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Dictamen de Consejo de Estado 3793/1998 de 14 de enero de 1999
Relacionados:
Órgano: Consejo de Estado
Fecha: 14/01/1999
Num. Resolución: 3793/1998
Cuestión
Expte. s/ acción de nulidad formulada por ......Contestacion
TEXTO DEL DICTAMEN
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de enero de 1999, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"El Consejo de Estado ha examinado el expediente de nulidad de los expedientes expropiatorios seguido en relación con las fincas 48, 48-b) y 64, afectadas por las obras 11-S-2141, instado por ...... , (debe decir ...... ), remitido por V.E. en consulta el 18 de septiembre de 1998 (entrada en este Cuerpo Consultivo el día 28 de septiembre de 1998).
De antecedentes resulta:
Primero.- Los días 26 de febrero y 6 de marzo de 1996, ...... presentó sendos escritos en los que solicitaba la anulación de los expedientes expropiatorios de las fincas números 48, 48-b y 64, del polígono 5 del catastro de rústica, del término municipal de Laredo.
Fundaba su solicitud en las siguientes razones:
a) Respecto a la finca número 48, en que la convocatoria para el levantamiento de las actas previas a la ocupación se habían publicado en el Boletín Oficial de Cantabria dieciséis días después de haberse hecho; que la Demarcación de Carreteras había incurrido en un error al considerar la finca propiedad del ...... , entendiéndose con su hija, ...... , en el momento del levantamiento del acta previa, cuando en el catastro constaba que pertenecía a ...... ; que la citada ...... no había presentado título justificativo de propiedad; que la Administración había valorado poco la finca -a 390 pesetas por metro cuadrado cuando para fincas similares se había hecho a 645 pesetas-; que la Administración había llegado a un acuerdo para la determinación del justiprecio con ...... , sin que ésta fuera la propietaria y sin que intervinieran los auténticos dueños en su fijación; que la Administración había pagado indebidamente a la mencionada ...... el justiprecio, a pesar de no ser propietaria; que ésta no devolvió el dinero a la Demarcación, sino que lo abonó a uno de los dueños el 23 de octubre de 1993; y que, el 29 de octubre de 1993, a las 12 horas, en Santander y en Laredo, ...... , a quien la Demarcación consideró representante de los herederos de ...... , aun careciendo de poder, firmó un acta complementaria en la que aceptaba el justiprecio acordado con ...... y legalizaba las actuaciones incorrectas anteriores.
b) Respecto a la finca número 48-b, señalaba que no hubo convocatoria para levantar el acta previa de ocupación; que el acta no se levantó sobre el terreno; que ...... firmó el mismo día 29 de octubre de 1993, pero en Laredo, el acta previa a la ocupación de la finca número 48-B; que la superficie a expropiar de la finca 48-b no correspondía con lo marcado en el terreno, lo que evidenciaba que la Administración no había realizado el oportuno reconocimiento de los terrenos; que la valoración hecha al momento de fijarse el precio por mutuo acuerdo era muy baja; que el acta firmada lo había sido por un heredero que no tenía conferida la representación por los otros; y que dicha acreditación de la representación sólo le fue exigida a ...... , firmante del escrito, cuando se personó en el Ayuntamiento de Laredo para cobrar los intereses de demora.
c) Respecto a la finca número 64, exponía que ...... firmó el acta previa a la ocupación, como mandatario verbal, sin tener conferida representación alguna y que el mismo vicio era apreciable respecto al acta complementaria de adquisición por mutuo acuerdo; que el 22 de octubre de 1993, ...... firmó el mutuo acuerdo sobre la finca número 64, por un importe de 323.700 pesetas, resultando dicha valoración baja respecto a la dada a otras fincas de la zona y que el 20 de septiembre de 1994 no se había abonado a ...... el importe del justiprecio.
Por todo ello, consideraba que se habían infringido las disposiciones vigentes en materia de expropiación, resultando pertinente "anular los expedientes expropiatorios".
Segundo.- El jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Cantabria informó:
a) Respecto a la finca 48: que la Administración había reconocido los terrenos; que se había producido un error en la titularidad de los terrenos al considerarse propiedad de ...... , lo que motivó el abono del justiprecio, fijado por mutuo acuerdo, a su hija ...... , pero que, apreciado dicho error, inmediatamente y manteniendo su importe, se pagó la correspondiente indemnización a ...... ; que no se produjo la publicación del anuncio del levantamiento del acta previa a la ocupación en el Boletín Oficial de Cantabria, pero sí lo había sido en el Boletín Oficial del Estado y en dos periódicos locales; que las actuaciones se habían entendido con el único copropietario que aparecía como tal en los datos catastrales y que había manifestado serlo y que ...... , quien actuaba también en nombre de ...... , pretendía únicamente revisar al alza la valoración de la finca.
b) Respecto a la finca 48-b: que daba por reproducidas las manifestaciones hechas en relación con la finca 48.
c) Respecto a la finca 64: que ...... firmó el acta previa de ocupación, el acta complementaria y el mutuo acuerdo, sin acreditar su representación en ninguna de las tres ocasiones, si bien en la primera -firma del acta previa de ocupación- no era necesaria por ser un acto de mero trámite. Además, señalaba que la petición de anulación se formulaba después de haberse abonado el justiprecio y los intereses, pretendiéndose abrir una nueva negociación de la valoración de los terrenos.
Por todo ello, consideraba que no procedía anular las resoluciones impugnadas.
Tercero.- Obran en el expediente las actuaciones expropiatorias de las fincas 48, 48-B y 64, en las que consta:
a) Que el día 6 de noviembre, en el Boletín Oficial del Estado, y los días 5 y el 7 de noviembre de 1990, en los periódicos Alerta y Diario Montañés, respectivamente, se publicaron los anuncios relativos a la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación de las obras 11-S-2141, Autovía del Cantábrico, tramo Castro Urdiales-Colindres y el día y hora en que tendría lugar el levantamiento de las actas previas de ocupación de las fincas correspondientes.
b) Que el 12 de diciembre de 1990, se levantó el acta previa de ocupación de la finca número 48 en el Ayuntamiento de Laredo, a nombre de ...... , hija de ...... , firmándose el mismo día, también con ...... , el acta de adquisición por mutuo acuerdo de la finca.
El 13 de diciembre de 1990, se levantó, por otra parte, el acta previa a la ocupación de la finca número 64, a nombre de los herederos de ...... , siendo firmada por ...... , como mandatario verbal del resto.
c) Que el 11 de octubre de 1993, ...... presentó un escrito en la Demarcación de Carreteras del Estado en Cantabria exponiendo que ella no era la propietaria de la finca número 48, de tal suerte que las actuaciones habían de entenderse con el verdadero dueño.
ch) Que el 29 de octubre de 1993, se levantó un acta complementaria de ocupación de la finca número 48, en la que constan unas firmas ilegibles, en la que se afirma que el predio era propiedad de los herederos de ...... y que se daban por válidos los datos contenidos en el acta previa y el precio fijado en la de mutuo acuerdo. Dicha acta fue firmada por ...... , sin que constara expresamente que ostentaba la representación de los restantes herederos.
Asimismo, con esta fecha se levantó acta previa a la ocupación de la finca 48-b, propiedad de los mismos herederos.
d) Que el importe del justiprecio de la finca número 48 fue entregado a ...... , quien después de recibirlo, presentó escrito el 11 de octubre de 1993, señalando que no era la propietaria del terreno. Consta que ...... abonó a ...... , uno de los herederos del titular de la finca número 48, el precio de 366.000 pesetas, importe del precio fijado de mutuo acuerdo, sin que éstos intervinieran en su determinación, pero sin hacer protesta alguna sobre su importe.
En los meses de febrero de 1996, octubre de 1995 y noviembre de 1994, fueron abonados a ...... , quien presentó poder de los demás herederos de ...... , los importes de los justiprecios, fijados por mutuo acuerdo, correspondientes a las fincas números 64, 48 y 48-b.
Cuarto.- El 28 de octubre de 1996, el Subdirector General de Recursos del Ministerio de Fomento formuló propuesta de resolución en el sentido de que procedía "estimar la acción de nulidad entablada por ...... (sic)", con base en el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Señalaba que los hechos aducidos por el solicitante eran ciertos en su mayoría y que ...... había actuado sin ostentar la representación de los demás herederos, de tal suerte que, por razones de conveniencia y legalidad, procedía tramitar nuevos expedientes expropiatorios respecto a las tres parcelas.
Quinto.- El Consejo de Obras Públicas y Urbanismo y el Servicio Jurídico del Estado informaron favorablemente la propuesta de resolución.
Y, en tal estado de tramitación el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.
El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.10 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común y considera que procede anular las resoluciones por las que se determinaron de mutuo acuerdo los justiprecios de las fincas números 48, 48-b y 64 del polígono 5 del catastro de rústica, del término municipal de Laredo, afectadas en su día por las obras 11-S-2141.
De todas las causas de invalidez aducidas por ...... para instar la anulación de las actas, sólo debe tenerse en cuenta la relativa a que el importe de los justiprecios y, por tanto, la transmisión de los terrenos, se hizo por persona, en concreto, ...... , que carecía de poder de los demás copropietarios de los terrenos afectados. Se trata de una causa determinante de la anulabilidad de las resoluciones, que no de nulidad, razón por lo cual el procedimiento aplicable a las presentes actuaciones es el previsto en el artículo 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
En efecto, no concurre ninguna causa de nulidad de las previstas en el artículo 62 de la mencionada Ley 30/1992 que pueda fundar la declaración de tal de las actas afectadas mediante el procedimiento prevenido en el artículo 102 del mismo Cuerpo legal.
No son determinantes de la procedencia de anular las resoluciones afectadas, por no infringir gravemente el ordenamiento jurídico, las demás irregularidades apreciables en el expediente expropiatorio; en particular, la publicación tardía en el Boletín Oficial de Cantabria del anuncio del levantamiento de las actas previas a la ocupación de los terrenos, pues tales actuaciones fueron anunciadas suficientemente con la inserción de los pertinentes avisos en el Boletín Oficial del Estado y en dos periódicos locales; el incorrecto abono del justiprecio correspondiente a la finca número 48 a la ...... , pues tal equivocación fue oportunamente subsanada, o la falta de levantamiento de las actas previas sobre los terrenos objeto de expropiación.
La única causa que ampara la anulación de las actas en las que se fija el justiprecio es la de que ...... no estaba autorizado para ello por los demás copropietarios, actuando, como señalan los servicios preinformantes, como mandatario verbal.
La expropiación comporta transferencia de titularidad del bien sobre el que recae, según se deduce de los artículos 349 y 1456 del Código Civil y del artículo 1º de la Ley de 16 de diciembre de 1954. Los momentos primordiales de esa transferencia son, además del de la ocupación, los atinentes a la determinación del modo de fijación del justiprecio, el de fijación de su importe y el de su pago, pues sólo con éste se consuma la transferencia, según se deduce del artículo 60.3 del Reglamento Hipotecario. Para intervenir de manera relevante en cada uno de esos momentos, en la medida en que comprometen derechos reales sobre bienes inmuebles, es preciso bien ser titular de los derechos afectados en los términos legalmente previstos, bien estar expresamente autorizado para hacerlo por otros, lo que debe acreditarse de manera fehaciente mediante documento público, según se deduce del artículo 1280 del Código Civil y 29 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
En el caso de comunidades de bienes, el copropietario actuante debe acreditar de manera fehaciente la representación de los demás comuneros para que éstos queden obligados con su hacer, según se deduce del artículo 399 del Código Civil. Este precepto establece que "todo condueño tendrá la plena propiedad de su parte y de los frutos y utilidades que le correspondan, pudiendo en consecuencia enajenarla, cederla o hipotecarla, y aun sustituir otro en su aprovechamiento, salvo si se tratare de derechos personales. Pero el efecto de la enajenación o de la hipoteca con relación a los condueños estará limitado a la porción que se le adjudique en la división al cesar la comunidad". Y es que cada comunero puede disponer de su cuota como un auténtico propietario, pero, para vincular a los demás respecto a las suyas, debe estar específicamente facultado para ello, de tal suerte que, si carece de habilitación, lo hecho no obliga a los demás.
Las consecuencias derivadas de lo expuesto son claras: las actas que fijaron de mutuo acuerdo el justiprecio de las fincas números 48, 48-B y 64 del polígono 5 del catastro de Laredo, afectadas por las obras 11-S-2141, fueron firmadas, y su contenido determinado y aceptado, por quien no tenía facultades para hacerlo, pues no consta que los demás comuneros le concedieran su representación para hacerlo. Ello infringe grave y claramente la Ley; en concreto, los artículos 399 y 1280 del Código Civil, razón por la cual procede anular dichas actas, retrotrayendo las actuaciones al momento de fijación del justiprecio.
La anulación aun siendo total, no tendrá efectos para todos, pues es claro que, respecto a su cuota, la valoración aceptada por ...... es plenamente válida.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen: Que procede anular las actas complementarias en las que se acordó la adquisición de las fincas números 48, 48-B y 64 del polígono 5 del catastro de Laredo por mutuo acuerdo." V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 14 de enero de 1999
EL SECRETARIO GENERAL,
EL PRESIDENTE,
EXCMO. SR. MINISTRO DE FOMENTO.-