Dictamen de Consejo de Estado 518/2005 de 02 de junio de 2005

Cuestión

Expediente de responsabilidad patrimonial formulada por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 2 de junio de 2005, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de 18 de marzo de 2005 (registrada de entrada el día 22 siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente sobre una reclamación de daños y perjuicios promovida por ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- Mediante escrito de 4 de abril de 2003, dirigido al Instituto Social de la Marina (ISM), y subsanado por otro posterior de 20 de junio, ...... formuló una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por la irregular actuación del citado organismo, solicitando una indemnización de 468.789,44 euros, por los daños y perjuicios irrogados por la enfermedad sufrida, la inexistencia de cotizaciones sociales a su favor y de asistencia sanitaria, y las cantidades que hubo de devolver por considerarse indebidas las prestaciones percibidas por incapacidad temporal.

En concreto, el reclamante -cuya profesión habitual es la de marinero de pesca de bajura- expone que, estando afiliado y en alta en el Régimen Especial del Mar (REM), causó baja por enfermedad común el 20 de junio de 1996, siendo expedido el parte de alta médica por los servicios médicos del ISM con fecha de 4 de enero de 1999, con efectos de 19 de diciembre de 1997, es decir, otorgándole una retroacción de 1 año y dos meses, lo que viciaría de nulidad al referido parte, en la medida en que establecía una fecha de alta médica diferente a la fecha de su emisión, la cual ha de ser simultánea con el alta misma, según lo establecido en la Orden Ministerial de 13 de octubre de 1967. Posteriormente, el ISM dictó resolución dándole de baja, de oficio, en el REM, y, examinado por el Equipo de Valoraciones de Incapacidades, fue calificado en el grado de incapacidad permanente absoluta para todo trabajo, si bien le fue denegada la prestación correspondiente al no haber acreditado la carencia genérica de 15 años, ni la específica de 3 dentro de los 10 inmediatamente anteriores al hecho causante. El 14 de julio de 2000, el ISM interpuso una demanda solicitando la declaración de nulidad de la Resolución de 26 de enero de 1999, por la que se acordó otorgar efecto retroactivo a la baja y se declaró la obligación de reintegrar las prestaciones indebidamente percibidas. El Juzgado de lo Social nº 1 de Avilés, por Sentencia de 5 de octubre de 2000 -confirmada en suplicación por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias, mediante Sentencia de 31 de enero de 2003- estimó la demanda interpuesta.

Según el reclamante, la referida actuación administrativa supuso, pura y simplemente, su expulsión del Sistema de la Seguridad Social sin derechos de ninguna clase y, al haberse hecho con dos años de retroacción -con la consiguiente vulneración de su confianza-, se le privó de los derechos sociales que comportan el alta y la cotización, causándole graves e irreparables perjuicios, de los que habrá de hacerse cargo quien cometió el error. Además, al verse inmerso en tal situación de desamparo, el reclamante solicitó volver al trabajo, para lo cual necesitaba tener en regla la cartilla de navegación. Sin embargo, no pudo embarcar al haber caducado el reconocimiento médico (informe de la Capitanía Marítima de San Esteban de Pravia, de 12 de enero de 2001), lo que obedece a que, encontrándose en situación de incapacidad temporal, no tenía que someterse a nuevo reconocimiento, pero, al anularse la baja médica, la cotización y el alta en el Régimen, se apreció la citada caducidad.

Por todo ello, solicita la indemnización referida.

Segundo.- En su informe de 20 de mayo de 2003, la Dirección General del ISM señala que el reclamante percibió el subsidio de Incapacidad Temporal desde el día 20 de junio de 1996 hasta el 14 de octubre de 1997, fecha en que fue dado de alta, con propuesta de incapacidad permanente, denegada por la Resolución de 3 de febrero de 1998, por no reunir el período de carencia. Contra esta resolución, el reclamante, tras la desestimación de la reclamación previa por la Dirección Provincial del ISM -Resolución de 10 de febrero de 1998-, interpuso una demanda ante el Juzgado de lo Social nº 2 de Avilés, que fue desestimada por Sentencia de 1 de diciembre de 1998, por considerar que el demandante no reunía el período mínimo de cotización legalmente exigido para causar pensión de invalidez permanente. Dicha sentencia devino firme al no interponerse recurso de suplicación.

Con fecha de 28 de diciembre de 1998, el reclamante fue nuevamente dado de baja y, por Resolución de 26 de enero de 1999, se le reconoció el derecho a percibir prestación de incapacidad temporal, con efectos desde el día 12 anterior, hasta el 27 de junio de 2000, en que fue dado de alta con propuesta de incapacidad permanente, la cual le fue denegada por no acreditar la carencia necesaria. De forma paralela, y ante la señalada denegación, el interesado se presentó ante la Inspección Médica de Gijón solicitando que se emitiera un nuevo parte que recogiera como período de baja médica el comprendido entre los días 20 de junio de 1996 y 19 de diciembre de 1997, para que la empresa ...... cotizara durante dicho período y, de este modo, poder ampliar su período de carencia. Dicho informe fue emitido con fecha de 31 de mayo de 1999.

Mediante Resolución de 15 de marzo de 1999, la Dirección Provincial del ISM en Gijón resolvió formalizar la baja del reclamante en el REM, con efectos de 15 de octubre de 1997, día siguiente a la fecha de alta médica con propuesta de incapacidad permanente, proponiendo a la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) una resolución favorable a la devolución de cuotas, desde dicha fecha hasta el 31 de diciembre de 1998. Con fecha de 9 de abril de 1999, el interesado interpuso una demanda ante el Juzgado de lo Social nº 2 de Avilés, en la que solicitaba que se le reconociera el derecho a percibir la prestación de incapacidad temporal desde el 28 de marzo de 1998 hasta el 4 de enero de 1999, lo que fue desestimado por Sentencia de 8 de julio de 1999, confirmada en suplicación por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias por Sentencia de 26 de mayo de 2000.

Como consecuencia de la formalización de la baja en el REM de ...... , el ISM instó, con fecha de 14 de julio de 2000, la declaración de nulidad de la citada Resolución de 26 de enero de 1999 y el reintegro de lo percibido indebidamente, desde el 26 de enero de 1999 hasta el 27 de junio de 2000 (1.807.500 pesetas). El Juzgado de lo Social nº 1 de Avilés, por Sentencia de 5 de octubre de 2000, estimó la demanda y declaró la nulidad de la resolución citada, condenando al demandado a reintegrar las prestaciones indebidamente percibidas. Recurrida en suplicación, fue confirmada por la Sentencia de 31 de enero de 2003, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias.

De todo lo expuesto, deduce la Dirección General del ISM la corrección de la actuación administrativa sin que, en ningún momento, el reclamante se opusiera a la formalización de la baja, en vía administrativa o judicial, extremo del que puede deducirse que se aquietó a las decisiones administrativas que le afectaban.

Tercero.- Por oficio de 11 de junio de 2003, la Subdirección General de Recursos del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales solicitó de la Dirección General del ISM un informe en el que se especificara si el reclamante se incorporó al trabajo tras recibir la Resolución de 3 de febrero de 1998, por la que se denegaba la incapacidad permanente por no reunir el requisito de carencia, y, en caso de no haberse producido dicha incorporación, cómo se le pudo dar nuevamente de baja el día 28 de diciembre de 1998 e iniciarse el abono del subsidio de incapacidad temporal.

En su informe de 27 de junio de 2003, la Dirección General del ISM expone que, tal y como resulta del informe de vida laboral que se acompaña -emitido el 14 de enero de 1999-, el reclamante permanecía de alta en el REM el 28 de diciembre de 1998, fecha de la baja médica, en la empresa ...... , alta que se mantenía de forma ininterrumpida desde el día 6 de noviembre de 1995 (último movimiento de alta). Por tanto, no se produjo la baja en la empresa con motivo de la emisión del alta médica con propuesta de incapacidad permanente, de fecha 14 de octubre de 1997, del mismo modo que el reclamante permaneció de alta en la citada empresa cuando le fue notificada, con fecha de 27 de marzo de 1998, la Resolución de 3 de febrero de 1998, por la que se denegó la incapacidad permanente por no reunir el período de carencia. Por tanto, la baja médica no fue acordada hasta el 28 de diciembre siguiente. Durante ese período, de marzo a diciembre de 1998, el reclamante permaneció de alta y, por ello, pudo reconocérsele el subsidio y abonársele la prestación correspondiente.

Cuarto.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el 15 de julio de 2003 se concedió trámite de audiencia al reclamante, a fin de que formulara las alegaciones que estimara oportunas.

En su escrito de 29 de julio de 2003, el reclamante reitera los argumentos expresados en su escrito de reclamación y manifiesta su disconformidad con el informe del ISM.

Por escrito de 4 de mayo de 2004, el reclamante interesa la pronta resolución de la reclamación formulada.

Quinto.- La Subdirección General de Recursos eleva a V.E. propuesta de resolución desestimatoria, entendiendo que las sucesivas actuaciones administrativas en que se funda la reclamación de responsabilidad patrimonial deducida han sido consentidas e, incluso, propiciadas por el propio reclamante, o bien han sido reconocidas como procedentes por los tribunales del orden jurisdiccional social, de modo que no cabe considerarlas indebidas.

Sexto.- En su informe de 25 de noviembre de 2004, la Abogacía del Estado en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales manifiesta su conformidad con la propuesta de resolución.

En tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado.

El expediente versa sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública formulada por ...... , por la irregular actuación del Instituto Social de la Marina (ISM), solicitando una indemnización de 468.789,44 euros, por los daños y perjuicios irrogados por la enfermedad sufrida, la inexistencia de cotizaciones sociales a su favor y de asistencia sanitaria, y las cantidades que hubo de devolver por considerarse indebidas las prestaciones percibidas por incapacidad temporal.

Ante todo, debe advertirse, en relación con los daños y perjuicios por la enfermedad sufrida, que el reclamante no realiza ningún esfuerzo de acreditación, ni de establecimiento de un nexo de causalidad entre la enfermedad padecida y la actuación desplegada por el ISM. Antes bien, si se atiende a los antecedentes extractados, se advierte que el reclamante ya permaneció de baja con anterioridad a los hechos en los que fundamenta su pretensión, por una dolencia semejante a la que generó la actuación del ISM (informe de la Dirección Provincial de Gijón del citado Instituto, de 31 de mayo de 1999, en el que se pone de manifiesto que, con fecha 20 de junio de 1996, el reclamante causó baja médica por dolor torácico en estudio), sin que ahora aporte documento o informe alguno a fin de justificar el agravamiento de sus dolencias por la actuación de la Administración Pública. Por ello, no cabe aceptar el citado argumento como título de imputación de responsabilidad patrimonial a la Administración Pública.

En cuanto a los otros argumentos esgrimidos para fundamentar su pretensión indemnizatoria, el examen de los hechos extractados en antecedentes permite considerar que la actuación del Instituto Social de la Marina ha sido correcta, sin que se hayan producido perjuicios al reclamante.

Así resulta de las diversas resoluciones judiciales incorporadas al expediente que, en todo momento, se pronunciaron por la legalidad de la actuación del ISM -como la Sentencia de 1 de diciembre de 1998, del Juzgado de lo Social nº 1 de Avilés, en la que se desestimó la pretensión del demandante (que instaba la declaración de estar afecto de una invalidez permanente en grado de incapacidad permanente total para su profesión habitual, con derecho a las prestaciones correspondientes) por no reunir el período mínimo de cotización a tal efecto exigido, o la de 8 de julio de 1999, del Juzgado de lo Social nº 2 de Avilés-.

Sin embargo, la Sentencia de 5 de octubre de 2000, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, declaró que no podía considerarse que el demandado -hoy reclamante- hubiera actuado de buena fe, teniendo en cuenta que él mismo solicitó la baja en el Régimen Especial del Mar y pretendió, incluso judicialmente, mantener el percibo del subsidio de incapacidad temporal, pese a la situación de falta de afiliación y alta o asimilada a la de alta en el Régimen Especial del Mar. Por otra parte - continúa la sentencia-, "hay que señalar que es posible que la baja en el sistema del demandado se haya producido con efectos retroactivos, más aún cuando dicha baja había sido solicitada por el mismo con tal carácter. Cabe concluir que, aunque no consta que se haya extinguido > el contrato de trabajo del demandado, tal y como alega el mismo en el acto del juicio, sin embargo, teniendo en cuenta que dicho demandado solicitó la baja en el Régimen Especial del Mar y, asimismo, que tras desembarcar el 2 de julio de 1996, no ha vuelto a embarcarse, considerando igualmente que finalizó para la empresa la obligación de cotizar por el trabajador, no cabe considerar ahora que el demandado se encuentre en situación de alta, no siendo por tanto acreedor de la prestación de incapacidad temporal".

Por tanto, el Tribunal Superior de Justicia considera que ha existido mala fe por parte del reclamante, que pidió la baja en el REM y, al tiempo, trató de mantener el cobro de la prestación de incapacidad temporal, a pesar de la falta de afiliación y alta en el citado Régimen Especial. En definitiva, la actuación administrativa ha sido considerada ajustada a Derecho por los órganos jurisdiccionales competentes, en tanto que la del reclamante mereció su reproche, estando obligado a estar y pasar por sus propios actos, a soportar todas sus consecuencias, favorables y perjudiciales.

Por tanto, procede desestimar la reclamación deducida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación formulada por ...... ."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 2 de junio de 2005

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.