Dictamen de Consejo de Estado 913/2013 de 24 de octubre de 2013

Cuestión

Expediente nº 6.494/11 en materia de responsabilidad patrimonial promovida por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de octubre de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. con registro de entrada el 28 de agosto de 2013, ha examinado un expediente sobre responsabilidad patrimonial del Estado promovida por ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- Con fecha 3 de marzo de 2011, ...... presentó escrito de reclamación dirigido al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) por el que interpone reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por anormal funcionamiento de la Dirección Provincial del INSS de Valencia.

En fundamento de su pretensión resarcitoria, pone de manifiesto la interesada, en síntesis, lo siguiente:

1º) El 4 de marzo de 2010, fue intervenida quirúrgicamente de epitrocleitis y túnel carpiano izquierdo, patologías que requieren una modificación de la actividad de al menos seis meses, a pesar de lo cual, el 19 de mayo siguiente, la doctora ...... le expidió el alta médica, observando tan solo la intervención quirúrgica del túnel carpiano izquierdo, haciendo caso omiso de la patología de epitrocleitis, de las insistentes quejas por el dolor, de las citas posteriores para revisión de las patologías por parte del cirujano y del error en el puesto de trabajo que figura en el citado parte de alta médica.

2º) Como consecuencia de lo anterior, la interesada presentó reclamación previa ante el INSS el 21 de mayo de 2010. El 18 de junio de 2010 asistió a revisión de sus patologías, tal y como había prescrito el médico que la operó. En numerosas ocasiones se dirigió al INSS para poner en su conocimiento que creía que se estaba cometiendo un grave error, sin recibir respuesta alguna, hasta que, el 27 de julio de 2010, recibió carta certificada en la que se resolvía estimar la reclamación previa interpuesta, anulando el alta médica emitida el 19 de mayo de 2010, con efectos de 25 de mayo de 2010. El 20 de julio de 2010, acude al médico evaluador del INSS que le realiza una revisión en la que se indica que no evoluciona favorablemente.

Alega la reclamante que, debido a la negligencia de la doctora que la atendió, tuvo que someterse a una segunda operación quirúrgica el 18 de agosto de 2010, puesto que, al realizarse la revisión del codo izquierdo se observó que el nervio cubital estaba completamente rodeado y comprimido en cicatriz, realizándose en la misma la liberación del nervio cubital, con diagnóstico principal de epitrocleitis codo izquierdo recidivada.

Asimismo, alega que, como consecuencia de lo expuesto anteriormente, el 24 de mayo de 2010 hubo de acudir al servicio de psiquiatría del Hospital de Manises, donde se le diagnosticó un trastorno de ansiedad generalizado por problemática familiar y laboral.

El 8 de febrero de 2011, recibió el alta de incapacidad temporal por el diagnóstico de epicondilitis lateral, continuando con el tratamiento psiquiátrico.

Considera que la inadecuada atención recibida por parte de la doctora Murillo derivó en que el tiempo de recuperación fuese mayor y más doloroso, en que tuvo que someterse a una segunda operación quirúrgica y en que desarrollara un cuadro clínico depresivo que persiste en la actualidad y cuyas secuelas aún quedan por determinar. Solicita por ello una indemnización de 400.000 euros en concepto de daños físicos, morales y secuelas.

Segundo.- Con fecha 27 de junio de 2011, la Subdirección General de Ordenación y Asistencia Jurídica del INSS remitió al Ministerio de Empleo y Seguridad Social el citado escrito de reclamación junto con el informe previsto por el artículo 10.1 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y el emitido por la Dirección Provincial de Valencia. De los mismos se desprenden, en síntesis, los siguientes hechos relevantes:

- ...... causó baja médica el 4 de marzo de 2010, iniciando un proceso de incapacidad temporal, con pago delegado por la empresa y siendo el diagnóstico inicial de dicho proceso de síndrome del túnel carpiano.

- Con fecha 4 de mayo de 2010, se citó a la trabajadora para el control de su proceso de incapacidad temporal, compareciendo ésta el 19 de mayo en la unidad médica provincial del INSS de Valencia. La inspectora médica del INSS (Dra. ...... ) extendió una intención de alta con efectos del día 25 de mayo de 2010, por recuperación de la capacidad profesional.

- El 21 de mayo de 2010, el Servicio Público de Salud (Consejería de Sanidad de la Generalidad Valenciana) emitió un informe en el que señalaba estar de acuerdo con el alta de fecha 25 de mayo de 2010. El mismo 21 de mayo, la Sra. ...... presentó reclamación previa contra esta decisión, alegando, además de diversos motivos médicos, que su puesto de trabajo no era gerencial, sino de limpiadora.

- El 5 de julio de 2010, un facultativo de la unidad médica de la Dirección Provincial del INSS de Valencia emitió informe indicando que, a la vista de la documentación presentada, no era procedente el alta médica emitida, dictándose en la misma fecha resolución estimando la reclamación previa presentada por la Sra. ...... , que se notificó a ésta, a la empresa interesada y al servicio público de salud.

- Durante el proceso de incapacidad temporal, la trabajadora fue citada en dos ocasiones por el INSS, el 20 de julio de 2010 y el 2 de noviembre de 2010, para el control de la situación. En ambos casos, el médico inspector del INSS acordó continuar la situación de incapacidad temporal. El 8 de febrero de 2011, después de 342 días de baja médica, se extingue el proceso de incapacidad temporal por alta médica del servicio público de salud, por mejoría que permite trabajar.

Tercero.- Comunicado el inicio del procedimiento a la interesada, se solicita a la misma la subsanación de su reclamación, dado que, si bien efectúa una valoración económica global de la indemnización que pretende, ésta no aparece desglosada ni se aporta documentación justificativa de la realidad y cuantía de los daños alegados.

La interesada ha remitido un escrito de 11 de octubre de 2011, en el que manifiesta que no es posible cuantificar los perjuicios ocasionados de forma detallada y que éstos serán concretados una vez se determine su alcance por los médicos forenses a los que deberá someterse una vez finalice su sanación.

Cuarto.- Concedido plazo para formular alegaciones a la interesada, ésta ha comparecido mediante escrito de fecha 7 de diciembre de 2011, en el que reitera lo manifestado en sus escritos anteriores.

Quinto.- La Subdirección General de Recursos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social ha formulado propuesta de resolución desestimatoria. Argumenta la propuesta, en resumen, que "la actuación del INSS se ajustó a la normativa aplicable, no apreciándose falta de motivación del alta médica ni error en la determinación del puesto de trabajo tenido en cuenta por la doctora en el momento de examinarla (...). Tampoco se aprecia que dicha actuación haya sido el desencadenante del padecimiento psicológico alegado por la interesada, ya que según se refleja en el citado informe, estaba en tratamiento desde hacía dos años, por lo que se trataba de una situación preexistente". Asimismo, recuerda la propuesta que la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública "no es un cauce que permita entrar a enjuiciar cuestiones que tienen su propia vía de discusión en nuestro ordenamiento jurídico", en este caso la reclamación administrativa previa que presentó la interesada, y finalmente afirma que la interesada "no ha llegado a especificar en base a qué criterios o documentos" ha calculado la cuantía de 400.000 euros en que cifra sus daños sufridos.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Se somete a consulta la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado formulada por doña ...... por los daños y perjuicios causados como consecuencia de la actuación del INSS, que dictó una Resolución de 19 de mayo de 2010, que acordó el alta médica con efectos de 25 de mayo de 2010, siendo posteriormente anulada en vía administrativa.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo en aplicación del artículo 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

La reclamación ha de ser analizada a la luz de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de acuerdo con la cual los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; en todo caso, se dice a continuación, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Y añade el artículo 141.1 que solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

II. La acción de responsabilidad patrimonial que se ha ejercitado está sujeta al plazo establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992: "En todo caso- dice este precepto-, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas".

Siendo ello así, es de notar que el alta médica controvertida en el presente caso se acordó con efectos de 25 de mayo de 2010. Tomando esta última fecha como dies a quo, la reclamación, presentada el 3 de marzo de 2011, fue formulada dentro del plazo de prescripción de un año a que acaba de hacerse mención.

III. Entrando en el examen de fondo de la reclamación presentada por la Sra. ...... , el Consejo de Estado comparte el parecer desestimatorio expresado por los órganos preinformantes.

Como se ha indicado en antecedentes, el facultativo del INSS que efectuó la revisión médica de la hoy reclamante tras su primera operación quirúrgica (por la que se encontraba en situación de baja desde el 4 de marzo de 2010) extendió una "intención de alta", con efectos desde el 25 de mayo de 2010, que sería confirmada por el Servicio Público de Salud en informe de 21 de mayo de 2010. Hasta aquí se procedió, por tanto, de conformidad con el procedimiento al efecto establecido por el artículo 1.4 del Real Decreto 575/1997, de 18 de abril, por el que se regulan determinados aspectos de la gestión y control de la prestación económica de la Seguridad Social por incapacidad temporal (redacción dada por el Real Decreto 1117/1998, de 5 de junio).

El mismo día 21 de mayo de 2010, sin embargo, la Sra. ...... presentó reclamación previa contra la anterior decisión, reclamación que sería estimada por Resolución de 27 de julio de 2010, que anuló la declaración de alta con efectos desde el 25 de mayo de 2010.

De acuerdo con este relato de hechos, la interesada se encontró en una situación indebida de alta médica desde el 25 de mayo de 2010 (fecha en que el alta acordada debía comenzar a producir efectos) hasta el 27 de julio del mismo año, fecha en que se anuló -con efectos retroactivos- aquella decisión. Habría que entender, por tanto, que fue ese periodo de dos meses de "alta indebida" en el que se produjeron los daños físicos y psicológicos cuyo resarcimiento ahora reclama.

La reclamante afirma expresamente en su escrito, sin embargo, que, cuando el 20 de julio de 2010 (antes, por tanto, de la estimación de su reclamación previa) acudió al INSS, allí se le informó que "su situación laboral es de Baja médica desde el día 04/03/2010 y mostrando ésta el documento de alta médica, se le dice que dicho documento es una "intención de alta" pero no definitiva". A la vista de lo anterior, y dado que la Sra. ...... no ha acreditado haber retomado su actividad laboral en el periodo que va desde el 25 de mayo hasta el 27 de julio de 2010, ni tampoco que esa eventual actividad laboral haya sido la causante de la necesidad de practicarle una segunda intervención quirúrgica, cabe concluir que en el presente caso no ha resultado probada la relación de causalidad que, a efectos de declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, debe unir la actividad administrativa y el daño alegado.

Lo mismo cabe añadir en relación con los daños psicológicos invocados, máxime cuando el cuadro clínico depresivo a que alude la hoy reclamante era previo a los hechos relatados y se hizo constar en el informe de alta médica. A mayor abundamiento, la interesada no ha desglosado ni justificado la cuantificación económica de los daños referidos, pese a haber sido requerida al efecto.

No procede, por tanto, acceder a la declaración de responsabilidad instada por la Sra. ...... . Esta tuvo ya ocasión de discutir la validez de la declaración de alta, que fue anulada en vía administrativa, pero esa anulación no pone de por sí de manifiesto que la actuación del INSS produjera a la interesada daños que ésta no tenga el deber jurídico de soportar y de los que no haya quedado resarcida con la referida anulación.

Por todo ello, el Consejo de Estado considera, de acuerdo con la propuesta de resolución y con los demás órganos preinformantes, que no se puede afirmar que en este caso concurran los presupuestos legalmente establecidos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración en los términos previstos en los artículos 139 y siguientes de la citada Ley 30/1992.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado formulada por ...... ."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de octubre de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.