Dictamen de Consejo de Estado 89/2004 de 05 de febrero de 2004

Cuestión

Proyecto Real Decreto por el que se regulan los enclaves laborales como medida de fomento del empleo de las personas con discapacidad.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 5 de febrero de 2004, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 21 de enero de 2004, con registro de entrada el 22 de enero, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se regulan los enclaves laborales como medida de fomento del empleo de las personas con discapacidad.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto de Real Decreto por el que se regulan los enclaves laborales como medida de fomento del empleo de las personas con discapacidad tiene fecha de 22 de enero de 2004, obrando en el expediente dos borradores, uno de 21 de enero de 2004 y otro anterior de 26 de noviembre de 2003.

El proyecto de Real Decreto por el que se regulan los enclaves laborales como medida de fomento del empleo de las personas con discapacidad (en adelante, el "proyecto") que ahora se somete a informe consta de una parte expositiva o preámbulo, trece artículos, una disposición adicional, una transitoria y cuatro finales.

La introducción o preámbulo parte de la actuación prioritaria que ha constituido, para las políticas sociales desarrolladas por el Gobierno en los últimos años, las personas con discapacidad. En este sentido, destaca el Acuerdo sobre medidas para mejorar las oportunidades de empleo de las personas con discapacidad y que constituye el II Plan de Empleo MTAS-CERMI 2002-2004 que firmó, el 3 de diciembre de 2002, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (MTAS) y el Comité Español de Representantes de Minusválidos (CERMI): "En este Acuerdo las partes firmantes manifiestan su voluntad de contribuir responsablemente a la consecución del pleno empleo de la población en general y que a dicho objetivo coadyuve la incorporación al mercado de trabajo ordinario o, cuando no sea posible, protegido, del mayor número posible de personas con discapacidad". En cumplimiento del Acuerdo, enumera la parte expositiva del proyecto, una serie de normas de diverso rango, como la Ley 45/2002, de 13 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, la Ley 36/2003, de 11 de noviembre, de medidas de reforma económica, procedente del Real Decreto-ley 2/2003, de 25 de abril, la Ley 41/2003, de 18 de noviembre, de protección patrimonial de las personas con discapacidad y de modificación del Código Civil, de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de la Normativa Tributaria, la Ley 51/2003, de 3 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, (su art. 26 considera colectivo prioritario de la política de empleo a las personas con discapacidad), refiriéndose también al Plan de Acción para el Empleo del Reino de España para el 2003 aprobado por el Gobierno el 19 de septiembre de ese año, en el II Plan de Acción para las Personas con Discapacidad (2003-2007) aprobado por el Consejo de Ministros el 5 de diciembre de 2003.

El preámbulo justifica la creación del Real Decreto en cuanto que "obedece al compromiso asumido por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de regular los enclaves laborales, como una de las modificaciones normativas dirigidas a actualizar el marco jurídico que permita la creación de empleo de las personas con discapacidad, lograr su mayor integración en el mercado de trabajo ordinario y facilitar el cumplimiento de la obligación de reserva de contratación por las empresas (...). En definitiva, la finalidad última de los enclaves laborales es lograr la mayor integración de los trabajadores con discapacidad con especiales dificultades en el mercado de trabajo ordinario". A estos efectos explica el preámbulo cómo los enclaves suponen una medida de utilidad para facilitar la transición desde el empleo protegido en el centro especial de empleo al empleo ordinario en la empresa colaboradora.

Por último, se refiere a una modificación del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de minusvalía y a la adaptación de esta previsión respecto de las personas con discapacidad cuyo grado de minusvalía hubiese sido reconocido con anterioridad a la entrada en vigor de esta disposición.

El Capítulo I ("Disposiciones generales"), define los "enclaves laborales", determina su régimen jurídico y concreta sus objetivos.

El artículo 1 define los enclaves laborales como la prestación de un servicio, por un centro especial de empleo a una empresa del mercado ordinario ("empresa colaboradora"), en virtud de un contrato de arrendamiento de servicios por lo que los trabajadores discapacitados del centro especial de empleo se desplazan temporalmente a la empresa colaboradora.

El artículo 2 del proyecto enumera como objetivos de los enclaves laborales, favorecer el tránsito desde el empleo de los centros especiales de empleo al empleo en empresas de mercado ordinario de trabajo; permitir que los trabajadores con discapacidad desarrollen su actividad laboral en una empresa del mercado ordinario de trabajo; conocer mejor, por parte de la "empresa colaboradora", al trabajador discapacitado como paso previo a su eventual incorporación a la plantilla de la empresa; posibilitar el crecimiento de la actividad desarrollada por los centros especiales favoreciendo la creación de empleo para este tipo de trabajadores y facilitar a las empresas el cumplimiento de la obligación de la cuota de reserva legal del 2% de trabajadores con discapacidad.

El Capítulo II ("Requisitos para la realización de enclaves laborales") integra los artículos 3 a 10 regulando los requisitos de los centros especiales de empleo, de las empresas colaboradoras, así como las condiciones de los trabajadores ocupados en los enclaves.

Respecto a los centros especiales de empleo, el artículo 3 les exige llevar inscritos en el registro correspondiente al menos seis meses y haber desarrollado la actividad de forma continuada durante los seis meses anteriores a la celebración del contrato de arrendamiento de servicios. En cuanto a las empresas colaboradoras (artículo 4), deben cumplir con la legislación relativa a la obligación de reserva de puestos de trabajo a favor de los trabajadores con discapacidad establecida en el artículo 38.1 de la Ley de Integración Social de los Minusválidos o, en su caso, con la regulada en el Real Decreto 27/2000, de 14 de enero, sobre medidas alternativas de carácter excepcional al cumplimiento de dicha obligación. El artículo 5 hace referencia a las cuestiones que se deben incluir en el contrato de arrendamiento de servicios suscrito entre el centro especial de empleo y la empresa colaboradora: identificación de las partes firmantes, determinación del servicio objeto del contrato, datos del centro de trabajo donde se va a prestar el servicio, duración prevista del enclave (un mínimo de tres meses y un máximo de tres años, transcurridos los cuales únicamente podrá prorrogarse el enclave hasta un máximo de otros tres años más si la empresa colaboradora ha contratado al menos a un trabajador del enclave de los que presentan especiales dificultades para el acceso al mercado ordinario de trabajo), número de trabajadores del mismo y precio convenido. El artículo 6 trata las condiciones de los trabajadores discapacitados que pueden formar parte del enclave, debiendo tener todos ellos una discapacidad en grado igual o superior al 33%. No obstante, puesto que los enclaves laborales pretenden fomentar especialmente el empleo de aquellas personas que, por padecer una discapacidad más severa, tienen especiales dificultades para acceder al mercado de trabajo ordinario, se exige que al menos un 60% de los trabajadores del enclave tengan parálisis cerebral, enfermedad mental, una discapacidad intelectual con un grado reconocido igual o superior al 33%, una discapacidad física o sensorial con un grado reconocido igual o superior al 65%, o mujeres con discapacidad no incluidas en los apartados anteriores con un grado de minusvalía reconocido igual o superior al 33% (si bien este último grupo podrá alcanzar hasta un 50% en lugar de la reserva del 60% a que se refiere con carácter general el precepto).

El artículo 7 obliga a la empresa colaboradora, y subsidiariamente al centro especial de empleo, a remitir el contrato de arrendamiento de servicios al Servicio Público de Empleo u órgano competente en materia de registro de los centros especiales de empleo, en el plazo de un mes desde su firma.

El artículo 8 regula las relaciones laborales en el enclave laboral sin perjuicio de la necesidad de cooperación entre la empresa colaboradora y el centro especial de empleo que el artículo 9 establece en materia de prevención de riesgos laborales. Por último el artículo 10 se refiere a las obligaciones de información a los trabajadores y a sus representantes previstas en el artículo 42 del Estatuto de los Trabajadores, que deben cumplir tanto la empresa colaboradora como el centro especial de empleo.

El Capítulo III regula las "medidas para el tránsito del empleo protegido al empleo en el mercado de trabajo ordinario". Según el artículo 11, la empresa colaboradora puede contratar en cualquier momento a trabajadores del enclave, bajo cualquier modalidad de contrato, siendo preferible la contratación indefinida. Los artículos 12 y 13 prevén una serie de incentivos para las empresas colaboradoras que contraten con carácter indefinido trabajadores con discapacidad.

La disposición adicional única atribuye a las Comunidades Autónomas que tengan asumida la competencia de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, las facultades propias de autoorganización, por lo que podrán "acomodar lo establecido en el presente Real Decreto a las peculiaridades derivadas de su organización propia".

La disposición transitoria única establece un período transitorio de un año para que las situaciones ya existentes de enclaves laborales se adapten a la nueva regulación.

La disposición final primera modifica el Real Decreto 27/2000, de 14 de enero, estableciendo "la constitución de un enclave laboral" como una nueva medida alternativa excepcional para el cumplimiento de la cuota de reserva del 2% a favor de los trabajadores discapacitados. La disposición final segunda modifica el Real Decreto 1971/1999 a fin de reconocer el tipo de minusvalía psíquica, física o sensorial en los certificados o resoluciones expedidos por organismo competente. La disposición final tercera autoriza al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales a desarrollar lo dispuesto en el Real Decreto proyectado y, por último, la disposición final cuarta fija la entrada en vigor de la norma "el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado".

SEGUNDO.- En el expediente figuran los siguientes informes:

1º) Informe de la Consejería de Industria y Trabajo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de 17 de noviembre de 2003. Sin perjuicio de informar "favorablemente el contenido" del proyecto, considera conveniente regular las retribuciones salariales de los trabajadores discapacitados que presten sus servicios en el enclave y determinar "si los enclaves están sujetos o no a la autorización o aprobación administrativa y si la relación entre éstos y la Administración se limita a la concesión de las ayudas que pueden percibir".

2º) Informe del Instituto Aragonés de Empleo (Departamento de Economía, Hacienda y Empleo del Gobierno de Aragón), de 21 de noviembre de 2003. Formula una serie de objeciones al articulado del proyecto como que en la definición de enclaves debe figurar que el desplazamiento de los trabajadores es de carácter "temporal" o establecer otras exigencias que permitan la neta separación entre el centro especial y la empresa colaboradora. Considera "excesivamente exigente" el requisito de que al menos el 75% de los trabajadores del enclave deben presentar especiales dificultades para el acceso al mercado ordinario de trabajo. Entiende que "no parece realista" el plazo de un mes para resolver sobre las solicitudes de ayuda reguladas en el art. 10. Finalmente cuestiona cómo afectará la entrada en vigor de la nueva regulación a aquellas situaciones ya existentes considerando conveniente "prever ... algún período transitorio para la adaptación" de la norma proyectada. Estas propuestas han sido incorporadas en la última de las versiones del proyecto que obra en el expediente.

3º) Informe de la Dirección General del Servei Valencià d´Ocupació i Formació (SERVEF) de Valencia, de 24 de noviembre de 2003. Propone la eliminación, en el apartado segundo del art. 1 y en el apartado tercero del art. 5, del término "grupo de trabajadores". Sugiere limitar a veinticuatro meses la duración máxima del enclave y considera que el sistema de subvenciones y ayudas "es un sistema poco eficiente" resultando, a su juicio, "más económico y de mayor control sobre el fraude a través del sistema de descuentos en los seguros sociales de la empresa por el hecho de contratar a discapacitados o deducciones fiscales".

4º) Informe del "Departament de Treball, Indústria, Comerç i Turisme de la Generalitat de Catalunya", de 21 de noviembre de 2003. Con carácter general, señala que "la regulación es mejorable" considerando más adecuado que tuviera rango legal, requiriéndose, en todo caso, una modificación del art. 43 del Estatuto de los Trabajadores en el sentido de exceptuar de la figura de la cesión ilegal tanto a las empresas de trabajo temporal como a los enclaves. Propone añadir una disposición adicional más en el sentido de tener en cuenta que "las comunidades autónomas que hayan asumido el traspaso de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, podrán acomodar lo establecido en la presente norma a las especialidades derivadas de la organización propia de las mismas".

5º) Informe de la Conselleira de Asuntos Sociais, Emprego e Relacións Laborais de la Xunta de Galicia, de 10 de diciembre de 2003. Valora positivamente que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales regule la figura del "enclave laboral". En sus conclusiones finales, sin perjuicio de otras consideraciones menores, plantea la cuestión relativa a la necesidad que van a tener las empresas colaboradoras de adaptar previamente a la formalización del contrato de arrendamiento de servicios, los puestos de trabajo que van a desempeñar los trabajadores con discapacidad del enclave laboral.

6º) Informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Trabajo de la Comunidad de Madrid, de 1 de diciembre de 2003. Después de dar su aprobación a la iniciativa del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, formula una serie de observaciones, entre otras, una definición de "enclave laboral" más ajustada al significado que da la Real Academia de la Lengua, así como una reflexión acerca de si sería conveniente, aprovechando la iniciativa normativa, de dar una nueva redacción más precisa del concepto de centro especial de empleo.

7º) Informe del Comité Español de Representantes de Minusválidos, de 12 de noviembre de 2003. Propone algunas modificaciones tales como la supresión de la expresión "temporalmente" del art. 1.2; añadir un nuevo párrafo (objetivo) al art. 2 y dar una nueva redacción a los artículos 4 y 5 tal y como se ha recogido en el último de los textos del proyecto; modificar los porcentajes a que se refiere el art. 6 en cuanto a los trabajadores del enclave con especiales dificultades para el acceso al mercado ordinario de trabajo o que deban tener una antigüedad mínima de tres meses en el centro especial de empleo. Finalmente, propone incorporar una disposición transitoria respecto a los enclaves laborales existentes a la entrada en vigor del Real Decreto que se proyecta, lo que también se ha tenido en cuenta en la última versión del proyecto.

8º) Informe de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa, de 13 de enero de 2004, en el que se proponen una serie de enmiendas de carácter general y otras más concretas al articulado del proyecto. Tras una valoración general de los Acuerdos suscritos en octubre de 1997 y diciembre de 2002, pone de manifiesto que "los resultados muestran que se ha potenciado el empleo protegido a través de la financiación obligada para las empresas originándose en paralelo situaciones de conflicto y competencia desleal con actividades empresariales, fundamentalmente Pymes, que no cuentan para su desarrollo con las facilidades jurídicas y económicas que acompañan a la figura de los Centros especiales de empleo". Argumenta también que se han producido problemas en la contratación pública como consecuencia de disposiciones específicas de algunas Administraciones autonómicas que comportan exigencias en materia de contratación de discapacitados adicionales a las de la Ley 13/1982 (LISMI) y normativa de desarrollo, lo que altera el marco establecido en la legislación de contratos de las Administraciones públicas.

Con relación ya a las observaciones específicas, se interpreta en el informe que, como consecuencia de la "contrata" que en verdad supone el enclave laboral que ahora se regula, se trasladan a la empresa tareas propias del centro especial de empleo considerando "un exceso que en los artículos 1.3, 7 y 8 se prevea, sin más matizaciones, la aplicación del durísimo régimen de responsabilidades derivadas ... tanto en materia de salarios como de cotizaciones y prestaciones establecidas en los artículos 42 ET, 104 y 127 LGSS". Entiende que si una empresa opta por constituir un enclave para dar cumplimiento a la obligación del art. 38 de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos, no tiene ningún sentido que se le exija el certificado a que hace referencia el art. 4.1.b). Formula otras objeciones al articulado, por ejemplo, propone reducir el porcentaje del 75% al 50% a que se refiere el apartado 4 del art. 6 y plantea la necesidad de incentivar y subvencionar otras contrataciones además de las indefinidas.

9º) Informe de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, de 13 de enero de 2004. Tal y como se expone en la parte introductoria del informe, "las modificaciones que se proponen ... tienen como objetivo, de una parte potenciar el empleo ordinario y el tránsito real a éste, eliminando aquellos aspectos que vuelven a primar el empleo protegido y, de otra parte, hacer el encaje más preciso de la figura del enclave en la normativa laboral actual". Señala la necesidad de modificar el art. 2 teniendo en cuenta que el enclave puede ser una medida alternativa para el cumplimiento de la cuota del 2% a que se refiere el art. 38 de la Ley 13/1982 respecto de aquellas empresas que han quedado exentas excepcionalmente de dicha obligación, pero no puede ser una alternativa en los supuestos en los que las empresas no han sido declaradas exentas del cumplimiento de dicha obligación. También se alude a la necesidad de asegurarse de que los trabajadores que van a ser destinados al enclave posean la formación teórica y práctica en materia de prevención de riesgos laborales (alegación quinta del informe) y de desarrollar de forma expresa el derecho de información previsto en el art. 42 del Estatuto de los Trabajadores (alegación sexta). Por último, considera que debe exigirse que la contratación indefinida debe ser, al menos, de un 25% de los trabajadores del enclave con el mínimo de un trabajador.

10º) Informe de Unión General de Trabajadores, de 12 de enero de 2004. Al margen de una serie de comentarios a los artículos 1, 2, 5, 6, 8 y 9 del proyecto, plantea algunas cuestiones generales, entre las que destaca una crítica por la ausencia de regulación de los derechos sindicales de los trabajadores apreciando una clara vulneración del derecho a la libertad sindical "que en todo momento debe venir regulado por su representación e información" y el hecho de que no se garantice que el trabajador contratado por la empresa colaboradora vaya a tener un salario conforme al convenio colectivo de la empresa.

11º) Informe sobre el impacto por razón de género, de 21 de enero de 2004. Partiendo de que los enclaves van a suponer un incremento de la actividad de los centros especiales de empleo, que aumentarán las contrataciones de trabajadores con discapacidad, el informe se refiere a un importante beneficio, muy especialmente, para las mujeres "en cuanto colectivo mayoritario" dentro de este sector de trabajadores discapacitados en desempleo. Concluye que, si bien la regulación propuesta es neutra y no realiza ninguna diferenciación respecto al sexo de los trabajadores, "sí puede traducirse en un incremento de la contratación de mujeres con discapacidad, dado el elevado porcentaje de mujeres desempleadas dentro de este colectivo".

12º) Informe de la Secretaría General de Empleo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de 21 de noviembre de 2003. Pone de manifiesto una deficiencia de instrumentos de regulación normativa en cuanto a la calificación e inscripción de las empresas como centros especiales de empleo. Formula una serie de observaciones al concepto de enclave laboral, número de trabajadores que integran el enclave, a las relaciones laborales en el enclave, a los incentivos a la contratación y a las facultades de desarrollo que tienen las Comunidades Autónomas para que adapten la normativa a las especialidades que se derivan de su organización.

13º) Sendos informes de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de 21 y 22 de enero de 2004. Estos informes atienden a las diversas consideraciones y observaciones formuladas por los distintos órganos preinformantes razonando, en su caso, porque no debe incorporarse al texto del proyecto la sugerencia o propuesta realizada, habiéndose incorporado, no obstante, una gran parte de las observaciones realizadas.

14º) Con fecha 21 de enero de 2004, informó la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Señala que no existen observaciones de legalidad que formular sobre el proyecto de que se trata y, en orden al contenido "el proyecto cumple adecuadamente los objetivos expuestos en su preámbulo". Por todo, concluye que se emite informe "en sentido favorable".

TERCERO.- El proyecto viene acompañado de una Memoria explicativa. A partir de la cita de los artículos 35 y 49 de la Constitución, alude a la necesidad de insistir en medidas de acción positiva, en las que se impliquen y comprometan todos los sectores sociales, de modo que se compensen estas dificultades fomentando la incorporación de las personas con minusvalía en el mercado de trabajo. En este sentido, se refiere a las medidas adoptadas en el año 2003, al haber sido declarado éste Año Europeo para las Personas con Discapacidad y destaca la Ley 41/2003, de 18 de noviembre, de protección patrimonial de las personas con discapacidad y de modificación del Código Civil, de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de la Normativa Tributaria con el objeto de regular nuevos mecanismos de protección centrados en el aspecto patrimonial. O la Ley 51/2003, de 3 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, cuyos ejes fundamentales son la no discriminación, la acción positiva y la accesibilidad universal, de modo que se garantice que el derecho a la igualdad de oportunidades a las personas con discapacidad sea efectivo y real.

Entre las medidas de fomento del empleo de las personas con discapacidad, la Memoria destaca las incluidas en la Ley 45/2002, de 13 de diciembre -entre otras, bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social de los trabajadores minusválidos que se establezcan por cuenta propia, adaptación de los contratos formativos para los discapacitados psíquicos o apoyo a la sustitución de trabajadores discapacitados en situación de incapacidad temporal-, en la Ley 36/2003, de 11 de noviembre, de medidas de reforma económica y en la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.

La Memoria atiende también al Acuerdo sobre medidas para mejorar las oportunidades de empleo de las personas con discapacidad y que constituye el II Plan de Empleo MTAS-CERMI 2002-2004.

Finalmente, la Memoria termina con una síntesis del proyecto explicando el contenido de cada uno de sus preceptos.

CUARTO.- En el expediente consta también una Memoria económica, de 26 de noviembre de 2003. Centra la atención en el régimen de subvenciones señalando que la cuantificación de las ayudas pone de relieve el especial apoyo que recibe la contratación de los trabajadores discapacitados con dificultades más elevadas para situarse en el mercado ordinario de trabajo.

Señala que "la repercusión en el presupuesto del montante de subvenciones contemplado en el Real Decreto es escasa ya que el primer supuesto [ayudas para la empresa colaboradora respecto del trabajador con discapacidad que presenta especiales dificultades para el acceso al mercado ordinario] la cuantía de las ayudas que percibe la empresa colaboradora es igual a la que ya recibía el centro especial de empleo por el mismo trabajador, y en el segundo caso [respecto del trabajador que no presenta especiales dificultades], las bonificaciones de las cuotas a la Seguridad Social de la empresa colaboradora son inferiores a las que recibía el centro especial de empleo. En conclusión, el coste de las ayudas incluidas en el presente Real Decreto está suficientemente cubierto por las siguientes aplicaciones del presupuesto del INEM: 472.02 y 454.33 que recogen, respectivamente, las subvenciones en el programa de integración laboral de minusválidos y para el fomento de los enclaves laborales en el territorio INEM y transferido; y 487.03 que da cobertura a las bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social en programas de fomento del empleo".

QUINTO.- Con fecha 21 de enero de 2004, el expediente fue remitido al Consejo de Estado y, el día siguiente, 22 de enero, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales envió un nuevo texto del proyecto con la única diferencia respecto del anterior de 21 de enero, de la incorporación de una nueva disposición final (actual disposición final segunda) que modifica el Real Decreto 1971/1999, de 23 de noviembre.

Y, en tal estado de tramitación, V.E. dispuso la remisión del expediente para dictamen.

I. Objeto del dictamen

Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se regulan los enclaves laborales como medida de fomento del empleo de las personas con discapacidad.

El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el art. 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que exige que sea consultada su Comisión Permanente para la aprobación de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones.

II. Tramitación

La tramitación del expediente ha sido correcta quedando cumplidas las exigencias legales, fundamentalmente, con observancia de lo previsto por el art. 24.1.a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Además de las Memorias justificativa y económica que obran en el expediente, constan los informes de la Secretaría General de Empleo y Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y de una serie de Comunidades Autónomas, en concreto, la de Castilla-La Mancha, Aragón, Valenciana, Cataluña, Galicia y Madrid, resultando acreditado respecto de aquellas Comunidades Autónomas que no han emitido informe que sí fueron requeridas por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para ello.

Consta también en el expediente el informe sobre el impacto por razón de género y los informes de algunos interlocutores sociales como Unión General de Trabajadores, Comisiones Obreras, Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa, o el Comité Español de Representantes de Minusválidos.

III. Habilitación y técnica normativa

Aunque el preámbulo del Real Decreto proyectado hace una justificación centrada sobre todo en el Acuerdo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales con el Comité Español de Representantes de Minusválidos (CERMI) en el que el Ministerio se comprometió a plantear "las modificaciones normativas necesarias para regular los enclaves laborales", y hace referencia, además, a los arts. 35 y 49 de la Constitución y a las medidas legales ya adoptadas para el cumplimiento del Acuerdo, sin embargo, no indica expresamente la habilitación legal que permitiría al Gobierno mediante una norma de rango reglamentario regular esos enclaves laborales.

A juicio del Consejo de Estado, puede considerarse el proyecto como desarrollo parcial de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos, en concreto, de las previsiones contenidas en su Título VII, "De la Integración laboral", en lo que afecta al cumplimiento de la obligación de reserva de la cuota legal de trabajadores con discapacidad. Puede entenderse también que la norma se dicta al amparo de la habilitación conferida al Gobierno por el art. 17.3 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, según el cual "el Gobierno podrá regular medidas de reserva, duración o preferencia en el empleo que tengan por objeto facilitar la colocación de trabajadores demandantes de empleo", y, en concreto, "podrá otorgar subvenciones, desgravaciones y otras medidas para fomentar el empleo de grupos específicos de trabajadores que encuentren dificultades especiales para acceder al empleo. La regulación de las mismas se hará previa consulta a las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales más representativas (...)".

Por otro lado, ha de tenerse en cuenta que el art. 2.1.g) del Estatuto de los Trabajadores considera relaciones laborales de carácter especial "la de los trabajadores minusválidos que presten sus servicios en los Centros Especiales de Empleo", a los que se refiere el art. 41 de la Ley 13/1982. Dicha relación especial ha sido desarrollada por el Real Decreto 1368/1985, de 17 de julio y sus modificaciones posteriores y, a su vez, el Real Decreto 2283/1985 aprueba el Reglamento de los Centros Especiales de Empleo.

Finalmente, el art. 26.1 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, habilita al Gobierno a establecer programas específicos destinados a fomentar el empleo de las personas con especiales dificultades de integración en el mercado, incluyendo entre ellos a los discapacitados.

De todo ese panorama normativo deriva una habilitación al Gobierno para establecer medidas de fomento de empleo para los discapacitados cuyo rango, como la norma proyectada, ha de ser el de Real Decreto, de acuerdo también con lo dispuesto en el art. 97 de nuestra Constitución, al atribuir la potestad reglamentaria al Gobierno, y en el art. 25, apartado c), de la Ley del Gobierno a propósito de los Reales Decretos como cauce formal para ejercer la potestad reglamentaria atribuida al Gobierno.

A la vista de todo ello, existe habilitación legal para dictar una medida reglamentaria de fomento de empleo a favor de los discapacitados, para facilitar la colocación de esos trabajadores. Ahora bien, tales medidas, como se deduce de todo ese marco normativo legal, han de consistir en la previsión de preferencias, subvenciones, desgravaciones y otras medidas que faciliten el acceso al mercado de trabajo de los discapacitados, pero sometiendo su empleo al marco legal que establece tanto la Ley 13/1982 como el Estatuto de los Trabajadores. De ahí que sea necesario hacer unas consideraciones previas sobre qué condicionamiento impone al Real Decreto proyectado ese marco legal.

IV. Consideraciones previas

El art. 49 de la Constitución (dentro del Capítulo III del Título I de la Constitución, "De los principios rectores de la política social y económica") dispone que los "poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este Título otorga a todos los ciudadanos".

A tal efecto, la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos sienta los principios de la "integración laboral" (Título VII) como "finalidad primordial (...) en condiciones que garanticen la aplicación del principio de igualdad de trato, en el sistema ordinario de trabajo o, en su defecto, su incorporación al sistema productivo mediante la fórmula especial de trabajo protegido" (art. 37 de la Ley 13/1982), a través de los Centros Especiales de Empleo para aquellos "minusválidos que por razón de la naturaleza o de las consecuencias de sus minusvalías no puedan, provisional o definitivamente, ejercer otra actividad laboral en las condiciones actuales" (art. 41.1 de la Ley 13/1982).

Respecto a lo primero ha venido operando la cuota de reserva legal del 2 por ciento de trabajadores con discapacidad establecida en el art. 38.1 de esa Ley; respecto a la segunda, y en su defecto, la forma especial de trabajo protegido se ha canalizado a través de los Centros Especiales de Empleo, que regula la propia Ley completada por el Real Decreto 2283/1985. El Estatuto de los Trabajadores ha incluido como relación de carácter especial la de los trabajadores minusválidos que presten sus servicios en estos Centros Especiales de Empleo; dicha relación especial, como ya se ha dicho, ha sido regulada por el Real Decreto 1438/1985.

La Ley 13/1982 establece dos formas alternativas de empleo de las personas con minusvalía, una relación laboral común en una empresa "ordinaria", apoyada por medidas de fomento, ya sea en forma de régimen de cuotas o de bonificaciones y una relación laboral especial en un centro especial de empleo que se reserva para aquellos trabajadores que en razón de su minusvalía no puedan temporal o permanentemente trabajar en un medio ordinario.

El sector del trabajo protegido ha experimentado un crecimiento considerable teniendo en cuenta las dificultades de los trabajadores minusválidos para incorporarse al "sistema ordinario de trabajo", pero, al mismo tiempo, la política de integración laboral de los minusválidos ha ido cada vez más dirigida a potenciar su integración en el mercado ordinario de trabajo. Y, en este sentido, se han adoptado medidas para facilitar el paso de la relación laboral de carácter especial a la relación de trabajo común también mediante el establecimiento de medidas alternativas respecto al cumplimiento de la cuota legal.

En el trasfondo de la nueva regulación proyectada se refleja este objetivo: establecer nuevas vías para la integración de las personas con discapacidad en el mercado de trabajo ordinario, mediante fórmulas transitorias que permiten cumplir con la obligación legal de reservar el 2 por ciento de la contratación que establece la Ley 13/1982, y, al mismo tiempo, situar físicamente a los minusválidos en un ambiente laboral "normal", en un "sistema ordinario de trabajo", que pueda facilitar en su momento su acceso a un contrato de trabajo ordinario.

El problema que se le plantea a la norma reglamentaria es la rigidez del marco legal, que puede no responder del todo a las necesidades actuales pero que en todo caso ha de respetarse. O se presta trabajo en un centro especial de empleo bajo una relación laboral especial o se está ante una relación laboral ordinaria si se trabaja en cualquier otro tipo de empresa, y la referencia legal a "centro de trabajo" que puede ponerse en relación con el art. 1.5 ET, y el desarrollo reglamentario de los centros especiales de empleo, y sobre todo el régimen laboral especial de los trabajadores que prestan servicio en los centros de especiales de empleo, objeto de un reglamento delegado desarrollo específico del Estatuto de los Trabajadores, no facilita situaciones intermedias o híbridas como la de los llamados enclaves laborales.

No hay duda de que estos enclaves pueden suponer una medida útil para facilitar la transición desde el empleo protegido ordinario, aún más, si se asumen compromisos de contratación, pues permite a los trabajadores discapacitados desarrollar su actividad laboral en un entorno "normal" de trabajo más competitivo y al empresario tener un conocimiento directo de esos trabajadores discapacitados para su posible contratación directa, además de facilitar, además, y sobre todo, el cumplimiento de la obligación de la cuota de reserva del 2 por ciento de contratación de los trabajadores.

Sin embargo, este buen propósito que persigue el proyecto, que parece tener en cuenta experiencias al margen de la Ley que ahora tratan de regularizarse (disposición transitoria única), ha de respetar la estructura de nuestro sistema normativo de la contratación laboral.

V.- Consideraciones generales

El problema principal, pues, que plantea el proyecto de Real Decreto es si los enclaves laborales, que se regulan con la finalidad de lograr la mayor integración de los trabajadores con discapacidad para facilitar la transición desde el empleo protegido en el centro especial de empleo al empleo en el mercado ordinario en la empresa colaboradora, tienen encaje en el marco legal que se acaba de describir.

El art. 1 del proyecto define el "enclave laboral" como "la prestación de un servicio por un centro especial de empleo a una empresa del mercado ordinario de trabajo, llamada empresa colaboradora, a la que se desplaza temporalmente un grupo de trabajadores con discapacidad del centro especial de empleo en virtud de un contrato de arrendamiento de servicios entre el centro y la empresa".

La denominación "enclave laboral" es manifiestamente ambigua. En su sentido literal el enclave viene concibiéndose -de forma, también, más acorde con la propia definición de enclave de la Real Academia de la Lengua en cuanto territorio incluido en otro o grupo inserto en otro de características diferentes-, de tal manera que tal enclave habrá de ser una unidad de producción (un "subcentro" de trabajo) dependiente del centro especial de empleo, establecida en el seno de una empresa ordinaria para la que realiza una determinada obra o servicio. Sin embargo, el proyecto confunde en varios de sus preceptos el objeto del enclave, esto es, la prestación de un servicio por un grupo de trabajadores procedentes de un centro especial de empleo en una "empresa ordinaria", con lo que es el enclave en sí mismo. Sobre todo porque se refiere no a la instalación de un enclave sino al desplazamiento de unos trabajadores, no aclarando cuál es la situación laboral de esos trabajadores en cuanto a la prestación de sus servicios, o sea, qué debe entenderse por estar prestando servicios "en el enclave", pues tal enclave no se ha definido con un criterio locativo, ni siquiera funcional, sino en relación con la prestación de un servicio por un grupo de trabajadores temporalmente desplazados.

Ello ha suscitado dudas más que razonables en el proceso de elaboración del proyecto, en relación con el encuadramiento de la posible relación triangular entre la empresa colaboradora, el centro especial de empleo y el trabajador con minusvalía.

A este respecto, debe hacerse referencia necesaria a la prohibición de cesión de trabajadores establecida en el art. 43 ET, prohibición que, como es obvio, no podría salvar una norma de rango reglamentario aunque responda al mejor propósito. En modo alguno los enclaves de trabajo podrán suponer la contratación de trabajadores minusválidos para cederlos temporalmente a otra empresa. Ello sólo puede hacerse a través de empresas de trabajo temporal debidamente autorizadas bajo el régimen de la Ley 14/1994 y no lo pueden ser por su propia naturaleza y características los centros especiales de empleo como marco de desarrollo interno de empleo protegido. En cuanto norma reglamentaria inferior a la Ley, el proyecto no podía alterar la regulación prevista en el Estatuto de los Trabajadores ni en la Ley 13/1982. Así, el Tribunal Supremo ha señalado que la finalidad que persigue el artículo 43 del Estatuto de los Trabajadores es que la relación laboral real coincida con la formal y que quien es efectivamente empresario asuma las obligaciones que le corresponden, evitando así que se produzcan determinadas consecuencias que suelen asociarse a la interposición, como son "la degradación de las condiciones de trabajo, cuando la regulación profesional vigente para el empresario formal es menos beneficiosa para el trabajador que la rige en el ámbito del empresario real, o la disminución de las garantías cuando aparecen empleadores ficticios insolventes" (Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 1997, 3 de febrero de 2000 y 14 de septiembre de 2001). Pero no sólo en el caso de empresas aparentes, sin patrimonio ni estructura productiva relevantes puede darse la cesión. Como viene señalando la jurisprudencia desde la Sentencia de 16 de febrero de 1989 y, en el mismo sentido, la Sentencia de 19 de enero de 1994, "la cesión puede tener lugar aun tratándose de empresas reales si el trabajador de la una trabaja permanentemente para la otra y bajo las órdenes de ésta". Y aunque se haya acreditado que "la empresa que facilite personal a otra tiene una actividad y una organización propias, lo relevante a efectos de la cesión consiste en que esa organización no se ha puesto en juego, limitándose su actividad al suministro de la mano de obra o fuerza de trabajo a la empresa arrendataria" (Sentencias de 19 de enero de 1994, 12 de diciembre de 1997 y 28 de septiembre de 1999).

Por todo, sería necesario no sólo una reforma del art. 43 del Estatuto de los Trabajadores sino de la propia Ley 13/1982 y de la Ley 14/1994 para establecer una fórmula de cesión temporal de trabajadores minusválidos.

En consecuencia, cerrada esa vía, la otra posible vía a través de la cual podría canalizarse el proyectado enclave laboral sería por medio de la figura de la subcontratación de obras o servicios del art. 42 del Estatuto de los Trabajadores, desde la idea asumida por nuestra jurisprudencia de que la libertad de empresa permite la externalización de actividades y la subcontratación en tanto que no existan límites o previsiones específicas al respecto. Partiendo, pues, de una libertad de descentralización productiva debe constatarse si existe o no prohibición de que tal descentralización se realice a través de contratas o subcontratas entre empresas "normales" y los centros especiales de empleo como empresas.

El silencio de la Ley 13/1982 en este punto y la falta de condicionamientos específicos al respecto en el art. 42 ET puede entenderse como la posibilidad de que dentro de los supuestos específicos de descentralización del ciclo productivo contratando o subcontratando con empresas "auxiliares", se incluyan las contratas con los centros especiales de empleo. Partiendo de esta premisa, el sentido de fomento del empleo de la norma proyectada consistiría, por un lado en establecer garantías adicionales para esa contratación, y en segundo lugar, como novedad más relevante, el permitir que excepcionalmente se compute, a efectos de reserva de la cuota legal de los trabajadores minusválidos, los trabajadores asignados a la empresa principal por el centro especial de empleo para la realización de la correspondiente contratación de obras o servicios.

Contemplándolo desde esta perspectiva, la finalidad perseguida por el proyecto podría tener encaje jurídico dentro del marco legal vigente, pero, precisamente por ello, debe revisarse el texto actual que no ha dejado clara la situación e incluso permite encubrir formas vedadas de cesión directa de trabajadores, también por la definición que se hace del enclave laboral que en vez de centrarse en la subcontratación de obras o servicios, se fija sobre todo en su efecto, el desplazamiento físico de trabajadores al centro de trabajo de la llamada empresa colaboradora.

El Consejo de Estado considera que debe revisarse la noción de enclave laboral, ajustándola más a la letra del art. 42 ET, sin calificar de arrendamiento de servicios el nexo jurídico de base entre la llamada empresa colaboradora y el centro especial de trabajo, siendo así que el paradigma contractual normal en la subcontratación de obras y servicios suele ser el contrato de ejecución de obras o el llamado contrato de empresa. Por otro lado, resulta necesario que, sea cual sea ese negocio jurídico de base, el enclave laboral cumpla los requisitos que ha venido estableciendo la jurisprudencia para determinar que se trata efectivamente de una contrata y no de una cesión ilícita de trabajadores, como es la organización y medios propios y la dirección de los trabajadores del centro de trabajo asignados a esa contrata, y así debería precisarse en el art. 1.

Ha de tenerse en cuenta que uno de los problemas fundamentales es la delimitación del supuesto del artículo 43 del Estatuto de los Trabajadores en relación con las contratas, cuya licitud reconoce el art. 42 del Estatuto de los Trabajadores. Así, el Tribunal Supremo ha venido reiterando que cuando la contrata "se concreta en una prestación de servicios que tiene lugar en el marco de la empresa principal o arrendataria, no es fácil diferenciarla de la cesión, lo que se agrava porque en la práctica se recurre a las contratas como medio formal de articular el acuerdo interpositorio de facilitación de trabajadores entre el cedente y el cesionario y es fácil reconocer en las circunstancias de cada caso el límite entre un mero suministro de trabajadores y una descentralización productiva ilícita (Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de septiembre de 2001 y 17 de enero de 2002).

Como la jurisprudencia ha recurrido a la aplicación ponderada de diversos criterios de valoración que no son excluyentes, sino complementarios, y que tienen un valor indicativo, entro otros, "la justificación técnica de la contrata, la autonomía de su objeto, la aportación de medios de producción propios" (Sentencia de 7 de marzo de 1988), "el ejercicio de los poderes empresariales" (Sentencias de 12 de septiembre de 1988, 16 de febrero de 1989 y 19 de enero de 1994) y "la realidad empresarial del contratista, que se pone de manifiesto en relación con datos de carácter económico como capital, patrimonio, solvencia, estructura productiva, ..." (Sentencia de 17 de enero de 1991). En este sentido se ha pronunciado también la Sentencia de 14 de enero de 2002, al señalar que "la actuación empresarial en el marco de la contrata es, por tanto, un elemento clave de calificación, aunque excepcionalmente, el ejercicio formal del poder de dirección empresarial por el contratista no sea suficiente para eliminar la cesión si se llega a la conclusión que aquél no es más que un delegado de la empresa principal". Esto es lo que sucedió en el caso de los locutorios telefónicos en virtud del criterio aplicado por las Sentencias de 17 de julio y 15 de noviembre de 1993 que llegaron a la conclusión de que aunque el titular de la concesión del locutorio desempeñase funciones de dirección y organización del trabajo, lo hacía completamente al margen de una organización empresarial propia, pues tanto las instalaciones como los medios de producción y las relaciones comerciales con los clientes quedaban en el ámbito de la principal.

A la vista de todo lo expuesto, se impone, pues, la necesidad de dar una nueva redacción al artículo 1 del proyecto haciendo no sólo referencia al supuesto del art. 42 ET sino indicando las condiciones que ha de reunir el enclave laboral para que no sea una figura ilícita de mediación en la que el centro especial de empleo ceda a una empresa del mercado ordinario de trabajo un grupo de trabajadores discapacitados, sometidos al régimen jurídico de la relación laboral de carácter especial.

Al mismo tiempo, el Real Decreto debería dejar más clara la situación laboral de los trabajadores minusválidos en la contrata, con remisión al régimen jurídico de su relación especial, con el reconocimiento de los derechos colectivos correspondientes y en relación con la prevención de riesgos laborales, teniendo en cuenta que el nuevo régimen reglamentario, el Real Decreto 1701/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el art. 24 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales en materia de coordinación de actividades empresariales, afecta muy directamente a la situación de los enclaves laborales. También habrá de revisarse el proyecto a la vista del Real Decreto 170/2004, de 30 de enero, en cuanto a medidas de fomento del empleo directo de los trabajadores minusválidos.

Por todo, el Consejo de Estado considera que debe darse una nueva redacción a los artículos 1 y concordantes, para adaptar la regulación prevista a las exigencias legales que se derivan de los artículos 42 y 43 del Estatuto de los Trabajadores teniendo en cuenta su interpretación jurisprudencial. Esta observación tiene carácter esencial.

VI.- Observaciones específicas

Un objetivo explícito del Real Decreto es permitir el cumplimiento de la cuota de reserva legal de trabajadores y buscar nuevos mecanismos para facilitar el tránsito desde el empleo protegido al empleo ordinario. Sin embargo, algunos de los preceptos contenidos en el Real Decreto pueden prestarse a confusión. Así, el apartado e) del art. 2 del proyecto señala como objetivo de los enclaves laborales, "facilitar a las empresas el cumplimiento de la obligación de la cuota de reserva legal del 2% de trabajadores con discapacidad establecida en el artículo 38.1 de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos, transitoriamente, como medida alternativa en los términos previstos en el artículo 4.1 b) de este Real Decreto y, definitivamente, mediante la contratación directa de los trabajadores con discapacidad del enclave por la empresa colaboradora". Por otra parte, el art. 4 establece los requisitos de las empresas colaboradoras siendo el primero de ellos "tener cumplida la obligación de reserva de puestos de trabajo en favor de los trabajadores con discapacidad establecida en el artículo 38.1 de la Ley de Integración Social de los Minusválidos, ya sea directamente, ya sea excepcionalmente a través de medidas alternativas, por haber quedado exenta la empresa del cumplimiento directo de dicha obligación según lo establecido en el citado artículo y en el Real Decreto 27/2000, de 14 de enero, por el que se establecen medidas alternativas de carácter excepcional al cumplimiento de la cuota de reserva del 2 por 100 en favor de trabajadores discapacitados en empresas de 50 o más trabajadores". Y el segundo de los requisitos del art. 4 vuelve a repetir lo siguiente: "Haber quedado exenta del cumplimiento directo de la obligación de reserva de puestos de trabajo en favor de trabajadores con discapacidad, según lo establecido en el artículo 38.1 de la Ley de Integración Social de los Minusválidos y en el Real Decreto 27/2000, de 14 de enero, y optar por la aplicación de los enclaves laborales como medida alternativa de acuerdo con lo establecido en el art. 2.1.4ª del citado Real Decreto".

De la lectura de estos preceptos debe señalarse, por un lado, la necesidad de ajustar el art. 2.e) con los requisitos del art. 4. En efecto, a la vista de los requisitos de las empresas colaboradoras (art. 4) podría desprenderse que el Real Decreto no pretende establecer los enclaves laborales como alternativa a la cuota de reserva legal de la Ley 13/1982, sino que los enclaves laborales se articulan como una medida de fomento para las personas discapacitadas adicional a la reserva legal del 2% o para aquellas empresas que no tienen la obligación de cumplir tal reserva legal. Sin embargo, entre los objetivos que establece el proyecto, en su art. 2.e) está el de "facilitar a las empresas el cumplimiento de la obligación de la cuota de reserva legal del 2%". En la redacción actual ese objetivo se dificulta si, como condición previa, se impone el estar ya cumpliendo esa cuota, pero existe la voluntad de cumplirla efectivamente. La promoción del sistema debería llevar a coordinar los preceptos de manera que se elimine la incongruencia detectada y lo que se pueda exigir, más bien, es que con el establecimiento del enclave se cumpla o se complete el cumplimiento de esa obligación de reserva.

Con relación al apartado c) del artículo 6.2, aunque la ventaja concedida a las mujeres con discapacidad pudiera tener apoyo legal, podría considerarse desproporcionada una reducción tan radical en desventaja de las personas con grado superior de minusvalía. Se sugiere, pues, la reconsideración de este porcentaje.

Llama también la atención el procedimiento que diseña el art. 12 para la solicitud de ayudas ("subvenciones y bonificaciones"). Por un lado, el art. 12.1 establece que las empresas colaboradoras que contraten con carácter indefinido "tendrán derecho" a una serie de ayudas. Y el apartado 4 del mismo artículo señala que basta con la presentación del contrato de trabajo acompañado del alta en la Seguridad Social y el certificado de minusvalía para que surta los "efectos de solicitud de las subvenciones y bonificaciones" y que el Servicio Público de Empleo comunicará a las empresas la concesión de las subvenciones o bonificaciones en el plazo de un mes a partir de la fecha de la presentación considerándose denegada en caso de no dictarse la resolución en dicho plazo. A la vista de este procedimiento, parece que el proyecto pretende imprimir un carácter automático ("tendrán derecho a las siguientes ayudas") para la concesión de ayudas.

Al margen de que la concesión de estas ayudas no exige la presentación de una solicitud expresa formal en contraposición a lo que ocurre, por ejemplo, en el procedimiento de la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 16 de octubre de 1998, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas y subvenciones públicas destinadas al fomento de la integración laboral de los minusválidos en centros especiales de empleo y trabajo autónomo que exige una solicitud separada y mensual para la subvención de los costes salariales, el Consejo de Estado cuestiona si el plazo de un mes es suficiente para resolver sobre este tipo de ayudas. De no ser así, podría darse la paradoja de que unas ayudas que están diseñadas con el ánimo de concederse de modo "cuasi" automático por el mero hecho de cumplir con los requisitos de contratación del art. 12 se entendieran denegadas por no haber resolución en el plazo del mes reglamentariamente previsto.

Finalmente, la disposición final segunda modifica el Real Decreto 1971/1999, de 23 de noviembre, de procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de minusvalía añadiendo una disposición adicional única relativa a los certificados y resoluciones de reconocimiento del grado de minusvalía.

La modificación prevista salva una omisión en la regulación precedente para tener en cuenta la posible diferencia de tratamiento del tipo de minusvalía en la categoría de psíquica, física o sensorial, y nada hay que objetar en cuanto a su contenido. El Consejo de Estado ha señalado en otras ocasiones que no es una técnica normativa adecuada aprovechar la elaboración de una norma para introducir modificaciones de otra con fines y propósitos distintos y más si respecto de la misma no ha tenido oportunidad de informar ninguno de los órganos que han conocido del resto del proyecto en la medida que se trata de una incorporación que diferencia el borrador de 21 de enero de 2004 insertado en el expediente que ese mismo día fue remitido al Consejo de Estado respecto del borrador del día siguiente, 22 de enero, que también con esa fecha volvió a enviarse a este Alto Cuerpo Consultivo. No obstante, en el presente caso, la modificación propuesta para el Real Decreto 1971/1999 podría complementar la regulación del proyecto en la medida que el artículo 6.2 del proyecto diferencia en apartados separados, por un lado, las personas con una discapacidad psíquica y por otro las personas con una discapacidad física o sensorial. Ahora, la disposición adicional única que propone añadirse al Real Decreto 1971/1999, prevé que en los certificados y resoluciones de reconocimiento del grado de minusvalía expedidos por el organismo competente habrá de constar "en lo sucesivo, como mención complementaria, el tipo de minusvalía en las categorías de psíquica, física o sensorial según corresponda".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial contenida en el cuerpo del presente dictamen y consideradas las demás, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se regulan los enclaves laborales como medida de fomento del empleo de las personas con discapacidad."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 5 de febrero de 2004

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.