Dictamen de Consejo de Estado 482/2013 de 18 de julio de 2013

Cuestión

Expediente nº 10219/11 de responsabilidad patrimonial promovida por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de julio de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. de 7 de mayo de 2013, con registro de entrada el día 8 de mayo siguiente, ha examinado un expediente sobre responsabilidad patrimonial promovido por ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- Con fecha 21 de julio de 2011 ...... presentó en la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) de Madrid escrito por el que interponía reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por anormal funcionamiento del INSS. Alega que se le han causado daños al emitirse por error una resolución de alta médica, error que habría comunicado a su empresa, pese a lo cual se le despidió por no incorporarse a su puesto de trabajo.

Solicita el abono de una indemnización que cuantifica en 55.762,02 euros, correspondientes a la indemnización que, dice, debería haber percibido por despido improcedente (49.762,02 euros) y daños morales causados por la actuación de la Administración (6.000 euros).

Segundo.- El INSS ha emitido el informe previsto en el artículo 10.1 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, así como un informe complementario. De estos informes se desprende lo siguiente:

1º) Con fecha 23 de julio de 2010, la Dirección Provincial del INSS de Madrid emitió resolución denegatoria de la incapacidad permanente solicitada por el Sr. ...... , al haber agotado el periodo máximo de dieciocho meses de percepción de incapacidad temporal y por no alcanzar las lesiones que padecía un grado suficiente de disminución de su capacidad laboral para ser constitutivas de una incapacidad permanente conforme al artículo 137 de la Ley General de la Seguridad Social.

Presentada reclamación previa contra esa resolución, fue desestimada con fecha 10 de septiembre de 2010.

2º) El día 10 de agosto de 2010, y pese al tenor de la anterior resolución, el trabajador presentó solicitud de expedición de baja médica por considerar que se encontraba incapacitado para el trabajo al amparo del artículo 131 bis de la Ley General de la Seguridad Social. De conformidad con el informe elaborado tras el correspondiente reconocimiento médico, el motivo de la solicitud de nueva incapacidad temporal era "dolor en relación con patología de tobillo ya valorada". Mediante resolución de 23 de agosto de 2010 (en la que también se hacía referencia a la resolución de 23 de julio) se declaró que el cuadro clínico que presentaba el solicitante era por enfermedad común y similar al diagnosticado por el Servicio Público de Salud en el proceso anterior, y por tanto no podría dar lugar a un nuevo proceso, habiéndose agotado y extinguido la prestación de incapacidad temporal que había percibido.

3º) Posteriormente se realizó un nuevo reconocimiento médico en el que "queda constancia del resultado de nuevas pruebas de imagen realizadas al paciente, que muestran patología activa en tobillo izquierdo en el momento de la valoración, así como la prescripción de nuevos tratamientos (infiltración y artroscopia) que justifican una situación de Incapacidad Temporal. Desde el punto de vista médico se constata que hay un cambio en la situación funcional del paciente (posible agravación en los datos obtenidos por resonancia) y además se pautan nuevas medidas terapéuticas difícilmente compatibles con actividad laboral. Si bien la patología de base es similar a la ya valorada en la denegación de Incapacidad Permanente, la servidumbre terapéutica de los tratamientos pautados justificaría en este caso una situación de Incapacidad Temporal". Como consecuencia de lo anterior, por resolución de fecha 4 de octubre de 2010 se declaró que el cuadro clínico que presentaba el solicitante era por enfermedad común distinto e independiente del diagnosticado por el Servicio Público de Salud en el proceso anterior, y por tanto podría dar lugar a un proceso nuevo si se documentaba con el correspondiente parte médico de baja expedido por el Servicio Público de Salud, pudiendo en tal caso causar la correspondiente prestación económica si se cumplían las condiciones legales y así se resolvía por la entidad que cubría las contingencias comunes. Esta resolución fue comunicada a la empresa ...... el 21 de octubre de 2010.

4º) Entretanto, sin embargo, la empresa ...... había remitido al trabajador carta de despido, con efectos desde el 27 de agosto de 2010, a la que acompaña finiquito fechado el 28 de agosto, por no haberse presentado a trabajar el 24 de julio de 2010 ni haber presentado justificación alguna de su ausencia en el puesto de trabajo. El trabajador presentó demanda por despido improcedente el 27 de octubre de 2010, señalándose el día 5 de mayo de 2011 para la celebración del juicio. En esa misma fecha recayó sentencia desestimatoria de la demanda al haber caducado la acción de despido, pues "desde el día 27.08.10, en que la empresa demandada dio por finalizado el contrato de trabajo, hasta el 08.10.10, en que el actor interpuso la solicitud de conciliación previa, descontando ambos, transcurrió con creces el plazo de veinte días hábiles establecido con carácter de caducidad para el ejercicio de la acción por despido en los arts. 59.3 ET y 103.1 LPL".

Tercero.- La Subdirección General de Recursos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social ha emitido propuesta de resolución en sentido desestimatorio, concluyendo que "no existe nexo de causalidad que haya provocado la lesión invocada, porque la desestimación de la demanda de despido al haber caducado la acción implicaría una dejación de sus derechos por el Sr. ...... frente a la empresa, cuando ambas partes conocían la resolución del INSS de 14-10-2010 resolviendo declarar que el cuadro clínico presentado por el trabajador era por enfermedad común y distinto e independiente del diagnosticado por el Servicio Público de Salud en el proceso anterior y, por tanto, podría dar lugar a un nuevo proceso de incapacidad temporal en el caso de que se documentara con el correspondiente parte médico de baja expedido por el Servicio Público de Salud".

Cuarto.- La Abogacía del Estado ha informado favorablemente la propuesta de resolución.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Se somete a consulta la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado formulada por ...... por los daños y perjuicios que alega haber sufrido como consecuencia de un funcionamiento anormal del INSS.

La presente reclamación ha de ser analizada, por tanto, a la luz de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992.

II. La Comisión Permanente de este Consejo emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de conformidad con los artículos 293.2 y 294.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, puestos en relación con el artículo 22.11 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

III. El Sr. ...... basa su pretensión en los daños y perjuicios que, a su entender, le han sido causados como consecuencia de la actuación del INSS, que el 23 de agosto de 2010 dictó una primera resolución por la que denegaba la petición de baja médica y declaración de incapacidad temporal presentada por el hoy reclamante, para posteriormente, con base en un nuevo reconocimiento e informe médico, cambiar su criterio en resolución de 14 de octubre de 2010. Antes de esta segunda resolución rectificativa, sin embargo, y pese a que el interesado advirtió a la empresa de que se trataba de un error, esta le despidió el 27 de agosto de 2010 por no presentarse en su puesto de trabajo. Solicita por ello el reclamante ser indemnizado por los perjuicios derivados de dicho despido, que cuantifica por referencia a daños morales y a la indemnización que le hubiera correspondido de haberse calificado aquel de improcedente. El reclamante interpuso la correspondiente demanda judicial con vistas a obtener dicha calificación del despido, pero fue desestimada por caducidad.

El Consejo de Estado coincide con la propuesta de resolución en la procedencia de desestimar la reclamación interpuesta por ausencia de nexo de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos y la lesión invocada. El reclamante identifica dicha lesión con los efectos de la falta de declaración del despido como improcedente, una calificación que aquel habría podido obtener en vía judicial, con reconocimiento de la consiguiente indemnización, de haber ejercitado la acción dentro del plazo legalmente establecido.

Efectivamente, si bien en el momento en que el Sr. ...... hubiera debido ejercitar la acción (dentro de los veinte días siguientes a la notificación del despido) el INSS todavía no había dictado su resolución rectificativa (de fecha 14 de octubre de 2010), esta podría haber sido aportada al proceso antes de la sentencia (que se dictó el 5 de mayo de 2011). Nada de ello fue posible por la dejación de sus derechos en que, al interponer la acción fuera de plazo, incurrió el hoy reclamante. Tal comportamiento tiene por efecto romper el nexo causal que pudiera existir entre la actuación del INSS y la lesión invocada.

A mayor abundamiento, cabe recordar que, en materia de revisión de incapacidades, el Consejo de Estado ha puesto de manifiesto cómo la experiencia revela la existencia de discrepancias y juicios dispares en la calificación de la incapacidad, que puede variar en función de los criterios médicos que se apliquen, así como de la evolución médica del afectado, de forma que una valoración realizada en una fecha determinada puede dar lugar a una calificación distinta cuando se reexamina -aun con los mismos criterios- un tiempo después (por ejemplo, el transcurrido entre una resolución administrativa y su revisión en vía judicial). Pero sucede, además, que las calificaciones varían en función de las pretensiones ejercitadas en cada caso por el afectado, los medios de prueba aportados en cada procedimiento y también en función de los términos en que se pronuncian las distintas resoluciones administrativas o judiciales, una vez impugnadas estas, de forma que, en ocasiones, la calificación de la incapacidad -o su revocación- gravita sobre cuestiones de acreditación o incluso de motivación de solicitudes y de resoluciones (dictámenes números 1.216/2008, 1.862/2010 y 857/2011). A la vista de lo anterior, habría por tanto igualmente que concluir que el INSS habría cumplido el procedimiento establecido al efecto por la Ley, emitiendo el alta médica del trabajador, tras motivar médica y jurídicamente esa decisión y sin que pueda imputarse un deficiente actuar en el proceder de la Administración.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado formulada por ...... ."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de julio de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.