Dictamen de Consejo de Estado 4024/1998 de 22 de diciembre de 1998

Cuestión

Expte. de responsabilidad patrimonial promovida por ......en nombre de ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 22 de diciembre de 1998, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E., de fecha 13 de octubre de 1998, con registro de entrada el 14, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por ...... en nombre de ...... , de cuyos antecedentes resulta:

Primero. El 22 de enero de 1998 ...... , médico, presenta un escrito reclamando del Ministerio de Sanidad y Consumo responsabilidad patrimonial por los perjuicios sufridos, en atención a lo previsto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Entiende que el origen de los daños que sufre se encuentra en el expediente disciplinario que le fue abierto por "falta injustificada de permanencia en la consulta asignada" el día 28 de septiembre de 1989. El reclamante destaca que a consecuencia de estas actuaciones se le impuso la sanción de amonestación por escrito con constancia en el expediente personal. Las actuaciones se retrotajeron tras la resolución del 18 de enero de 1991 declarando nulas las practicadas. Fue formulado nuevo pliego de cargos y nueva propuesta de resolución y por Resolución de la Dirección General de Recursos Humanos y Organización del Ministerio de Sanidad y Consumo de 29 de abril de 1992 se le impone la sanción de suspensión de empleo y sueldo durante diez días. La acción se ejecutó entre el 1 y el 10 de marzo de 1994. El recurso de reposición fue desestimado el 29 de octubre de 1993 y contra estas actuaciones interpuso recurso contencioso-administrativo.

Segundo. Imputa a estas resoluciones hoy anuladas las consecuencias lesivas y, entre ellas, el descrédito sufrido ante sus compañeros y los daños morales. Añade que para no perjudicar a los enfermos se vio obligado a cambiar su situación laboral, solicitando el cambio a la de cupo puro, en la que se encuentra desde el 26 de abril de 1994. Cuantifica estos daños en 39.597.092 millones de pesetas, de ellas 64.000 pesetas por las cantidades dejadas de ganar durante la suspensión de empleo y sueldo, 9.533.092 pesetas dejadas de percibir desde que su situación cambia a la de cupo puro, incluyendo en el cómputo los años 1994 a 1997 y 30 millones por la pérdida de su prestigio profesional y daños morales.

Tercero. Obra en el expediente copia del pliego de cargos de 2 de enero de 1990 y de la propuesta de resolución de 19 de enero de 1990, iniciados a resultas del escrito de la Enfermera Jefe, que hizo saber que el doctor abandonó la consulta dejando pacientes en la sala de espera y se negó a atender a un enfermo enviado por el Servicio de Admisión con volante de prioridad. En escrito del interesado del 21 de septiembre de 1989 ...... señala que no está obligado a atender pacientes ajenos a su cupo y tampoco se encuentra en situación de asistir urgencias reales. Señala, además, en escrito del 20 de octubre de 1989: "no abandoné la consulta, tuve que interrumpirla; el motivo fue que me sentí repentinamente incapacitado para continuar la consulta". Por resolución del 11 de marzo de 1991 las actuaciones se retrotraen, dada la ausencia de pruebas, se formula un nuevo pliego de cargos y una nueva propuesta de resolución el 3 de abril de 1991. El acto por el que se impone la sanción de suspensión de diez días de empleo y sueldo tiene fecha de 29 de abril y se basa en el artículo 66.3 c) del Estatuto Jurídico del Personal Médico de la Seguridad Social. La Sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de julio de 1997 estima el recurso planteado y anula las resoluciones del Ministerio de Sanidad y Consumo de 29 de abril de 1992 y 29 de octubre de 1993 por no ser conformes a derecho.

La Sentencia señala que "en la tramitación del expediente se han observado las prescripciones rituarias" y estima que no se ha producido la prescripción que el interesado aduce. Añade que "el principio de presunción de inocencia, como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril, rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetado en la imposición de cualquiera sanciones, sean penales, sean administrativas, pues el ejercicio del "ius puniendi" en sus diversas manifestaciones, está condicionado por el artículo 24.2 de la Constitución al juego de la prueba y a un procedimiento contradictorio". La Sentencia señala que en el procedimiento "no se lleva a efecto actividad probatoria alguna " y la resolución sancionatoria viene a decir "queda acreditado que el facultativo inculpado se ausentó injustificadamente de su puesto de trabajo". Se suma a ello que aunque "la Administración no queda vinculada por la calificación del instructor, en este caso y dada la literalidad del cargo, no cabe otra que la del artículo 66.3.b)".

Cuarto. El informe de la Subdirección General de Inspección Sanitaria estima que los únicos daños derivados de la anulación de la resolución serian los diez días de suspensión de empleo y sueldo, debiendo probar el recurrente el resto de los perjuicios. En fecha 10 de junio de 1998 la Gerencia del Hospital 12 de Octubre señala que ese mismo día se han dado las instrucciones precisas para que a ...... le sean abonadas las cantidades que corresponden a los días de sanción, en ejecución de la sentencia. Adjunta copia de las retribuciones del interesado en las situaciones de cupo mixto y cupo puro.

Quinto. Se le concede el trámite de vista y audiencia al interesado el 1 de julio de 1998. En escrito de 25 de septiembre de 1998, ...... , en nombre de ...... , reitera su petición y estima que han quedado acreditados los daños de forma suficiente. Sexto. La propuesta de resolución, de 1 de octubre de 1998, coincide con el informe del Servicio Jurídico en que procede desestimar la reclamación. La Resolución sancionadora declaró probado que " ...... , médico en el Ambulatorio "Hermanos Miralles" se negó a atender a un paciente, que le había sido enviado con un volante de prioridad, argumentando este hecho como motivo para ausentarse de la consulta, sin volver a ella, lo que supuso que ese día no atendiese al paciente que le había sido enviado, ni a los que esperaban en la consulta" y el interesado entiende que la simple anulación de esta resolución genera un automático derecho a la indemnización, lo que a juicio de la propuesta, no es correcto. Señala que no ha existido merma alguna en el prestigio profesional del reclamante, ya que la sanción no lo ha sido por mala praxis, sino por desatender la consulta y negarse a recibir a un paciente, y estima que la carga de soportar actuaciones disciplinarias es inherente a la condición de funcionario publico (Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de junio de 1993). Por otro lado, no cabe relacionar el abandono de la consulta en régimen de cupo mixto en el año 1994 con el expediente disciplinario abierto en 1989, sin basar esta relación en otra cosa que las afirmaciones del interesado acerca del trato vejatorio y las presiones sufridas. Finalmente, el resto de la pretensión se ha de subsumir en la ejecución de la sentencia y no puede plantearse como responsabilidad patrimonial. Por todo ello, procede desestimar la reclamación.

Y, en tal estado de tramitación, V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado.

El dictamen del Consejo de Estado responde a lo dispuesto en el artículo 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, según el cual la Comisión Permanente deberá ser consultada en las reclamaciones que sean formuladas en concepto de indemnización de daños y perjuicios ante la Administración.

En cuanto al plazo de un año previsto para reclamar en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en concreto en su Título X, desarrollado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, es necesario destacar que, en el caso sometido a dictamen, el cómputo del plazo comenzaría en el momento en que la Sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de julio de 1997 anula los actos impugnados, actos administrativos a los que el reclamante imputa los efectos lesivos. Antes del transcurso de un año, el 22 de enero de 1998, ...... presentó su reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ministerio de Sanidad y Consumo. Por tanto la reclamación interpuesta lo ha sido dentro del plazo previsto por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, prevé que "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso- administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización". De la Sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de julio de 1997 se desprende que no es ajustado a derecho el acto administrativo por el cual se sanciona al interesado con diez días de suspensión de empleo y sueldo, pero de este solo hecho no se deduce que exista un daño efectivo e indemnizable, imputable a la actuación de la Administración y que ...... no tuviera obligación de soportar.

De los documentos que obran en el expediente se desprende que el interesado nunca ha negado que se ausentó de la consulta el día 28 de septiembre de 1989 y tampoco que se negara a atender a un paciente con volante de prioridad. Ha discutido sin embargo, a lo largo del procedimiento administrativo y después en la vía contenciosa, la calificación de estos hechos, la posible prescripción y otros extremos acerca de la densidad de la actividad probatoria llevada a cabo por la Administración. El Consejo de Estado en dictamen de 29 de abril de 1993 (expediente 276/93) ha señalado que "en determinadas circunstancias la anulación (sea en vía judicial o administrativa) de una sanción disciplinaria puede generar el derecho a percibir una indemnización económica por los daños y perjuicios sufridos por quien ha cumplido la sanción. Sin embargo, en aquellos casos en que la sanción se fundamenta en la insuficiencia de pruebas o cuando se dan las circunstancias que concurren en el presente caso, no procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado", en línea semejante a la del dictamen de 10 de noviembre de 1994 (expediente 1.688/94) que afirma "no puede negarse, sin embargo, que los estrictos requisitos del ejercicio de la potestad sancionadora impiden que, en ocasiones sean sancionadas conductas materialmente contrarias a las leyes, que merecen un reproche social. En no pocos casos, ello se debe a los necesarios rigores procedimentales y probatorios. Estas consideraciones no pueden ser omitidas en el estudio de la relación de causalidad entre los daños morales provocados por una sanción administrativa y la acción de los poderes públicos. Cuando la sanción es anulada por los Tribunales, como en el asunto consultado, no ofrece dudas que los citados daños no se habrían dado sin una previa actividad de la Administración. No obstante, seria erróneo prescindir de todo análisis de la conducta del sujeto sancionado".

Entre los daños aducidos por ...... cabe analizar en primer lugar si la sanción impuesta ha podido tener como consecuencia la lesión de su honor y su imagen profesional, daño que el reclamante evalúa en 30 millones de pesetas. De la sentencia citada en antecedentes puede deducirse que el procedimiento seguido por la Administración instructora se ajustó a las prescripciones rituarias. Ninguna razón encuentra este Consejo de Estado para sostener, a falta de mejor prueba de la efectividad del daño por parte del interesado, que la tramitación de un expediente disciplinario por ausentarse de la consulta o negarse a atender a un paciente, pueda suponer una merma en la imagen profesional o el prestigio como médico de un funcionario. Los daños morales que se reclaman no tienen otro fundamento que la afirmación por parte del interesado de haberlos padecido, ya que no ha acompañado a su reclamación datos o indicios que justifiquen estos padecimientos.

Por lo que se refiere a las cantidades dejadas de percibir durante los días en que la sanción se ejecutó, del expediente se desprende que forman parte de las actuaciones administrativas precisas para la ejecución de la sentencia, de forma que aun correspondiéndole al interesado no pueden ser objeto de una pretensión separada de indemnización. Por lo que afecta a las cantidades reclamadas a título de lucro cesante, es preciso destacar que el expediente disciplinario abierto a ...... tiene causa en hechos ocurridos el 28 de septiembre de 1989 y finaliza con resolución de 29 de abril de 1992. Es en abril de 1994 cuando cambia su situación a la de cupo puro y, salvo sus propias afirmaciones, no existe dato alguno en el expediente del que pueda desprenderse una relación de causa efecto entre este cambio de situación, con la consiguiente pérdida de ingresos, y la citada sanción.

A falta de una mejor acreditación de los daños causados este Consejo de Estado estima que no ha quedado probado de forma suficiente que el acto administrativo (hoy anulado) por el que se sancionaba al interesado y aquel que confirmaba éste en reposición, le hayan causado perjuicios individualizados y evaluables económicamente que no tenga obligación de soportar.

Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad formulada por ...... ."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de diciembre de 1998

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE SANIDAD Y CONSUMO. 1