Dictamen de Consejo de Estado 3741/1997 de 17 de julio de 1997

Cuestión

Solicitud indemnización formulada por ...... y ......

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de julio de 1997, emitió el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 23 de junio de 1997, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación de indemnización de daños y perjuicios formulada por ...... y ...... , por los sufridos como consecuencia del funcionamiento de las Fuerzas de Seguridad del Estad ......

ANTECEDENTES

Resulta de antecedentes:

Primer ...... - El 17 de noviembre de 1994 se detuvo en Tolón (Francia) a ...... (alias ...... ), entonces responsable del aparato militar de la banda terrorista ETA. En su poder se encontró un pasaporte a nombre del hoy reclamante ...... , pero con la fotografía de ...... (miembro de ETA huido desde el 12 de diciembre de 1989). Todo ello consta en las diligencias previas 545/94 del Juzgado Central de Instrucción número 5 de los de la Audiencia Nacional, existiendo sospechas en las Fuerzas de Seguridad del Estado con arreglo a las cuales el hoy reclamante pudo facilitar voluntariamente esa documentación.

Segund ...... - ...... (hijo de los hoy reclamantes) fue detenido por la Guardia Civil por su presunta relación con sabotajes contra la entonces en construcción autovía Irurzun-Andoaín, según resulta de las diligencias 7/91 del Servicio de Información de la 513 Comandancia de la Guardia Civil, entregadas en el Juzgado Central de Instrucción número 5 de los de la Audiencia Nacional.

Más tarde fue detenido el 20 de diciembre de 1994 por colaboración con la banda ETA y puesto a disposición del Juzgado Central de Instrucción número 5 de los de la Audiencia Nacional, que decretó su ingreso en prisión. El 24 de diciembre siguiente fue puesto en libertad abandonando el Centro Penitenciario de Carabanchel.

Tercer ...... - ...... (también hijo de los hoy reclamantes) fue detenido por la Guardia Civil el 15 de enero de 1991 por estar relacionado con sabotajes contra la autovía Irurzun-Andoáin (entonces en construcción), siendo puesto a disposición del Juzgado Central de Instrucción número 5 de los de la Audiencia Nacional, que decretó su ingreso en prisión, siendo puesto en libertad bajo fianza de 500.000 pesetas el 27 de febrero de 1992.

El 18 de diciembre de 1994 es nuevamente detenido, en esta ocasión por pertenencia a la banda ETA como miembro del comando "Nafarroa", siendo puesto a disposición del Juzgado Central de Instrucción número 5 de los de la Audiencia Nacional que decretó su ingreso en prisión, donde continúa hasta la actualidad.

Cuart ...... - El día 22 de agosto de 1995, tres terroristas de la banda ETA cometieron un atentado contra la Casa Cuartel de Arnedo y secuestraron a ...... , a quien obligaron a trasladarles en su coche particular desde la localidad de Otazu (Alava) hasta la de Andoáin (Guipúzcoa). Tras abandonar el vehículo en el centro de la población, es de presumir que se dirigieron a un piso de la infraestructura de la banda terrorista para esconderse y eludir la acción de las Fuerzas de Seguridad del Estad ......

En esas circunstancias, a la vista de los antecedentes de los integrantes de la familia de los hoy reclamantes, y ante la sospecha de que pudieran ocultar a los tres terroristas que habían atentado contra la Casa Cuartel, se organizó un servicio de vigilancia de su domicilio que permitió comprobar que desde hacía algunos días las persianas del inmueble permanecían bajadas (en contra de lo que es habitual), encontrándose además en la basura una cantidad de restos de alimentos desproporcionada para el número de personas que habitan en el domicili ...... Se constató también que ...... había hecho algunos desplazamientos, en los que ...... tomaba medidas de contravigilancia. A ello se añade que los Servicios de Información de la 513 Comandancia habían puesto de manifiesto que desde el ingreso en prisión de ...... , su familia se había "metido de lleno", en especial su hermano ...... .

Por todo lo anterior, se solicitó el correspondiente mandamiento judicial para entrar en el domicilio y registrarlo, que fue otorgado por Auto de 25 de agosto de 1995, que autoriza la entrada y registro a cualquier hora del día o de la noche en el domicilio de ...... (calle ...... , de la localidad de Andoáin), "al objeto de ocupar armas, documentación, efectos e instrumentos del delito y pruebas en la participación en las actividades delictivas de terrorismo de la organización ETA".

Después de llamar a la puerta varias veces, ante la falta de respuesta, se procedió a forzarla entrando en el domicilio a las 2:50 horas del día 26 de agosto de 1995 (momento en el que se personaron en el domicilio los hoy reclamantes), extendiéndose el registro hasta las 3:00 horas. Según resulta del acta realizada por el Secretario del Juzgado de Guardia, en el dormitorio de los hoy reclamantes se encontró, entre otras cosas, un manual de las gestoras pro-amnistía. En lo que fue el dormitorio de ...... (hoy en prisión) se encontró una tabla con el emblema y los símbolos de ETA. Finalmente, en la habitación de ...... se encontraron diversas notas con teléfonos y direcciones y cuatro papeles de notas pequeños con el borde rot ......

Mediante Auto de 30 de agosto de 1995 se decretó el sobreseimiento provisional de las diligencias, ya que "de todo lo actuado se desprende que los hechos investigados son constitutivos de infracción penal, si bien no existen motivos lógicos suficientes para atribuir su perpetración a persona alguna determinada".

Quint ...... - Mediante escrito de fecha 3 de julio de 1996, ...... presentó una reclamacmión de indemnización de daños y perjuicios por los causados como consecuencia del registro de su domicili ...... Explica que los desperfectos en la puerta fueron valorados en 185.758 pesetas, de las cuales el Consorcio de Compensación de Seguros le abonó 160.758, quedando pendiente la franquicia de 25.000 pesetas, franquicia que ahora reclama a la Administración General del Estad ......

Más tarde aportó la escritura notarial mediante la que acredita la propiedad del piso de referencia. Como el mismo había sido adquirido con cargo a los gananciales, su mujer, ...... , se adhirió a la reclamación de indemnización de daños y perjuicios.

Sext ...... - La Instructora del expediente de indemnización de daños y perjuicios y el Abogado del Estado han informado favorablemente la reclamación, y estiman que procede abonar a los reclamantes la suma de 25.000 pesetas.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido por V.E. a este Consejo de Estado para su dictamen, teniendo entrada en registro el día 27 de junio de 1997.

CONSIDERACIONES

I.- Para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado es preciso que concurran los siguientes requisitos exigidos en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común): que se haya producido una lesión en sentido técnico-jurídico (es decir, efectiva, individualizada, antijurídica y susceptible de valoración económica), que exista relación de causa a efecto entre el funcionamiento de la Administración y el resultado lesivo, y que las consecuencias económicas sean imputables a la Administración como persona jurídica.

II.- Siendo el régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas de carácter objetivo, para declarar esa responsabilidad resulta jurídicamente indiferente que el funcionamiento de la Administración haya sido normal o anormal. Ahora bien, una cosa es la valoración de la actividad de la Administración (abstracción hecha de la existencia o no de culpa) y otra distinta la valoración del resultado lesiv ...... La ponderación de ese resultado se realiza al calificar la eventual antijuridicidad de la lesión, debiendo discernirse si el reclamante está o no jurídicamente obligado a soportarl ...... Esa obligación no depende del funcionamiento normal o anormal, sino de la valoración del resultad ......

Esa valoración de la antijuridicidad del resultado en sede de responsabilidad patrimonial es claramente distinta de la antijuridicidad penal de las acciones u omisiones de los ciudadanos y de la existencia o inexistencia de responsabilidad penal de los mismos. La insuficiencia de pruebas incriminatorias en la esfera penal no es determinante de la antijuridicidad del resultado en la esfera administrativa de la responsabilidad patrimonial.

III.- Conforme a la doctrina de este Consejo de Estado el ciudadano está jurídicamente obligado a soportar algunas intervenciones de las Fuerzas de Seguridad del Estado orientadas al mantenimiento del orden público y la seguridad ciudadana(1) , como por las molestias e incomodidades derivadas del desalojo de un hotel por las Fuerzas de Seguridad del Estado como consecuencia de una amenaza de bomba(2). A la vista de los antecedentes de este expediente, resulta singularmente ilustrativo el dictamen de 28 de noviembre de 1996 (expediente 3.851/96):

"La desobediencia de las órdenes de parar máquinas comunicadas por megafonía; el cambio de rumbo, forzando máquinas, que la propia Sentencia califica de intento de fuga; el hecho de que el "pesquero" estuviese cargado no de especies marinas, sino de 809.145 cajetillas de tabaco rubio americano por valor de más de 133 millones de pesetas; el de que no se pudiese acreditar la propiedad del cargamento, etc., son datos sobrados para llegar a la conclusión de que la detención del buque y su puesta a disposición de las autoridades judiciales no puede calificarse de "lesión" indemnizable en los términos en que se ha interpretado el art. 40.1 LRJAE y art. 133 y siguientes del Reglamento de Expropiación Forzosa, de 26 de abril de 1957. Pues para que pueda apreciarse la existencia de "lesión indemnizable" es preciso, según vino exigiendo repetida jurisprudencia (y consagró luego el art. 141.1 de la Ley 30/1992) que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar los efectos de la acción de la Administración. Y en este caso, dadas las circunstancias descritas, tenía que ser perfectamente previsible para el hoy reclamante una actuación como la que se produjo por parte del Servicio de Vigilancia Aduanera cuyos efectos naturales tenía el deber jurídico de soportar. B) El hecho de que el Tribunal Sentenciador absolviese al hoy reclamante del delito de contrabando, basándose en falta de prueba de que el pesquero hubiera alijado o transbordado el cargamento "dentro de las aguas jurisdiccionales españolas", no empece, ni debilita, el deber del reclamante de soportar los efectos del ejercicio por parte del Servicio de Vigilancia Aduanera de sus potestades de policía".

También debe recordarse la doctrina de este Consejo de Estado que afirma la obligación jurídica de soportar los efectos desfavorables o negativos producidos por una sanción que después es anulada en virtud del principio constitucional de presunción de inocencia(3) , o que es anulada como consecuencia de la retroactividad in bonus(4), o por falta de cobertura legal del Reglamento que tipificaba la sanción anulada(5). Entre otros, puede destacarse el dictamen del Consejo de Estado de 10 de noviembre de 1994 (expediente 1.688/94):

"No puede negarse, sin embargo, que los estrictos requisitos del ejercicio de la potestad sancionadora impiden que en ocasiones sean sancionadas conductas materialmente contrarias a las leyes, que merecen un reproche social. En no pocos casos, ello se debe a los necesarios rigores procedimentales y probatorios. Estas consideraciones no pueden ser omitidas en el estudio de la relación de causalidad entre los daños morales provocados por una sanción administrativa y la acción de los poderes públicos. Cuando la sanción es anulada por los Tribunales, como en el asunto consultado, no ofrece duda que los citados daños no se habrían dado sin una previa actividad de la Administración. No obstante, sería erróneo prescindir de todo análisis de la conducta del sujeto sancionad ...... En no pocos casos, sus acciones u omisiones fueron determinantes para la imposición de la sanción (...).

Del examen de la Sentencia del Tribunal Militar Central y del resto del expediente se infiere que el Teniente Coronel ...... admitió que tuvo una conversación con una persona a quien no conocía, que se identificó como periodista de un semanari ...... La conversación versó sobre cuestiones relativas a su profesión militar, aunque no reconociera las expresiones publicadas, indicando que estaban fuera de context ......

El nervio de la argumentación judicial -en realidad el único motivo de anulación de la sanción, a juicio del Tribunal Supremo- fue la falta de pruebas. No quedó acreditado que las manifestaciones que aparecieron publicadas como del entonces Comandante ...... correspondieran exactamente con las realizadas al periodista (aunque el sancionado no ejercitara su derecho de rectificación). Este motivo, sin embargo, no fue compartido por dos de los cinco miembros del Tribunal juzgador, que emitieron un voto particular apreciando que el recurso contencioso-disciplinario debía ser desestimado y el arresto mantenid ......

A la vista de estas circunstancias, entiende el Consejo de Estado que la conducta del Teniente Coronel ...... fue fundamental en el desencadenamiento de la actividad sancionadora administrativa y, en definitiva, de su propia privación de libertad durante treinta y un días".

IV.- En el presente caso concreto, y a la vista de las singularidades que resultan de los antecedentes de hecho del expediente (a los que en este momento se hace expresa y completa remisión para evitar reiteraciones innecesarias), considera este Consejo de Estado que los hoy reclamantes están jurídicamente obligados a soportar las consecuencias lesivas derivadas del funcionamiento de las Fuerzas de Seguridad del Estad ...... No se valora aquí si la actividad de la Administración General del Estado fue normal o anormal; lo que se pondera no es si esa actividad fue proporcionada o desproporcionada, sino la juridicidad o antijuridicidad del resultado, y se llega a la conclusión ya anunciada de que los reclamantes está jurídicamente obligados a soportar el resultado lesiv ......

En consecuencia, como no hay lesión en sentido técnico-jurídico (toda vez que la lesión debe ser soportada), entonces no se dan los requisitos exigidos en el artículo 139 y siguientes de la Ley 30/1992, y en consecuencia procede desestimar la reclamación deducida por los interesados.

CONCLUSION

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de indemnización de daños y perjuicios formulada por ...... y ...... ."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertad ......

Madrid, 17 de julio de 1997

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCM ...... SR. MINISTRO DEL INTERIOR.

(1)Dictamen de 5 de diciembre de 1996 (expediente número 3454/96), relativo a una ciudadana española a la que las Fuerzas de Seguridad del Estado del aeropuerto de Barajas impidieron tomar un avión debido a las dudas razonables a cerca de su identidad, dudas fundadas por cuanto su documentación personal (DNI, pasaporte, permiso de circulación) había sido sustraída en cinco ocasiones en el transcurso de 6 años, existiendo denuncias contra una persona que respondía a su identidad (resultando al final que otra ciudadana utilizaba indebidamente su documentación para cometer ciertos delitos); el dictamen informa desfavorablemente la reclamación por entender que no hay lesión antijurídica.

Dictamen de 23 de febrero de 1995 (expediente número 53/95), relativo a la reclamación de indemnización de 180 pesetas presentada por un ciudadano porque las Fuerzas de Seguridad del Estado le impidieron durante una hora acceder al aparcamiento público donde estaba estacionado su vehículo, por lo que tuvo que pagar una hora suplementaria; el motivo de la intervención de las Fuerzas de Seguridad del Estado era un atentado terrorista; el dictamen informa desfavorablemente la reclamación por entender que no hay lesión antijurídica.

(2)Dictamen de 12 de diciembre de 1991 (expediente número 1.360/91, relativo a la reclamación presentada por un huésped del hotel, quien pide se le reintegre el precio de la habitación en la que no pudo dormir a consecuencia del desalojo ordenado por las Fuerzas de Seguridad del Estado; si bien el interesado reconoce la legitimidad de la intervención de la Guardia Civil, cuestiona que no se le facilitara una alojamiento alternativo): "El Consejo de Estado comparte el parecer de los órganos y dependencias preinformantes y considera, en consecuencia, que procede desestimar la reclamación deducida por ...... , puesto que el daño que alega haber sufrido no constituye una lesión antijurídica en sentido técnico, de modo que no resulta posible imputar ese daño a la Administración del Estado, pues, en efecto, el servicio actuante obró de modo regular en cumplimiento de su función de garantizar la seguridad ciudadana que, en ocasiones, puede provocar molestias a las que conviene, con más propiedad, la calificación de carga que el ciudadano tiene el deber jurídico de soportar que la de lesión generadora de obligación de indemnizar por responsabilidad de la Administración".

(3)Dictamen del Consejo de Estado de 29 de abril de 1993 (expediente número 276/93): "... conviene comenzar precisando que el Sr. ...... no ha negado nunca que llegó tarde al servicio de guardia que le había sido ordenado, de donde resulta que el hoy reclamante ha aceptado en todo momento la existencia del hecho imputado ...... En el curso del expediente disciplinario el interesado no cuestionó la existencia del hecho, sino su calificación jurídica, negando que se tratase de una infracción grave. Por otro lado, la resolución del Director General de la Guardia Civil que puso fin al procedimiento se fundó en la prescripción de la infracción, no en la inexistencia del hecho imputado al Sr. ...... En determinadas circunstancias la anulación (sea en vía administrativa o judicial) de una sanción disciplinaria privativa de libertad puede generar el derecho a percibir una indemnización económica por los hechos y perjuicios sufridos por quien ha cumplido la sanción. Sin embargo, en aquellos supuestos en que la anulación se fundamenta en la insuficiencia de pruebas, o cuando se dan las circunstancias que concurren en el presente caso, no procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado".

Dictamen del Consejo de Estado de 29 de septiembre de 1994 (expediente Númer 38/94): "Conforme ha expresado este Consejo de Estado, en supuestos de prisión provisional, la absolución del imputado por insuficiencia de pruebas, que destruyan la presunción de inocencia del mismo, no es título bastante para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, siendo exigible, por el contrario, una positiva declaración de inexistencia del hecho imputado: para que pueda originarse tal responsabilidad patrimonial. La doctrina de este Consejo formulada en aplicación del artículo 294 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, puede ser aplicada a casos como el presente en que

el reclamante ha sufrido privación de libertad al cumplir un correctivo de arresto en establecimiento disciplinario militar impuesto en aplicación de la Ley Disciplinaria de las Fuerzas Armadas; sanción que posteriormente ha sido anulada por Sentencia del Tribunal Militar Central dictada en recurso contencioso-disciplinario militar, confirmada, a su vez, por Sentencia de la Sala Quinta de lo Militar del Tribunal Supremo ...... No concurren, pues, los presupuestos legales exigibles para dar lugar a indemnización, por lo que procede desestimar la reclamación del interesado".

En ese mismo sentido, ver los dictámenes de 29 de abril de 1993 (expediente número 276/93), 7 de octubre de 1993 (expediente número 575/93), 24 de marzo de 1994 (expediente número 161/94), 7 de abril de 1994 (expediente número 168/94), 28 de marzo de 1996 (expediente número 3187/95).

(4) Dictamen de 18 de mayo de 1995 (expediente números 636/95, 944/94 y 827/92).

(5) Dictamen de 15 de noviembre de 1990 (expediente número 55.221):

"Debe afirmarse y hacerlo destacando su importancia, que el reclamante ha violado un deber del tipo propio del régimen de los espectáculos públicos, deber integrado en la ordenación jurídica de éstos y con el objetivo de velar por los intereses generales como son, entre otros, la tranquilidad y seguridad de los ciudadanos. Se trata de que el reclamante infringió notoriamente el régimen de horarios, manteniendo abierto el establecimiento, y con doscientas personas en su interior, más allá de toda tolerancia. Se realizó, por tanto, una actuación contraria a derecho, una violación de una norma, una conducta ilegal, prohibida o repudiable, con voluntad y consciencia de su ilicitud (...).

Acontece, sin embargo, que pese a la realidad de los hechos, a la vulneración de deberes de obligado cumplimiento, sin poner en cuestión la realidad de aquéllos y la correcta subsunción de la norma y moderada sanción, la sanción ha sido anulada por insuficiencia de rango de la norma sancionadora (...).

Sin considerar otras hipótesis, como las que parten de los conceptos de funcionamiento normal o anormal, y de la intensidad de los mismos para dar una respuesta a la responsabilidad por acto anulado, es bastante, a los fines del presente dictamen, señalar que la responsabilidad requiere -en todo caso- un daño sustancialmente caracterizado por la idea de la antijuridicidad objetiva.

El reclamante, en el caso considerado, habrá podido sufrir un detrimento patrimonial en la medida que la clausura del establecimiento haya impedido obtener el beneficio comercial que hubiera tal vez logrado con la actividad durante los siete días de cierre. Pero esta disminución en la actividad de la empresa o, si se quiere, daño en su sentido económico no es una lesión resarcible, un daño antijurídico ...... Carece el reclamante de un título legítimo que justifique un derecho de indemnización, por cuanto ha incidido en un patente incumplimiento de deberes jurídicos con daño para la colectividad -su tranquilidad y seguridad- que el poder público debe preservar".