Dictamen de Consejo de Estado 545/2021 de 08 de julio de 2021

Cuestión

Acuerdo entre el Reino de España y la República de Honduras relativo a la regulación y ordenación de los flujos migratorios laborales entre ambos Estados, hecho en Madrid el 28 de mayo de 2021.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de julio de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 18 de junio de 2021 (con registro de entrada ese mismo día), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al Acuerdo entre el Reino de España y la República de Honduras relativo a la regulación y ordenación de los flujos migratorios laborales entre ambos Estados, hecho en Madrid el 28 de mayo de 2021.

De antecedentes resulta:

Primero.- El Acuerdo entre el Reino de España y la República de Honduras relativo a la regulación y ordenación de los flujos migratorios laborales entre ambos Estados, hecho en Madrid el 28 de mayo de 2021, consta de un preámbulo y dieciséis artículos, divididos en seis capítulos.

Según el preámbulo, el Gobierno del Reino de España y el Gobierno de Honduras, en lo sucesivo las Partes contratantes, expresan su deseo de regular de una forma ordenada y coordinada los flujos migratorios existentes entre ambos países y su objetivo de que los trabajadores nacionales de una Parte que lleguen al territorio de la otra por los cauces establecidos gocen de modo efectivo de los derechos reconocidos por los instrumentos internacionales de los que son parte ambos Estados, igualmente convencidos de que la migración laboral puede contribuir al desarrollo económico y social, razones por las que han acordado el siguiente articulado.

El capítulo I ("Disposiciones generales", artículos 1 y 2) regula las autoridades competentes a los efectos del Acuerdo y define el ámbito de aplicación a los trabajadores nacionales de una Parte autorizados a ejercer actividades laborales en el territorio de la otra Parte, previa firma de un contrato de trabajo y que se encuentren en alguna de las siguientes categorías: trabajadores estables, por un período inicial de al menos un año; trabajadores de temporada o temporeros, por un período no superior a los nueve meses al año; trabajadores en prácticas, para perfeccionamiento de la cualificación profesional, por un período de doce meses, prorrogable hasta seis meses más. Tras precisar la noción de Estado de acogida y Estado de origen, se refiere a las empresas que desarrollen actividades legales y que firmen acuerdos de comercio exterior, concluyendo con los supuestos en que no es aplicable el Acuerdo.

En el capítulo II ("Comunicación de las ofertas de empleo", artículos 3 a 5) se establece que las autoridades del Estado de acogida (a través de su Embajada en el Estado de origen) comunicarán a las autoridades del Estado de origen la demanda de trabajadores de cada categoría, teniendo en cuenta la existencia de ofertas de empleo. Las autoridades del Estado de origen darán a conocer a las autoridades del Estado de acogida las posibilidades de satisfacer esta demanda de trabajo mediante trabajadores nacionales de dicho Estado de origen que deseen trasladarse al Estado de acogida. La oferta de empleo deberá tener una serie de especificaciones mínimas que el propio artículo detalla (sector y zona geográfica de la actividad, número de trabajadores, fecha límite de selección, duración del trabajo, entre otras). Las autoridades del Estado de origen pondrán en conocimiento de las autoridades del Estado de acogida las ofertas de trabajo que hayan recibido de empleadores de dicho Estado de acogida. Se describen luego las normas y principios de la preselección, selección, actuaciones de formación en su caso y contratación de trabajadores, estableciendo que las autoridades responsables del Estado de origen y del país de acogida darán las facilidades necesarias para proceder a la selección de trabajadores, especialmente mediante una aplicación informática común que facilite esta tarea. Antes de iniciar el viaje, los trabajadores recibirán la información necesaria relativa a su lugar de trabajo y sus condiciones, reconociéndose el derecho de reagrupación familiar según la legislación del Estado de acogida.

El capítulo III ("Condiciones laborales y derechos sociales de los trabajadores", artículos 6 a 9) dispone que los trabajadores disfrutarán los derechos y prestaciones que les otorgue la legislación del Estado de acogida, sin discriminación alguna. Su remuneración y sus condiciones laborales se estipularán en cada contrato de conformidad con los convenios colectivos vigentes o la legislación aplicable a los trabajadores del Estado de acogida según su profesión y cualificación, hallándose igualmente sujetos a la legislación de Seguridad Social de dicho Estado. Cualesquiera discrepancias entre empleadores y trabajadores se resolverán de conformidad con la legislación del Estado de acogida.

El capítulo IV ("El retorno de los trabajadores" artículo10) prevé la coordinación de las Partes en el seno del Comité Mixto que más adelante se indicará mediante programas de apoyo a los trabajadores, promoviendo la asistencia necesaria para la reinserción en el Estado de origen, todo ello sin perjuicio de la obligación de readmisión de cada Parte, a petición de la otra Parte, respecto de sus nacionales que no satisfagan los requisitos de entrada o estancia en su territorio.

El capítulo V ("Disposiciones especiales sobre los trabajadores de temporada", artículo 11) dispone que los trabajadores de temporada, en el momento de la firma del contrato de trabajo y si así lo prevé la legislación del Estado de acogida, firmarán también un compromiso de regreso al Estado de origen, una vez finalizado su permiso, y se obligarán a presentarse en su país, ante la misma Oficina Consular del Estado de acogida que les expidió el último visado para el permiso temporal, en el plazo máximo de un mes después de su regreso, aportando el mismo pasaporte en que se estampó el último visado. El incumplimiento de tal compromiso será tenido en cuenta en la resolución de eventuales solicitudes de permisos de trabajo y residencia que presenten ante las autoridades del Estado de acogida, estableciéndose también otras obligaciones administrativas a realizar a la vuelta al Estado de origen, así como en casos de pérdida de pasaportes.

Por fin, el capítulo VI ("Disposiciones relativas a la aplicación del acuerdo" artículos 12 a 16) establece que sean el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones español y la Secretaría de Trabajo y Seguridad Social de Honduras quienes fijarán, conjuntamente, las modalidades de aplicación del Acuerdo y cooperarán y se consultarán directamente siempre que sea necesario para su aplicación.

Las autoridades españolas y hondureñas se comprometen a profundizar en la cooperación bilateral para el control de las migraciones laborales, previniendo los riesgos de la inmigración laboral irregular.

Se constituye un Comité Mixto de Coordinación (que se reunirá por lo menos una vez al año) encargado de seguir la ejecución del Acuerdo y decidir las medidas necesarias para ello, proponer, en su caso, su revisión, disponer la difusión en ambos países de la oportuna información sobre su contenido y resolver las dificultades que puedan surgir.

En caso de divergencia sobre la interpretación o aplicación del Acuerdo las Partes la resolverán mediante negociación y consultas.

El Acuerdo, que se celebra por tiempo indefinido, entrará en vigor a los 30 días a partir del día siguiente a la fecha de recepción por la otra Parte de la última Nota Verbal por la que una de las Partes informe a la otra sobre el cumplimiento de los procedimientos nacionales exigidos para su entrada en vigor. Podrá suspenderse su aplicación por cada una de las Partes por razones de seguridad de Estado, orden público o salud pública, lo que se notificará a la otra Parte. También se prevé el procedimiento de denuncia, que provocará la terminación del presente Acuerdo. La suspensión (total o parcial) o la denuncia no afectarán a los derechos de los trabajadores ya acogidos a las disposiciones del presente Acuerdo.

Segundo.- El 25 de febrero de 2021, la Dirección General de Migraciones (dependiente de la Secretaría de Estado de Migraciones, del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones) informa que desde principios de 2020 se recibieron solicitudes del Gobierno hondureño para participar en el programa de contrataciones colectivas en origen, accediéndose a tal petición. Al no tener Honduras ningún acuerdo de regulación de flujos migratorios con España (solo un instrumento de colaboración de 2008 que es insuficiente y ha quedado obsoleto) se decidió adoptar un Acuerdo internacional entre ambos países (que carece de incidencia en el gasto público).

El 25 de marzo de 2021, la Comisaría General de Extranjería y Fronteras de la Dirección General de la Policía (del Ministerio del Interior) formuló diversas observaciones al articulado. Finalmente, el 30 de abril de 2021 manifestó su conformidad con el texto final, al haberse atendido sus sugerencias.

También el 25 de marzo de 2021, la Dirección General de españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares y Migratorios formuló diversas observaciones sobre una primera redacción del artículo 4.6, relativas al carácter urgente de los visados y ciertas características de los mismos.

El 4 de mayo de 2021 emitió informe favorable la Subdirección General de México, Centroamérica Caribe, dependiente de la Dirección General para Iberoamérica y el Caribe del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

Tercero.- La División de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación ha emitido el 16 de junio de 2021, su informe acerca del Acuerdo a que se refiere el expediente.

En el análisis de los antecedentes y objetivos del referido Acuerdo se recuerda que las autoridades hondureñas solicitaron a España en varias ocasiones participar en el programa de contratación colectiva en origen que lleva a cabo la Dirección General de Migraciones del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, tras lo que se desarrollaron negociaciones del texto y fue firmado en Madrid el pasado día 28 de mayo de 2021.

Después de examinar el contenido del Acuerdo valora como oportuna su conclusión, pues contribuirá a profundizar en las relaciones bilaterales, a través de una regulación ordenada y coherente de los flujos migratorios laborales existentes entre ambos países, previniendo la inmigración irregular y asegurando a sus respectivos nacionales el goce de los derechos reconocidos por los Acuerdos internacionales en los que son parte ambos Estados. Señala que no supone incremento del gasto público, destaca los informes favorables emitidos en su tramitación y recuerda que la materia objeto de este tipo de Acuerdos suelen recaer en el ámbito del artículo 94.1, apartados c) y e) de la Constitución, pues acostumbran a hacer referencia a materias reguladas por ley en el ordenamiento jurídico español (derechos y libertades de los extranjeros, contratación laboral y seguridad social), algunas de las cuales afectan asimismo a derechos y deberes fundamentales. Por ello, es parecer de la División de Tratados y otros Acuerdos Internacionales que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de la misma requiere la autorización previa de las Cortes Generales.

Y, en tal estado el expediente, se ha requerido el dictamen del Consejo de Estado.

I/ La consulta se refiere a la eventual necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento del Estado español para obligarse mediante el Acuerdo entre el Reino de España y la República de Honduras relativo a la regulación y ordenación de los flujos migratorios laborales entre ambos Estados, hecho en Madrid el 28 de mayo de 2021.

El Consejo de Estado emite su dictamen con carácter preceptivo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.1 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en relación con lo prevenido en el artículo 17.2 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales. II/ El Acuerdo sometido a consulta tiene por objeto profundizar y reforzar las relaciones entre las Partes mediante la regulación ordenada y coherente de los flujos migratorios laborales existentes entre ambos Estados, evitando la inmigración irregular.

Una migración laboral así ordenada contribuye al desarrollo económico y social de los dos Estados, pudiendo sus respectivos nacionales acceder de forma efectiva a los derechos reconocidos por los acuerdos internacionales de los que ambos son parte. El Acuerdo contiene una sistematización ordenada de los procedimientos para la selección en origen de los trabajadores, sus condiciones y derechos sociales, su retorno, los trabajadores de temporada y una serie de disposiciones finales sobre su aplicación, creando un Comité Mixto de Coordinación encargado del seguimiento.

III/ En lo concerniente a la calificación del Acuerdo para su eventual incardinación en alguno de los supuestos previstos en el artículo 94.1 de la Constitución a los efectos de la autorización previa de las Cortes Generales, el Consejo de Estado ha venido reiterando en otros dictámenes sobre similar objeto al que ahora es considerado, que es necesario que este tipo de acuerdos obtengan la previa autorización de las Cortes Generales, ya que dicha regulación es claro que afecta a materias reguladas por ley en el ordenamiento español (derechos y libertades de los extranjeros, contratación laboral y seguridad social), algunas de las cuales afectan asimismo a derechos y deberes fundamentales previstos en el título I de la Constitución. Por ello, el Acuerdo en cuestión requiere, para su conclusión por el Estado, la previa autorización de las Cortes Generales al estar comprendido en los supuestos de los párrafos c) y e) del artículo 94.1 de la Constitución.

Se trata, entre otros, de los dictámenes números 1.652/2001, de 28 de junio, 2.235/2001,de 13 de septiembre, 3.628/2001, de 10 de enero de 2002, 376/2002, de 7 de marzo, 2.043/2003, de 10 de julio, 21/2004, de 12 de febrero, 2.333/2006, de 30 de noviembre, 2.334/2006, de 14 de diciembre, 316/2007, de 1 de marzo, 320/2007, de 8 de marzo, 1.891/2007, de 4 de octubre, 851/2008, de 5 de junio, y 1.712/2008, de 6 de noviembre, de los que resulta un cuerpo de doctrina que es de aplicación a este supuesto.

Se concluye, por tanto, que, al encontrarse encuadrado en los supuestos a que se refieren los apartados c) y e) del artículo 94.1 de la Constitución, es necesaria la previa autorización de las Cortes Generales para la prestación del consentimiento del Estado en obligarse por el Acuerdo consultado.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que la prestación del consentimiento del Estado en obligarse por medio del Acuerdo entre el Reino de España y la República de Honduras relativo a la regulación y ordenación de los flujos migratorios laborales entre ambos Estados, hecho en Madrid el 28 de mayo de 2021, requiere la previa autorización de las Cortes Generales".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 8 de julio de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN.