Dictamen de Consejo de Estado 625/2020 de 12 de noviembre de 2020
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Dictamen de Consejo de Estado 625/2020 de 12 de noviembre de 2020

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Órgano: Consejo de Estado

Fecha: 12/11/2020

Num. Resolución: 625/2020

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Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, aprobado por el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de noviembre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, aprobado por el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, remitido con carácter urgente por V. E. el día 29 de octubre de 2020 (con entrada en este Cuerpo consultivo ese mismo día).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, aprobado por el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, consta de una parte expositiva, un único artículo y tres disposiciones finales.

Comienza la parte expositiva señalando que el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, aprobado por el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, incluye previsiones relativas a la regulación de las pruebas objetivas, tanto de diplomas de español como lengua extranjera (DELE), como de conocimientos constitucionales y socioculturales de España (CCSE), diseñadas y administradas por el Instituto Cervantes, de conformidad con el penúltimo párrafo del apartado 3 de la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, y con lo establecido en la normativa específica del Instituto Cervantes y en el Real Decreto 1137/2002, de 31 de octubre, por el que se regulan los diplomas de español como lengua extranjera.

Añade que la situación excepcional vivida durante el estado de alarma, declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, puso de manifiesto la urgente necesidad de adaptar los procedimientos de administración de los exámenes CCSE y DELE para la obtención de la nacionalidad española, con la finalidad de continuar, en la medida de lo posible, la realización de los mismos y que, entre las medidas de adaptación de dichos procedimientos, resulta indispensable posibilitar su realización de forma remota, con las medidas de seguridad suficientes para la identificación del candidato y el desarrollo del examen.

Por este motivo, conforme a la habilitación establecida en la disposición final octava de la Ley 19/2015, de 13 de julio, se procede a la reforma del artículo 6.2 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1004/2015.

Aparte de los informes emitidos, se indica también que la reforma se adecúa a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia establecidos en el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y que se dicta al amparo del artículo 149.1, reglas 2.ª y 30.ª, de la Constitución Española.

La parte dispositiva incluye un único artículo, que modifica el artículo 6.2 del aludido Reglamento, que permite que las pruebas relativas al grado de integración en la sociedad española se realicen de manera telemática.

En las disposiciones finales primera y segunda se contemplan el título competencial para dictar la norma y la habilitación para su aplicación. La disposición final tercera fija como fecha de entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- Al proyecto se acompaña el expediente instruido para elaborarlo, en el que obra:

a) Versión inicial y segunda del proyecto, de fechas 28 de agosto y 22 de octubre de 2020, respectivamente, acompañadas de sus memorias abreviadas del análisis de impacto normativo.

b) Informe de 8 de septiembre de 2020, del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, sin observaciones. De manera particular, el Instituto Cervantes tampoco ha formulado observaciones.

c) Sendos informes del Ministerio de Educación y Formación Profesional, de 28 de septiembre de 2020. En el primero no se realizan observaciones. En un segundo informe se remiten dos observaciones que no se acogen por exceder el objeto de la reforma, ya que se referían a la enseñanza de idiomas de régimen especial.

d) Informe del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de 4 de septiembre de 2020. No se formulan observaciones.

e) Informe del Foro para la Integración de los Inmigrantes, de 14 de octubre de 2020, cuyas propuestas no se aceptan por referirse a cuestiones que no afectan al ámbito de la reforma (reducción de tasas, dispensas, accesibilidad...).

f) Informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 3 de septiembre de 2020, que sugiere la supresión, en la parte expositiva del proyecto, de la referencia a la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública por no ser necesaria, observación que se acoge.

g) Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 19 de octubre de 2020, cuyas sugerencias, mínimas, se incorporan a la memoria y al proyecto remitido.

h) Informe favorable, de 22 de octubre de 2020, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, cuyas observaciones se acogen en el proyecto normativo sometido a consulta.

i) Proyecto de Real Decreto que se somete a dictamen del Consejo de Estado, de 28 de octubre de 2020, y memoria abreviada, de 27 de octubre anterior, del análisis de impacto normativo del proyecto. Se indica que, en reunión de 25 de agosto de 2020, el Consejo de Ministros ha autorizado la tramitación administrativa urgente del procedimiento de elaboración y aprobación del proyecto de Real Decreto, por lo que se ha omitido el trámite de consulta pública. Respecto al trámite de audiencia e información pública, consta que se ha llevado a cabo del 1 a 9 de septiembre de 2020, plazo correspondiente a su tramitación urgente, y que no se han presentado alegaciones.

En lo que se refiere a su adecuación al orden de competencias, se señala que el proyecto normativo halla su amparo constitucional en las reglas 2.ª y 30.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, que atribuyen al Estado, respectivamente, las competencias exclusivas en materia de nacionalidad y para dictar la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.

En cuanto al examen de los posibles impactos, se indica:

- Impacto económico y presupuestario: se considera que la norma no tiene efectos directos sobre la economía, carece de efectos significativos sobre la competencia, no implica un gasto presupuestario; y no afectará a las cargas administrativas. - Impacto de género, en la familia, en la infancia y en la adolescencia: no se aprecia impacto alguno, por lo que se hace constar que la norma tiene un impacto nulo en aquellos ámbitos. - Otros impactos: no se consideran.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.

I.- El Consejo de Estado emite informe con carácter preceptivo de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

La consulta se ha efectuado con carácter urgente, con arreglo a lo establecido en el artículo 19 de la mencionada ley orgánica.

II.- Tramitación del expediente

En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, según la redacción dada por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Consta la memoria del análisis de impacto normativo, requisito exigido por el artículo 26.3 de la Ley 50/1997. No se ha realizado el trámite de consulta pública previsto en el artículo 26. 2 de la Ley 50/1997, en virtud del carácter urgente del procedimiento de tramitación (artículo 27.2.b) de la Ley 50/1997).

Obran también en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- la versión definitiva del proyecto sometido a consulta, así como los informes de los distintos organismos administrativos que han intervenido en su elaboración.

En concreto, en la elaboración del proyecto han sido consultados el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; el Instituto Cervantes; el Ministerio de Educación y Formación Profesional; el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones; el Ministerio de Política Territorial y Función Pública; y el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, trámite preceptivo previsto en el artículo 3.3 del Real Decreto 3/2006, de 16 de enero, por el que se regula la composición, competencias y régimen de funcionamiento del Foro para la integración social de los inmigrantes.

Respecto al trámite de audiencia (artículo 26.6 de la Ley 50/1997), el proyecto ha sido sometido formalmente a este trámite, durante el plazo reducido de siete días hábiles (del 1 al 9 de septiembre de 2020), que se fundamenta, señala la memoria, en la urgencia del procedimiento. No se han presentado aportaciones al texto.

Ha informado también la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, conforme establecen el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, y el artículo 7 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, y ha emitido informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, que es el departamento proponente (artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997).

Pueden considerarse, por lo tanto, atendidas las exigencias básicas de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

III.- Base normativa y rango

El proyecto de Real Decreto remitido a consulta se dicta en ejercicio de la habilitación prevista en la disposición final octava de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, que dispone lo siguiente: "1. Mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Justicia, se aprobará el reglamento por el que se regule el procedimiento electrónico para la obtención de la nacionalidad española por residencia. 2. Se habilita al Ministro de Justicia para dictar las disposiciones que sean necesarias para la ejecución de lo establecido en esta Ley".

Debe concluirse, por ello, que el rango normativo de la norma proyectada es el adecuado.

IV.- Título competencial

El proyecto de Real Decreto se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1, reglas 2.ª y 30.ª, de la Constitución Española, que atribuyen al Estado, respectivamente, las competencias exclusivas en materia de nacionalidad y para dictar la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.

V.- Marco normativo

Establece el artículo 22.4 del Código Civil que, en los expedientes de adquisición de la nacionalidad española por residencia, deberá acreditarse que se cumplen los requisitos de la buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española.

En este sentido, la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, se refiere al procedimiento para la obtención de la nacionalidad española por residencia. Esta disposición, en su apartado 3, prevé, entre otras cuestiones, que el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Código Civil para la obtención de la nacionalidad española por residencia deberá acreditarse mediante los documentos y demás pruebas previstas en la ley y reglamentariamente; y que la acreditación del suficiente grado de integración en la sociedad española requerirá la superación de dos pruebas: una, que acreditará un conocimiento básico de la lengua española, y otra, que valorará el conocimiento de la Constitución Española y de la realidad social y cultural españolas. El penúltimo párrafo de este apartado tercero de la disposición adicional séptima establece : "Dichas pruebas serán diseñadas y administradas por el Instituto Cervantes en las condiciones que se establezcan reglamentariamente".

El Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia fue aprobado por el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre (dictamen número 928/2015, de 30 de septiembre), e incluyó previsiones relativas a la regulación de las pruebas presenciales tanto de diplomas de español como lengua extranjera (DELE) como de conocimientos constitucionales y socioculturales de España (CCSE).

La situación excepcional vivida durante el estado de alarma, regulado en un primer momento por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y en la actualidad por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, ha puesto de manifiesto la urgente necesidad de adaptar los procedimientos de administración de los exámenes CCSE y DELE para la obtención de la nacionalidad española, con la finalidad de continuar, en la medida de lo posible, la realización de los mismos. Entre las medidas de adaptación de dichos procedimientos resulta indispensable posibilitar su realización a distancia mediante medios electrónicos, con las medidas de seguridad suficientes para la identificación del candidato y el desarrollo del examen.

Para ello, es necesaria esta reforma del Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, ya que actualmente solo se prevé que las pruebas de conocimientos sean presenciales, de manera que se incluya expresamente en su artículo 6.2 la posibilidad de que puedan administrarse también a distancia utilizando medios electrónicos en los supuestos y con los requisitos que determine el Instituto Cervantes.

VI.- Observaciones

El proyecto normativo remitido, que es valorado muy favorablemente por este Consejo de Estado, se limita a modificar el artículo 6.2 del Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, de forma que las pruebas de conocimientos puedan ser administradas a distancia.

A la vista de la importancia de asegurar la identidad de los interesados en el procedimiento, así como su correcto desarrollo, sería conveniente que esta nueva redacción del artículo 6.2 expresamente incluyese una mención a esta cuestión, con un inciso del tipo "a través de medios que permitan comprobar la identidad de los interesados y el correcto desarrollo de las pruebas".

Se observa, además, que el actual artículo 6.3 del Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia prevé: "3. En todo caso, la prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales de España estará formada por un sesenta por ciento de preguntas relativas a conocimientos sobre la Constitución y la organización administrativa y territorial de España y por un cuarenta por ciento de cuestiones sobre la cultura, la historia y la sociedad españolas. Todas las preguntas de esta prueba serán de respuesta cerrada y tendrán el mismo valor dentro del conjunto de la prueba, la cual se llevará a cabo con carácter periódico en los centros de examen reconocidos por el Instituto Cervantes para realizarlas, debiendo estar aprobados y publicados, con carácter previo a las pruebas, los procedimientos y plazos para solicitud de revisión de calificaciones o reclamaciones".

El proyecto normativo remitido no prevé modificación alguna de esta disposición. No obstante, sería necesario que la referencia a que la prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales "se llevará a cabo con carácter periódico en los centros de examen reconocidos por el Instituto Cervantes para realizarlas" se acomode a la nueva previsión del artículo 6.2, de suerte que la prueba no deba realizarse exclusivamente en las sedes físicas de los más de doscientos centros de examen reconocidos por el Instituto Cervantes, sino que también pueda efectuarse a distancia, en los términos que indique el Instituto Cervantes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. aprobar el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, aprobado por el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de noviembre de 2020

EL SECRETARIO GENERAL ACCIDENTAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.

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