Dictamen de Consejo de Estado 55006 de 11 de octubre de 1990

Cuestión

Convenio nº165 de la O.I.T. s/ Seguridad Social de la Gente de mar (revisado).

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La comisión permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día de la fecha, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de 4 de junio de 1990 el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al Convenio número 165 de la O.I.T., sobre la seguridad social de la gente de mar (revisado), adoptado en Ginebra el 9 de octubre de 1987.

De antecedentes resulta que:

1. El texto del Convenio número 165 de la OIT está distribuido en seis Partes, que se dividen a su vez en artículos y de éstos se cuentan cuarenta y cinco.

Las rúbricas de las Partes son las siguientes: Parte I, Disposiciones generales; Parte II, Protección garantizada; Parte III, Responsabilidad del armador; Parte IV, Protección de la gente de mar extranjera o migrante; Parte V, Garantías legales y administrativas; y Parte VI, Disposiciones finales.

Los Miembros estarán obligados a cumplir la "norma mínima" del Convenio, o la "norma superior", respecto de por lo menos tres de las siguientes ramas de seguridad social: asistencia médica; prestaciones económicas de enfermedad; prestaciones de desempleo; prestaciones de vejez; prestaciones en caso de accidente de trabajo y de enfermedad profesional; prestaciones familiares; prestaciones de maternidad; prestaciones de invalidez; prestaciones de supervivencia.

El contenido de la llamada "norma mínima" se determina por remisión al Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952. Y el contenido de la "norma superior" se fija por remisión al Convenio sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad, 1969; al Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967; al Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales; y al Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952.

El armador deberá proporcionar a la gente de mar asistencia médica adecuada hasta su curación o repatriación; y alojamiento y alimentación hasta su repatriación o hasta que pueda encontrar empleo adecuado. Al armador corresponderá también hacerse cargo de la repatriación de la gente de mar.

En materia de seguridad social, la gente de mar estará sujeta a la legislación de un solo Miembro. En principio, esa legislación será la legislación del Miembro del pabellón del buque en que navegue, o la legislación del Miembro en cuyo territorio resida la gente de mar.

2. Se encuentran en el expediente dos informes de la Subdirección General de Ordenación Jurídica de la Dirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. El primero de ellos concluye con una opinión favorable a la ratificación del Convenio consultado "dado el creciente número de gente de mar (y entre ésta un importante número de españoles) que trabajan en buques con pabellón de conveniencia, circunstancia que hace especialmente útil un mecanismo multilateral, como es el presente Convenio, a los efectos de la protección social de dichos trabajadores (...)". El otro informe contiene un análisis muy detallado en el que se comparan los contenidos del nivel mínimo y el nivel superior del Convenio que se consulta con la legislación española.

Obra también en el expediente un tercer informe del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, posterior a los dos de que acaba de darse cuenta, en el que, "atendiendo a las conclusiones de los estudios realizados", se propone que España acepte las obligaciones de la norma mínima respecto de las ramas a) Asistencia médica y c) Prestaciones de desempleo; y las obligaciones de la norma superior de las ramas b) Prestaciones económicas de enfermedad, e) Prestaciones en caso de accidente de trabajo y de enfermedad profesional; y g) Prestaciones de maternidad.

3. El Gabinete de Tratados de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores declara en su informe que el Convenio que se consulta queda comprendido en el supuesto del artículo 94.1.e) de la Constitución.

Y en tal estado el expediente, V.E. lo remite a este Consejo de Estado para dictamen.

El Consejo de Estado considera acertada la opinión del órgano informante del Ministerio de Asuntos Exteriores.

El Convenio que se consulta permite a los Estados Partes elegir, dentro de ciertos límites, el tipo de prestaciones de seguridad social respecto de las que han de obligarse, así como el nivel de intensidad de las obligaciones que asuman. En la propuesta elaborada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se han elegido las obligaciones cuyo cumplimiento no entra en colisión con la vigente legislación española. Sin embargo, la ratificación por España del Convenio implicará, en los términos del artículo 96.1 de la Constitución, que la materia pactada quedará sustraída de la competencia del legislador español. Considerando que parte de esa materia -así, por ejemplo, las normas de conflicto entre sistemas de seguridad social que luego se mencionan- está reservada a la Ley, debe el legislador autorizar la mencionada ratificación.

De otro lado, la elección del tipo y del contenido de las obligaciones que España ha de asumir por medio del Convenio equivale a una auténtica decisión de política legislativa, que ha de ser adoptada por las Cortes.

Cabe añadir, por último, y según ya se ha apuntado, que el Convenio contiene normas de lo que podría llamarse Derecho internacional privado de la Seguridad Social, que ya han sido identificadas en algún dictamen anterior, como el que lleva el número 54.697, y recayó sobre un Convenio de seguridad social entre España y Australia. Tales normas influyen en la fijación del ámbito subjetivo de nuestra legislación de seguridad social y han de entenderse, como se ha dicho, reservadas a la Ley.

Y en virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio del Convenio número 165 de la OIT requiere la previa autorización de las Cortes Generales."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de octubre de 1990

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ASUNTOS EXTERIORES.