Dictamen de Consejo de Estado 400/1996 de 21 de marzo de 1996

Cuestión

Proyecto Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento por el que se establece el procedimiento de certificación de equipos de Telecomunicación, a que se refiere el artº 29 de la Ley 31/87.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de marzo, emitió el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 31 de enero de 1996, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento por el que se establece el procedimiento de certificación de equipos de telecomunicación a que se refiere el artículo 29 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de Telecomunicaciones.

Resulta de antecedentes:

Primero.- El proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento por el que se establece el procedimiento de certificación de equipos de telecomunicación a que se refiere el artículo 29 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de Telecomunicaciones cuenta con un preámbulo, un artículo único por el que se aprueba el Reglamento, tres disposiciones adicionales, siete transitorias, una derogatoria y dos finales. El reglamento se ordena en nueva capítulos, e incorpora ocho anexos. En el capítulo I del Reglamento se recogen diversas disposiciones generales. En particular, el artículo 2 incluye algunas definiciones, a los efectos del proyecto, entre las que se alude a la de los "requisitos especiales" que deben cumplir los equipos terminales. El artículo 3 dispone que para la comercialización de los equipos terminales y para la importación, fabricación en serie para el mercado nacional, venta o exposición del resto de los equipos a los que alude el artículo 29 de la Ley de Ordenación de Telecomunicaciones, será necesario haber obtenido previamente el certificado de aceptación. El capítulo II regula el certificado de aceptación. Se denomina así a la resolución por la que se certifica que los equipos a los que se refiere el Reglamento cumplen las especificaciones técnicas que les sean de aplicación. La obtención del certificado autoriza a la conexión de los equipos terminales a la red pública de telecomunicaciones. El capítulo III lleva por rúbrica "Inspección". La Administración de Telecomunicaciones realizará controles e inspecciones para comprobar que los equipos objeto de regulación mantienen las condiciones técnicas que permitieron la obtención del certificado de aceptación. En particular, el artículo 13 se refiere a la posibilidad de incautación de equipos. En el capítulo IV se regula el reconocimiento de documentos expedidos en determinadas condiciones por la autoridad competente de un Estado miembro de la Unión Europea, por el que se certifica que los equipos terminales cumplen con las normas a ellos aplicables. Igualmente, se establece la posibilidad de reconocimiento de las pruebas realizadas a dichos equipos para comprobar que cumplen los requisitos esenciales establecidos en la Directiva del Consejo 91/263, recogidos en el artículo 2 del proyecto. El procedimiento para la obtención del certificado de aceptación es el establecido en el capítulo V. Con carácter previo a la obtención de dicho certificado se exige que haya finalizado el procedimiento elegido para la evaluación de conformidad del equipo. Tales procedimientos será cualquiera de los encaminados a obtener los documentos siguientes:

- certificado de examen acompañado de declaración de conformidad con el tipo;

- certificado de examen de tipo acompañado de una declaración de aprobación de un sistema de calidad de la producción;

- declaración de conformidad con un sistema de aseguramiento de calidad total del proceso de diseño, fabricación, inspección y ensayos finales.

Finalmente, los capítulos VI a IX regulan los procedimientos para la obtención de cada uno de estos documentos. En concreto, dentro del capítulo IX, referido a la declaración del aseguramiento de calidad total, el artículo 38 dispone que "por Real Decreto se establecerá el procedimiento de evaluación del sistema de aseguramiento de la calidad total, y se entenderá como anexo al presente Reglamento".

La memoria adjunta reseña las finalidades del proyecto. Este tiene como finalidad establecer los procedimientos para la certificación de los equipos, como pieza clave que permite el buen funcionamiento de las redes y los servicios de telecomunicación. En este sentido, se advierte, el Real Decreto proyectado viene a sustituir al anterior Real Decreto 1066/1989, incorporando las Directivas comunitarias en la materia y, en especial, la Directiva 91/263/CEE, de 29 de abril, relativa a la aproximación de legislaciones de los Estados Miembros sobre equipos terminales de telecomunicaciones. El Derecho comunitario inició, se dice, "una desregulación del sector", lo que obligó a modificar el artículo 29 de la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones como precepto que enmarca el Derecho estatal en la materia.

Segundo.- La Comisión de las Comunidades Europeas remitió carta de emplazamiento el 31 de agosto de 1994, por la falta de transposición al Derecho español de la Directiva 91/263.

Tercero.- El pleno del Consejo Asesor de Telecomunicaciones emitió informe sobre el proyecto en la reunión celebrada el día 15 de noviembre de 1994. En dicho informe se refleja el parecer del representante de usuarios industriales, en el que muestra su disconformidad con la utilización del silencio negativo, a lo que se opuso que de otro modo podrían certificarse por silencio positivo equipos que podrían producir daños en un sistema de telecomunicación.

Cuarto.- El 2 de diciembre de 1994, la Asociación Española de Servicios Públicos de Radiotelecomunicación remitió escrito en el que se hacían diversas observaciones al proyecto.

Quinto.- Se han incorporado al expediente las alegaciones realizadas por el departamento técnico de Aniel en escrito de 12 de diciembre de 1994. Entre las observaciones generales realizadas al proyecto, han de destacarse las siguientes: es necesario acelerar el proceso de armonización de las normas europeas con las comunitarias; deberían simplificarse los procedimientos para la evaluación de conformidad del equipo; debería incluirse el criterio básico de la Comisión de las Comunidades Europeas respecto a la acreditación de organismos que intervienen en el proceso de certificación ("normas de la serie 45.000"); es necesario coordinar la entrada en vigor de las diferentes normas que afectan a los equipos terminales de telecomunicación. Igualmente, se hacen diversas observaciones a preceptos concretos, algunas de las cuales han sido tenidas en cuenta en la redacción final del proyecto.

Sexto.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria y Energía informó el 11 de octubre de 1995.

Séptimo.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente emitió informe el 18 de enero de 1996. En dicho informe se señala que el proyecto trata de desarrollar el artículo 29 de la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones, incorporando al Derecho español las directivas comunitarias en la materia. Igualmente, se estudia el contenido de la norma proyectada, manifestando la conformidad con ésta.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

1.- Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento por el que se establece el procedimiento de certificación para los equipos a los que se refiere el artículo 29 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de Telecomunicaciones, modificada por la Ley 32/1992, de 3 de diciembre.

2.- En relación a la tramitación del proyecto, ha de señalarse que no consta en el expediente la memoria económica. Tal documento tiene especial interés en relación a la regulación de una materia como la que es objeto del proyecto, de gran relevancia económica dada su proyección sobre el comercio de equipos y sistemas de telecomunicación. Interesa destacar, en este sentido, que la norma supondrá una modificación de la actividad administrativa en relación a la expedición de certificados de adecuación para los bienes mencionados, lo que podría afectar al gasto público.

3.- Entrando en el análisis del contenido del proyecto, es preciso trazar el marco normativo general en el cual se integrará la norma proyectada. El artículo 29 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones, encomienda al Gobierno la definición y aprobación de las especificaciones técnicas que deben cumplir los equipos, aparatos, dispositivos y sistemas de cualquier naturaleza que:

- utilicen el espectro de frecuencias radioeléctricas;

- estén destinados a conectarse directa o indirectamente a los puntos de terminación de una red pública de telecomunicación, con el objeto de enviar, procesar o recibir señales (a los que la Directiva 91/263/CEE y la norma proyectada denomina equipos terminales);

- o que puedan perturbar el normal funcionamiento de un servicio de telecomunicaciones.

El mismo artículo establece la competencia del Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente para expedir los correspondientes certificados de aceptación de dichas especificaciones.

A partir de tal norma, el desarrollo reglamentario se lleva a cabo en relación a dos aspectos diferentes. En primer lugar, se aprobó el Real Decreto 1066/1989, de 28 de agosto, que regula los procedimientos tendentes a la obtención de los certificados de aceptación; se trata, pues, de una norma que recoge los principales aspectos formales de la actividad certificadora. Por otra parte, se han aprobado otras normas de igual rango, reguladoras de las especificaciones técnicas que debía cumplir cada uno de los diferentes tipos de equipos.

La finalidad de la norma ahora proyectada es la sustitución del Real Decreto 1066/1989, estableciéndose así una nueva regulación en relación a los aspectos fundamentalmente formales o de procedimiento en la actividad certificadora de la Administración de Telecomunicaciones. Tal modificación del régimen está motivada, al menos en parte, por la nueva regulación llevada a cabo en el Derecho comunitario, como consecuencia de la aprobación de algunas directivas en la materia.

En particular, en lo que se refiere a los llamados equipos terminales, es necesario tener en cuenta la Directiva 91/263/CEE, de 29 de abril, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre equipos de telecomunicación, incluido el reconocimiento mutuo de su conformidad. La finalidad de la norma, según expone el preámbulo, consiste en "acelerar la introducción del pleno reconocimiento mutuo de la homologación, como medida necesaria para el desarrollo de un mercado comunitario de telecomunicaciones". Para ello, se prevé la aprobación de las correspondientes reglamentaciones técnicas comunes para cada tipo de equipo, como normas sustantivas comunes que fijan un parámetro comunitario en el momento de valorar el cumplimiento por los equipos de telecomunicaciones de los requisitos esenciales que la propia Directiva recoge. Para comprobar la adecuación de los equipos a dichas reglamentaciones, se fijan unos procedimientos tendentes a la homologación de los equipos; estos procedimientos se siguen ante la Administración de un Estado miembro, pero están sujetos a las prescripciones que fija la propia Directiva, y el certificado a que dan lugar debe ser reconocido, en principio, por el resto de los Estados. La citada Directiva ha sido modificada por la Directiva 93/68/CEE, y complementada por la Directiva 93/97/CEE.

El alcance de la norma comunitaria es, sin embargo, limitado ya que sólo se refiere a los equipos terminales. Además, respecto de éstos, para que haya lugar a la aplicación de los procedimientos comunitarios es preciso que se hayan aprobado por la Comunidad las correspondientes reglamentaciones técnicas comunes, lo que no se ha producido para todos los tipos de equipos. Y así, en efecto, para algunos de estos tipos de equipos terminales resultan de aplicación las especificaciones técnicas españolas, que si bien se refieren al cumplimiento de los mismos requisitos esenciales establecidos en el artículo 4 de la Directiva 91/263 (artículo 2 del Reglamento), pueden implicar importantes diferencias respecto a las exigencias establecidas por los Ordenamientos de otros Estados miembros.

A partir de este esquema, establecido en la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones y en el Derecho Comunitario, el proyecto de Decreto sometido a consulta diferencia, en cuanto a la actividad certificadora, los equipos terminales para los que haya aprobada una reglamentación técnica común, imponiendo en tales casos un procedimiento de certificación comunitario, y reconociendo los certificados expedidos por otros Estados de acuerdo con esos procedimientos, y el resto de los equipos y sistemas de telecomunicación, para los cuales se aplican especificaciones técnicas estatales.

Por último , no parece técnica jurídica adecuada remitirse a un posterior Real Decreto para establecer el procedimiento de evaluación del aseguramiento de la calidad total, como hace el artículo 38. Hubiera sido más respetuoso con las obligaciones con la Comunidad la aprobación del procedimiento en el mismo instrumento normativo, en lugar de posponer la regulación a un momento posterior.

4.- Se harán a continuación diversas observaciones al articulado del proyecto.

Preámbulo

El párrafo séptimo del preámbulo resulta equívoco, por cuanto el último inciso ("referente a los equipos de estaciones terrenas de comunicaciones por satélite") parece referirse a la Directiva 91/263/CEE, en lugar de a la Directiva 93/97/CEE, como pretende. Por ello, se propone la siguiente redacción:

" (...) y la Directiva 93/97/CEE, de 29 de octubre de 1993, referente a los equipos de estaciones terrenas de comunicaciones por satélite, que complementa la Directiva 91/263/CEE".

Disposición transitoria quinta

La referencia que se hace a la Orden Ministerial de desarrollo del Real Decreto 2704/1982 resulta confusa, por lo que se propone la siguiente redacción:

"Sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición derogatoria, la Orden Ministerial de 21 de marzo de 1986, de desarrollo del Real Decreto 2704/1982, por la que se aprueba el Reglamento de Estaciones de Aficionado (...)"

Artículo 2

Se recogen en este precepto diversas definiciones incluidas en el artículo 2 de la Directiva 91/263/CEE y en el artículo 1 de la Directiva 93/97/CEE.

Se sugiere la posibilidad de incluir la definición de la expresión "red pública de telecomunicaciones", como hace la Directiva citada en primer lugar, habida cuenta de la frecuente referencia que a ella se hace en el Reglamento.

Por otra parte, se definen en el artículo los "requisitos esenciales". Ha de tenerse en cuenta que tales requisitos constituyen una de las bases fundamentales del Reglamento, en cuanto que los procedimientos de certificación van dirigidos, en última instancia, a comprobar el cumplimiento por los equipos de telecomunicación de tales requisitos. Por ello, se aconseja, como técnica normativa más correcta, su regulación en un artículo independiente, pues la enumeración de tales requisitos no supone tanto una descripción o definición del término -cometido primero del artículo que se estudia-, como una ordenación de las prescripciones que deben cumplir los equipos de telecomunicación.

Artículo 4

El contenido de este artículo es consecuencia de la distinción contenida en la Directiva 91/263/CEE entre equipos terminales -esto es, los destinados a ser conectados a una red pública de telecomunicaciones (que son objeto de la citada Directiva)- y los equipos que, sin estar destinados a tal fin, puedan ser conectados a dicha red. Para éstos últimos, tanto la Directiva como el Reglamento, adoptan ciertas previsiones, con el fin de evitar que sean destinados a aquél fin, por cuanto no están sometidos al procedimiento establecido en dichas normas para la obtención de la certificación correspondiente.

Se debería modificar la redacción del apartado cuarto, pues lo que se exige no es la declaración de si las estaciones terrenas de comunicaciones por satélite están o no destinados a ser comunicadas con la red pública de telecomunicaciones, sino, dado el objeto del artículo, la declaración de que no están destinados a tal fin. En caso de estar destinados a la conexión a aquella red, no es precisa declaración alguna, ya que se aplican, sin más, las disposiciones del Reglamento. Se propone la siguiente redacción:

"La declaración referida en el punto anterior, para el caso de estaciones terrenas de comunicaciones por satélite, se realizará indicando que los equipos en cuestión no están destinados a la conexión terrestre a una red pública de telecomunicación".

Por otra parte, el apartado quinto podría unirse al anterior, ya que se refieren al mismo tipo de equipos.

El apartado noveno, en la referencia que hace al cuarto, tiene sentido en la medida en que se acepte la propuesta realizada en relación a dicho apartado cuarto, ya que la prohibición de conexión a la red pública de telecomunicaciones ha de referirse a las estaciones terrenas de comunicaciones por satélite que, siendo susceptibles de dicha conexión, no están destinadas a tal fin.

Artículo 6

La alusión que en el párrafo segundo se hace a la tramitación de los Reales Decretos que establezcan las especificaciones técnicas, a juicio de este Consejo, resulta coherente con la función que ha de desempeñar el proyecto sometido a consulta. En efecto, el desarrollo del artículo 29 de la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones, como se ha señalado anteriormente, se hace en dos fases: primero, mediante la norma proyectada, señalando las características generales de la actividad certificadora de la Administración para todo tipo de equipos contemplados en el artículo 29 de la Ley; después, mediante la aprobación de las especificaciones técnicas para cada uno de los tipos de equipos. De este modo, la norma proyectada esta llamada a desempeñar una función semejante a la de una norma "marco", que desarrolla los principios de la ordenación jurídica de la actividad certificadora, ordenación dentro de la cual se integra cada uno de los Reales Decretos que aprueban aquellas especificaciones técnicas.

Artículo 7

El apartado segundo recoge la posibilidad de que las especificaciones técnicas aprobadas por el Gobierno, sean modificadas por Orden del Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente. Ello parece contrario a lo establecido en el apartado anterior, por lo que se propone la supresión de dicho apartado segundo, sin perjuicio de que se establezca la posibilidad de adoptar dichas especificaciones técnicas por Orden ministerial cuando así lo requiera la evolución del sector, lo que podría incluirse en una disposición adicional.

Artículo 15

El apartado segundo hace alusión a la Directiva 93/68/CEE "por la que se complementa la Directiva 91/263/CEE"; en rigor, aquella Directiva no complementaba a ésta, sino que la modifica. Fue, por el contrario, la Directiva 93/97/CEE la que, como indicaba su mismo título, complementó la Directiva 91/263/CEE en lo relativo a los equipos de estaciones terrenas de telecomunicaciones por satélite. En consecuencia, se propone cambiar los términos "por la que se complementa", por "por la que se modificó".

Artículo 16

Debería ponerse una coma después de la primera mención que se hace en el apartado primero a los "requisitos esenciales", con el fin de dar una mayor claridad a la redacción del precepto.

Artículo 18

El apartado tercero hace alusión a "los requisitos esenciales referidos en los apartados a) y b) y h), en su caso, de los indicados en el artículo 2". Resultaría más clara la redacción si fuese la siguiente: "los requisitos esenciales referidos en los apartados a) y b), y h) en su caso, de los indicados en el artículo 2".

El artículo 71 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común establece que en caso de que la solicitud de iniciación de un procedimiento no reúna los requisitos exigidos, la Administración requerirá al interesado para que en el plazo de diez días subsane la falta o presente los documentos exigidos, teniéndole por desistido en otro caso". El apartado cuarto de este artículo fija un plazo de quince días, superior, pues, al señalado con carácter general. Considera el Consejo de Estado justificada tal ampliación, no sólo por ser favorable a los intereses del particular, sino por la complejidad técnica de los escritos y documentos que deben adjuntarse a la solicitud del certificado de aceptación.

Artículo 19

En el apartado 1 a) se propone la misma modificación que la recogida en relación al artículo 18.3.

Artículo 20

Considera el Consejo de Estado que la expresión "especificaciones técnicas de las normas citadas en el artículo 19 del presente Reglamento", utilizada en el primer párrafo del apartado segundo, podría sustituirse por la siguiente: "especificaciones técnicas citadas en el artículo 19 del presente Reglamento".

Artículo 21

Con el fin de dar mayor rigor a la expresión, se propone la siguiente redacción del primer párrafo del apartado quinto:

"La transferencia de los derechos del certificado o la autorización de uso a un tercero, requerirá, previa solicitud de los interesados, la aprobación por la Administración de dicha transferencia o autorización y la obtención de un nuevo certificado".

Artículo 25

Al apartado primero de este artículo resulta de aplicación lo dicho en relación al artículo 18.4

Artículo 27

El apartado primero alude a "los epígrafes a), b) o a) ampliado". Parece que a lo que se quiere aludir, en realidad, es a "los epígrafes a) y b), y h) en su caso,". En todo caso es precisa una revisión de la redacción del precepto.

Artículo 28

Resultaría más acertada la redacción si se uniesen en un sólo apartado, aunque se utilicen párrafos separados, los apartados 3 y 4.

Artículo 35

La expresión "organismo notificado" procede del artículo 10 de la Directiva 91/263/CEE, que establece que "los Estados miembros notificarán a la Comisión el nombre y los símbolos de identificación de los organismos establecidos en la Comunidad que hayan designado para efectuar la certificación, los controles de productos y las tareas de vigilancia". El artículo 5 del Reglamento establece que el organismo notificado para España será la Dirección General de Telecomunicaciones. Resultaría aconsejable que, a lo largo del proyecto, se reservase el término "organismo notificado" para referirse a los de otros Estados miembros, utilizando el término "Dirección General de Telecomunicaciones" cuando se alude al órgano español. En efecto, si hablar de "organismo notificado" (notificado a la Comisión de las Comunidades Europeas), resulta adecuado cuando se trata de los órganos o entidades de otros Estados miembros, no parece conveniente usar dicho término cuando se alude a la Administración española. Por ello, entiende este Consejo que resultaría más adecuado utilizar en el párrafo tercero del apartado tercero la expresión "Dirección General de Telecomunicaciones" en lugar de "Organismo Notificado".

5.- En último lugar, es preciso advertir sobre la necesidad de proceder a una revisión general de la redacción del texto. En particular, sería conveniente corregir la puntuación del mismo, ya que ésta es incorrecta. Puede citarse, a título de mero ejemplo, la redacción dada al apartado tercero del artículo 3 del Reglamento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que consideradas las observaciones realizadas en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de marzo de 1996

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES Y MEDIO AMBIENTE