Dictamen de Consejo de Estado 511/2006 de 11 de mayo de 2006
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Dictamen de Consejo de Estado 511/2006 de 11 de mayo de 2006

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Órgano: Consejo de Estado

Fecha: 11/05/2006

Num. Resolución: 511/2006

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Cuestión

Expediente de responsabilidad patrimonial formulada por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de mayo de 2006, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 9 de marzo de 2006 (registrada de entrada el 17 de marzo), el Consejo de Estado ha examinado la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por ...... .

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Con fecha 22 de julio de 2005 ...... , actuando en su propio nombre y derecho y en representación de su hija menor ...... , presentó "reclamación previa a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa" ante el Centro de ...... ( ...... ).

Se señala en el escrito de reclamación que ...... , esposo y padre de las reclamantes, trabajó en dicho organismo desde el día 1 de enero de 1983 hasta su fallecimiento por un adenocarcinoma el día 26 de mayo de 2002, a la edad de 44 años.

El día 10 de febrero de 2003 las interesadas presentaron demanda ante el orden jurisdiccional social en la que solicitaban el reconocimiento de las pensiones de viudedad y orfandad. En Sentencia del Juzgado de lo Social número 10 de Madrid de fecha 17 de octubre de 2003, luego confirmada por Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Madrid de fecha 10 de mayo de 2004, se les reconoció una pensión de viudedad y orfandad a consecuencia del fallecimiento de Sr. ...... por enfermedad profesional, declarándose que "existe una relación de causalidad entre la actividad profesional y la enfermedad padecida por el causante".

Se desprende de tales resoluciones judiciales -según las reclamantes- que hubo una "falta de medidas de seguridad", toda vez que en el historial de dosimetría externa de su marido fueron registradas al menos en cuatro ocasiones dosis superiores al límite inferior de detección y que en una ocasión resultó contaminada su ropa de trabajo con un nivel de contaminación de 20 mrads.

Por eso las ahora reclamantes ya formularon el 16 de julio de 2004 una reclamación previa a la vía jurisdiccional laboral, que fue desestimada por Resolución de la Dirección General del Centro de ...... de 20 de agosto de 2004, lo que les llevó a presentar demanda ante la jurisdicción social. El Juzgado de lo Social número 36 de Madrid, con fecha de 23 de junio de 2005 estimó la excepción de falta de jurisdicción invocada por el Abogado del Estado y remitió a las demandantes al orden jurisdiccional contencioso-administrativo

De ahí que ahora planteen una "reclamación previa al orden jurisdiccional contencioso-administrativo", en la que solicitan una indemnización de 300.000 euros (200.000 para la esposa y 100.000 para la hija del fallecido) por entender que su economía familiar sufrirá un lucro cesante anual de 6.000 euros, aparte de los daños morales por la enfermedad y muerte de su esposo y padre.

SEGUNDO.- Al expediente ha sido incorporada copia de las actuaciones judiciales seguidas en los órdenes jurisdiccionales social y contencioso-administrativo.

De estas actuaciones resulta que el trabajador estuvo expuesto a radiaciones ionizantes entre el 1 de enero de 1983 y el 1 de junio de 1984 como vigilante de instalaciones radioactivas de la extinta Junta de Energía Nuclear, aunque su relación laboral con dicha entidad (ahora denominada Centro de ...... - ...... -) continuó -aunque en otras instalaciones- hasta la fecha de su fallecimiento en el año 2002.

TERCERO.- Concedida audiencia con vista del expediente, las reclamantes han presentado escrito de alegaciones el 13 de septiembre de 2005 en el que ratifican la pretensión indemnizatoria formulada en su reclamación inicial.

CUARTO.- Con fecha 30 de septiembre de 2005, el Director General del Centro de ...... ( ...... ) propuso la desestimación de la reclamación por entender que había sido presentada fuera del plazo legalmente establecido.

QUINTO.- El 14 de octubre de 2005 el Abogado del Estado informó de conformidad la propuesta de resolución desestimatoria.

SEXTO.- Remitido el expediente al Consejo de Estado, fue devuelto en solicitud de diversos documentos que se consideraron necesarios para la resolución de la reclamación planteada. Los documentos solicitados eran los siguientes:

- Por un lado, una copia de todas las actuaciones judiciales a las que se hace referencia en el escrito de reclamación y, en especial, de los informes periciales y las pruebas documentales que constan en tales actuaciones.

En respuesta a este requerimiento se ha incorporado únicamente copia de las actuaciones judiciales que obran en poder del Centro de ...... ( ...... ), pues las restantes -es decir, los informes y pruebas practicadas en sede judicial- están custodiadas por el Juzgado de lo Social número 10 de Madrid (Autos número 158/2003) y por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Recurso número 0956/2004).

- Por otro lado, dos informes del Centro de ...... ( ...... ): uno en el que, de manera precisa y detallada, se certifique si existían otros trabajadores del organismo (o de la extinta Junta de Energía Nuclear) que, en las mismas fechas que el marido de la reclamante, estuvieron expuestos a límites de radiación superiores a los permitidos y, en su caso, en qué grado y con qué frecuencia lo estuvieron; y otro en el que se indique exactamente en cuantas ocasiones y con respecto a qué número de trabajadores se detectaron radiaciones por encima de las permitidas y si hubo o no algún fallo en los sistemas y/o medidas de seguridad entre el 1 de enero de 1983 y el 1 de junio de 1984.

En cumplimiento de esta petición se han evacuado diversos informes.

Un primer informe del Servicio de Protección Radiológica, titulado "Vigilancia radiológica personal y análisis de fallos en los sistemas y/o medidas de seguridad en las instalaciones N-13 y N-14 del CNEN en el período desde 01-01-1983 hasta 01-06-1984", en el que se concluye que en dicho período no se detectaron dosis de radiación superiores a los niveles reglamentariamente establecidos para ningún trabajador del centro; que no consta que en dicho período se produjeran fallos en los sistemas y/o medidas de seguridad en las instalaciones N-13 y N-14; y que las incidencias detectadas en las instalaciones del centro durante 1983 y 1984 no tuvieron, en ningún caso consecuencias ni para los trabajadores ni para el medio ambiente.

Un segundo informe de la Unidad de Salud Laboral, titulado "Evaluación de la posible reacción entre el fallecimiento del trabajador ...... y factores que hubieran podido estar presentes en su medio de trabajo", entre cuyas conclusiones se destaca que en el período en que el trabajador estuvo clasificado como profesionalmente expuesto a las radiaciones ionizantes fue sometido a la preceptiva vigilancia individual de la exposición, y que las dosis en su historial dosimétrico son extremadamente bajas, totalizando, durante los dieciséis meses en que estuvo clasificado, un nivel de exposición del 3% del límite anual para la dosis profunda y del 0,5% para la dosis superficial.

Un último informe del Servicio de Dosimetría Personal en el que se certifica, con apoyo en documentación adjunta, que ningún trabajador del centro estuvo expuesto a límites de radiación superiores a los permitidos entre el 1 de enero de 1983 y el 1 de junio de 1984.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

La cuestión sometida a consulta es la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por ...... , en su propio nombre y derecho y en el de su hija menor ...... , en solicitud de indemnización por el fallecimiento de su esposo y padre ...... .

I

En realidad, la Sra. ...... calificó su escrito como una "reclamación previa a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa", cuando es lo cierto que la figura de "la reclamación administrativa previa" se contempla en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el caso de que el orden jurisdiccional ulteriormente competente sea el civil o el laboral.

En cualquier caso, es claro que las interesadas formulan una pretensión indemnizatoria por los daños y perjuicios que dicen sufridos a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. De ahí que su reclamación haya sido correctamente tramitada a través del procedimiento de responsabilidad patrimonial regulado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

II

El instructor del procedimiento ha propuesto la desestimación de la reclamación por entender que esta había sido presentada fuera del plazo de prescripción de un año establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Este precepto dispone, en su inciso primero, que "el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo".

Las reclamantes solicitan una indemnización por el fallecimiento de su esposo y padre, acaecido el 26 de mayo de 2002, si bien la reclamación de responsabilidad patrimonial ha sido presentada tres años más tarde, el 22 de julio de 2005.

Pero, entretanto, se han sucedido una serie de actuaciones sobre cuya virtualidad interruptiva conviene realizar alguna consideración.

En primer lugar, y a poco del fallecimiento de ...... (acaecido el 26 de mayo de 2002), las interesadas iniciaron los trámites para el reconocimiento de las correspondientes pensiones de orfandad y viudedad por enfermedad profesional (dichos trámites comenzaron el 10 de febrero de 2003 y concluyeron el 10 de mayo de 2004), dado que en vía administrativa les habían reconocido tales pensiones por enfermedad común. El instructor del procedimiento ha considerado que tales actuaciones no interrumpen el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, porque en las mismas -dice- las interesadas no estaban solicitando una indemnización de los daños y perjuicios sufridos a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos -como sería propio de la responsabilidad patrimonial de la Administración-, sino el reconocimiento de unas pensiones de viudedad y orfandad por enfermedad profesional. En principio, esta disparidad de objeto (reconocimiento de una pensión/indemnización de daños y perjuicios) y fundamento (enfermedad profesional/funcionamiento de los servicios públicos) abonaría la solución propuesta por el instructor. Pero, examinada la cuestión con mayor detenimiento, es indudable que la sentencia del Juzgado de lo Social, luego confirmada por el Tribunal Superior de Justicia, aportó un dato relevante para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, pues si hasta ese momento el fallecimiento del paciente había sido atribuido -en vía administrativa- a un adenocarcinoma "de origen desconocido", en dicho pronunciamiento judicial se aclaró que su fallecimiento obedecía a una enfermedad profesional "por radiaciones ionizantes" y, en particular, quedó probado que su exposición a tales radiaciones superó en ocasiones los límites permitidos. Es razonable que, tras el esclarecimiento de tales hechos (sobre todo en lo relativo a la exposición del trabajador a niveles superiores a radiación), las reclamantes decidieran ejercitar su acción de responsabilidad patrimonial sobre la base de una presunta "falta de medidas de seguridad", máxime cuando el importe de la pensión sería deducible -en caso de una eventual estimación de la reclamación- de la cuantía de la indemnización concedida. Y es precisamente esta razonabilidad en la secuencia temporal del planteamiento de sus acciones lo que impide acoger la tesis sostenida por el instructor.

Por otra parte, no existe duda de que las actuaciones luego practicadas con ocasión de su solicitud de indemnización de daños y perjuicios (iniciadas el 16 de julio de 2004 y concluidas el 23 de junio de 2005) interrumpen el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, pues tanto en la reclamación previa como en la demanda ante la jurisdicción social queda claro que las interesadas están formulando una pretensión indemnizatoria, por más que el orden jurisdiccional escogido -tras la publicación de la vigente Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 y la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial realizada ese mismo año- fuese erróneo, por corresponder el conocimiento de su pretensión al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Existe, en este caso, una identidad de sujetos (las interesadas frente a la Administración), objeto (la indemnización de daños y perjuicios) y fundamento (el fallecimiento derivado de la actividad profesional desarrollada en el Centro de ...... ) que confirma el mencionado efecto interruptivo.

En definitiva, y a la vista de las consideraciones realizadas, la acción de responsabilidad patrimonial ha sido ejercitada en el plazo legalmente establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

III

En cuanto al fondo del asunto, manifiestan las reclamantes que el fallecimiento de su esposo y padre obedeció a una "falta de medidas de seguridad" de las instalaciones del Centro de ...... ( ...... ). Y, en este sentido, dicen que en los pronunciamientos jurisdiccionales recaídos en el orden jurisdiccional social, en los que se declaró que el fallecimiento trajo causa de una enfermedad profesional por radiaciones ionizantes, quedó probado que al menos en cuatro ocasiones fueron registradas dosis superiores al nivel inferior de detección en su historial de dosimetría externa y que en una ocasión resultó contaminada su ropa de trabajo con un nivel de contaminación de 20 mrads.

En principio, el reconocimiento de una pensión de viudedad y orfandad en el orden jurisdiccional social por un fallecimiento ocasionado por enfermedad profesional no es obstáculo para que las beneficiarias de tales pensiones puedan solicitar una indemnización de daños y perjuicios por dicho fallecimiento a título de responsabilidad patrimonial, dado que la finalidad perseguida por ambas instituciones es distinta: la cobertura de una contingencia en el primer caso; la indemnización de un daño antijurídico en el segundo.

Por eso mismo, para la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración no basta tan solo con que exista una relación de causalidad entre la enfermedad del esposo y padre de las reclamantes y la actividad profesional que desarrollaba en el ...... , sino que también es preciso que concurran todos los demás requisitos legalmente establecidos en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Entre ellos destaca la exigencia de que las interesadas no tengan el deber jurídico de soportar el daño sufrido, en los términos del artículo 141.1 de la mencionada Ley 30/1992.

En realidad, el hecho de que el origen de la enfermedad estuviese en las radiaciones ionizantes es bastante para el reconocimiento de una enfermedad profesional y de sus correspondientes prestaciones, pero no lo es, por sí solo, para la apreciación de un daño antijurídico que pudiera servir de base a una eventual declaración de responsabilidad patrimonial. Y es que la exposición a radiaciones ionizantes -hasta un cierto límite, considerado como normal- es un riesgo común a todos los trabajadores de este tipo de instalaciones, además de conocido por todos ellos y sus familiares.

La cuestión radica, sin embargo, en analizar si la enfermedad del reclamante trae causa de la "falta de medidas de seguridad" en el ...... -como dicen las reclamantes- y, en concreto, si el trabajador fallecido estuvo sometido con frecuencia a niveles de radiación superiores a los permitidos, pues en caso afirmativo quedaría probada la antijuridicidad del daño. Las interesadas aducen, en apoyo de su pretensión, que los pronunciamientos jurisdiccionales recaídos en la jurisdicción laboral consideran probado que en su historial de dosimetría externa fueron registradas -entre el 1 de enero de 1983 y el 1 de junio de 1984, período durante el que trabajó como vigilante de instalaciones radioactivas- al menos en cuatro ocasiones dosis superiores al límite inferior de detección y en una ocasión resultó contaminada su ropa de trabajo con un nivel de contaminación de 20 mrads (fundamento jurídico 2.º de la Sentencia del Juzgado de lo Social número 36 de Madrid, de 17 de octubre de 2003, en relación con los hechos probados 10.º y 16.º), lo que, en opinión de aquellas, evidencia una "falta de medidas de seguridad", expresión esta última que, por cierto, no se utiliza en tales resoluciones judiciales.

Sin embargo, a juzgar por el contenido de las mencionadas actuaciones judiciales, la exposición del trabajador a niveles superiores de radiación fue meramente incidental, si se tiene en cuenta que el trabajador estuvo expuesto a dichas radiaciones ionizantes como vigilante de instalaciones radioactivas durante año y medio, entre el 1 de enero de 1983 y el 1 de junio de 1984.

Además, esa exposición a niveles superiores es una eventualidad que, por sí misma, no evidencia una falta de medidas de seguridad. Antes bien, de la documentación incorporada al expediente resulta que, dada la intrínseca peligrosidad de las actividades realizadas, los trabajadores -también el fallecido- eran sometidos a controles periódicos en forma de dosimetrías externas y analíticas, lo que es una prueba de que tales medidas de seguridad existían y se ponían en práctica.

En este punto, y como ya se ha adelantado líneas arriba, es importante destacar que los pronunciamientos jurisdiccionales recaídos en el orden jurisdiccional no hablan de "falta de medidas de seguridad" y simplemente se limitan a declarar la existencia de enfermedad profesional por la exposición a radiaciones ionizantes durante cinco años y medio. Cierto que se hacen eco de que en cinco ocasiones el trabajador soportó límites superiores de radiación a los permitidos, pero ni este es el argumento principal de tales pronunciamientos (que se basan en la exposición prolongada, durante cinco años y medio, a tales radiaciones ionizantes) ni de ellos se deduce una falta de medidas de seguridad.

En este sentido, los informes solicitados por el Consejo de Estado en trámite de devolución por antecedentes confirman que no se produjo ningún fallo en las medidas de seguridad de las instalaciones donde trabajaba el Sr. ...... , y que -en el caso concreto de este trabajador- la exposición a niveles superiores de radiación a los permitidos fue meramente ocasional (en cuatro ocasiones contadas), pues, en el cómputo global de los dieciséis meses en que estuvo expuesto como vigilante de instalaciones radioactivas, el nivel de la radiación recibida fue del 3% del límite anual máximo permitido para dosis superficiales y del 0,5% del límite anual máximo permitido para dosis profundas (tanto el Real Decreto 2519/1982, de 12 de agosto -vigente en el momento de los hechos de que trae causa la reclamación-, como el actualmente vigente Real Decreto 783/2001, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Protección Sanitaria contra Radiaciones Ionizantes, utilizan únicamente el criterio del límite anual). Tampoco ninguno de los restantes trabajadores superaron el límite de radiación permitido, lo que constituye un dato estadísticamente importante en orden a la constatación del correcto funcionamiento de los controles y protocolos establecidos al efecto.

En conclusión, y a la vista de las consideraciones realizadas, no se aprecia una falta de medidas de seguridad que determine la imputación del fallecimiento de ...... al funcionamiento del servicio público y, en consecuencia, procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por su esposa e hija.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de mayo de 2006

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EDUCACIÓN Y CIENCIA.

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