Dictamen de Consejo de Estado 971/2015 de 26 de noviembre de 2015

Cuestión

Reclamación por responsabilidad patrimonial formulada por doña ...... y don ...... , por los daños producidos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos dependientes de los Ministerios del Interior y de Justicia.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 26 de noviembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 21 de septiembre de 2015, con registro de entrada el día 23 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado formulada por doña ...... y don ...... por los daños producidos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos dependientes de los Ministerios del Interior y de Justicia.

De antecedentes resulta:

Primero.- El 14 de abril de 2014 tuvo entrada en el Registro General del Ministerio del Interior un escrito de reclamación de doña ...... y don ...... por los perjuicios sufridos a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos dependientes de los Ministerios del Interior y de Justicia y que concretan en el fallecimiento de su hijo común don ...... .

Exponen que el 20 de abril de 2013, su hijo fue hallado muerto por herida en tórax por arma de fuego en el interior del vehículo de doña ...... , herida de gravedad también por arma de fuego.

El autor de los disparos fue ...... , también hallado muerto por herida de arma de fuego en el interior de un vehículo al haberse suicidado.

A consecuencia de lo anterior, se incoaron diligencias previas número 275/2013 seguidas ante el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número cinco de Ponferrada sobre violencia doméstica, que dictó Auto de fecha 7 de agosto de 2013 acordando el sobreseimiento libre y archivo de la causa al declararse extinguida la acción penal por muerte en relación con el imputado ...... .

Reclaman los interesados una indemnización de 105.133,53 euros por el anormal funcionamiento de la Administración Pública que concretan en las siguientes actuaciones:

- Del expediente relativo a las diligencias previas número 275/2013 se deduce que el señor ...... tenía antecedentes penales relacionados con actos de violencia doméstica y contra la salud pública, así como que fue objeto de cinco detenciones por malos tratos habituales, tráfico de drogas e intento de homicidio doloso. Consta también una denuncia de la señora ...... Vega por hechos cometidos por el señor ...... y de los folios de los autos se deduce que aquella fue objeto de una situación de intenso acoso y maltrato por parte de éste con motivo de haber decidido abandonar la relación de pareja que los unía. Añaden que constan acreditados por las intervenciones de la Policía Local de Ponferrada los episodios de amenazas, insultos y malos tratos físicos hacia la señora ...... , así como los intentos de suicidio del señor Rodríguez, potenciados por el abuso de sustancias estupefacientes, alcohol y fármacos.

- En la situación anterior, que los reclamantes califican de riesgo sumamente elevado, la actuación de los servicios dependientes de los Ministerios del Interior y de Justicia no fue, a su juicio, adecuada ni suficiente. Por un lado, la Policía de Ponferrada no actuó de manera correcta porque tramitó la denuncia que la señora ...... formuló el 30 de enero de 2013 -y que dio lugar al atestado 697/2013-, ante un juzgado de guardia (el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Ponferrada número 3) que no era al que correspondía entender de los casos de violencia sobre la mujer y porque los Agentes del Cuerpo Nacional de Policía expidieron una diligencia de no valoración del riesgo por no poder acceder al sistema informático correspondiente, todo lo que supone un funcionamiento anormal. Por otro lado, el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 3 de Ponferrada dictó diligencias previas 12/2013 en cuyo marco adoptó un Auto de fecha 30 de enero de 2013 acordando medidas de protección de la víctima que, sin embargo, no eran las adecuadas para su integral protección y, por ende, la de las personas con las que se relacionase, como era el caso del hijo de los reclamantes. Añaden que dichas diligencias previas fueron traspasadas al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 5 de Ponferrada que es el competente en materia de violencia contra la mujer pero que debió existir un auto de inhibición del primero que sin embargo desconocen si tuvo lugar por no ser parte interesada.

En definitiva, entienden que existe un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia que concretan en que el auto con la orden de protección fue dictado por un órgano que no era competente así como que no contenía las medidas adecuadas para procurar la protección de la víctima y su entorno. Consideran, además, que no se activaron los protocolos de valoración del nivel de riesgo de violencia contra la mujer ni el protocolo médico-forense de valoración urgente del riesgo de violencia de género y que la Policía Nacional no actuó de forma correcta al extender el acta sin realizar consulta del seguimiento integral en los casos de violencia de género para realizar valoración policial del riesgo de la víctima, con resultado negativo al no poder acceder al sistema.

Segundo.- Instruido el correspondiente expediente por el Ministerio del Interior, se solicitó informe a la Dirección General de la Policía y a la Comisaría de Ponferrada. De la documentación incorporada durante la tramitación del procedimiento se desprende lo siguiente:

- En los días 17 y 21 de enero de 2013 el SAF (Servicio de Atención a la Familia de la Policía Judicial) elaboró dos escritos (nota informativa dirigida al Comisario Jefe, el primero, y oficio dirigido al Juzgado de Instrucción nº5 de Ponferrada, el segundo) en los que se informa sobre la situación de riesgo por violencia de género de ...... , ya que esta se negaba a presentar denuncia contra su exnovio ...... , activándose desde ese momento el protocolo de protección a la víctima por parte de la Comisaría Local de Ponferrada.

- El 30 de enero de 2013 la señora ...... presentó denuncia contra su exnovio tramitándose atestado nº 697/13 así como solicitud de Orden de Protección que se remite al Juzgado de Instrucción nº 3 de Ponferrada en funciones de guardia y copia al Juzgado de Instrucción nº 5 de Ponferrada, que lleva todo lo relacionado con la violencia de género. El Juzgado de Guardia adoptó las medidas cautelares de protección de la víctima.

- Aunque en un primer momento no se pudo grabar la valoración policial de riesgo en la aplicación correspondiente (VDG), esta valoración se realizó días más tarde, el 4 de febrero de 2013 -consta en el expediente-, arrojando el sistema un nivel de riesgo BAJO sobre la base de las respuestas de la víctima a las preguntas tipo de dicha aplicación.

Desde el 31 de enero de 2013, se llevó a cabo el seguimiento de la víctima por la Unidad de Prevención, Apoyo y Protección (UPAP), que le facilitó consejos sobre las medidas de autoprotección, los teléfonos de contacto permanente con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y le prestó acompañamiento para diferentes gestiones hasta el 5 de febrero de 2013, fecha en la que cambia de domicilio a Bembibre (León), razón por la que se da traslado del expediente a la Guardia Civil de dicha localidad, momento en el que termina la responsabilidad de la Comisaría de Ponferrada.

- Tras continuarse el seguimiento por la Guardia Civil de Bembibre "de manera correcta y según los Protocolos establecidos al respecto", el 26 de marzo de 2013 y transcurridos los dos meses de plazo que establece el protocolo para las víctimas con riesgo BAJO, se realizó nueva valoración policial de evolución de riesgo (VPER) bajando el riesgo a NO APRECIADO.

- La siguiente información que los servicios dependientes del Ministerio del Interior tienen de la señora ...... es que el día del homicidio -20 de abril de 2013-, se desplazó a la zona de fiesta que frecuentaba de forma habitual con su exnovio y homicida en Ponferrada y que fue encontrada herida de gravedad en el interior de su vehículo acompañada de su nueva pareja, ...... (hijo de los reclamantes), que resultó muerto por los disparos que efectuó ...... , que después se suicidó.

En fecha 18 de julio de 2014 se dio audiencia a los interesados, que, en el plazo señalado a tal fin, formularon escrito de alegaciones reiterando la pretensión resarcitoria e insistiendo en la negligencia de la Administración. Señalan al respecto que, en el informe de valoración del riesgo que se ha unido al expediente y que se despachó de "manera tardía, sesgada y parcial", se obviaron datos objetivos relevantes como que la víctima sufriera alguna violencia física -pues refirió en la denuncia haber sufrido algún empujón o golpe en la cara- o las actitudes y costumbres del agresor y su abuso de sustancias tóxicas. Entienden por lo anterior que "caben dos opciones: o que los agentes encargados no estuviesen lo suficientemente capacitados para llevar la investigación -o, aún estándolo, no le hubiesen prestado la atención que merecía- o que la forma de realización del test de valoración del riesgo o el mismo cuestionario policial sean ineficaces para la consecución de los fines que persigue"; copia a continuación una noticia publicada en el diario EL MUNDO en abril de 2014 acerca de la modificación por el Gobierno del sistema de valoración de riesgo de las víctimas de violencia de género para perfeccionar el test.

Con fecha 2 de octubre de 2014, la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior formuló propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación.

Señala que no ha existido un funcionamiento anormal en la cumplimentación del protocolo que dedujo, de conformidad con la aplicación informática correspondiente, un nivel de riesgo bajo de conformidad con las respuestas dadas por la víctima. Añade que el hecho de que los protocolos de protección experimenten reformas o mejoras no implica que lo actuado permita derivar una responsabilidad patrimonial a cargo de la Administración Pública y concluye que no procede estimar la pretensión resarcitoria actuada por los interesados.

Tercero.- En la tramitación dada al expediente por el Ministerio de Justicia, la Subdirección General de Relaciones con la Administración de Justicia y el Ministerio Fiscal solicitó testimonio de las actuaciones judiciales y el informe al Consejo General del Poder Judicial, que lo emitió el 27 de enero de 2015 manifestando que no se ha producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

Expresa que el argumento expuesto por los actuantes acredita una evidente disconformidad y crítica con las decisiones judiciales adoptadas en relación con las medidas de protección a la víctima por entender que no eran adecuadas para procurar su protección integral y la de las personas con las que se relacionaba, así como por omitir en su valoración elementos esenciales tales como los antecedentes de malos tratos habituales en el ámbito familiar, entre otros. Sin embargo, considera que de lo expuesto se deduce con claridad que el funcionamiento anormal que se alega se fundamenta en la discrepancia y crítica de las decisiones judiciales, lo que sitúa la cuestión en un ámbito distinto del que corresponde al funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, por adentrarse en el propio del error judicial, que -recuerda- solo puede declararse por el procedimiento establecido al efecto y por el órgano jurisdiccional competente, el Tribunal Supremo. Por todo lo expuesto concluye que, "en el procedimiento que da lugar a la reclamación, no se ha producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia".

En 17 de marzo de 2015 se otorgó trámite de vista y audiencia a los interesados, si bien no consta que estos formularan alegaciones.

El 23 de julio de 2015 se evacuó propuesta de resolución por el Ministerio de Justicia de carácter desestimatorio en la medida en la que el fundamento de la reclamación radica en la disconformidad o crítica de los interesados con determinadas resoluciones judiciales relacionadas con la protección de la víctima, lo que se incardina en el ámbito del error judicial para cuyo enjuiciamiento el artículo 293 de la Ley Orgánica del Poder Judicial exige resolución judicial del Tribunal Supremo que lo declare.

Cuarto.- El 5 de septiembre de 2015 emitió propuesta de resolución el Ministerio de la Presidencia.

Relata los antecedentes y concluye que, de conformidad con las propuestas de los Ministerios del Interior y de Justicia, no procede reconocer ningún derecho a indemnización.

Quinto.- El 11 de septiembre de 2015, la Abogacía del Estado en el Ministerio de la Presidencia informó favorablemente la propuesta reseñada en el antecedente anterior.

En relación con las actuaciones de la Administración de Justicia concluye que no se aprecia nexo de causalidad entre la actuación del citado departamento y los perjuicios que los interesados consideran sufridos.

En lo concerniente al Ministerio del Interior, considera que la actuación de los servicios dependientes del mismo ha sido plenamente ajustada a derecho, siguiendo en materia de violencia de género, todos los parámetros legales exigibles.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. La consulta versa sobre la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado formulada por doña ...... y don ...... , como consecuencia del funcionamiento de los servicios dependientes del Ministerio del Interior y de la Administración de Justicia.

II. La reclamación se ha dirigido a los Ministerios del Interior y de Justicia y se ha sustanciado el expediente con una fase instructora en cada uno de los departamentos, con competencias concurrentes en el presente caso, en el curso de las cuales se ha otorgado audiencia a los interesados, que han formulado alegaciones. La instrucción ha tenido por fin la formulación de las correspondientes propuestas de resolución por cada uno de los ministerios referidos.

Por último y en atención a que la resolución que finalmente se dicte afecta a dos ministerios, se ha elaborado -y se somete a consulta- una propuesta del Ministerio de la Presidencia, a cuyo titular corresponde el pronunciamiento administrativo único final en virtud del artículo 25.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

III. La reclamación se ha formulado en plazo y por interesados legitimados al efecto.

Resulta de antecedentes que el fallecimiento del hijo de los reclamantes tuvo lugar el 20 de abril de 2013 y que la reclamación tuvo entrada en los Registros Centrales de los Ministerios del Interior y de Justicia el 14 de abril de 2014 y por tanto dentro del plazo de un año legalmente previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

IV.- En cuanto al fondo del asunto, es preciso diferenciar el análisis de las actuaciones de las distintas unidades de la Administración. En primer lugar, la pretensión indemnizatoria formulada se extiende a la reparación de los daños derivados de las actuaciones llevadas a cabo por los servicios dependientes del Ministerio del Interior en relación con la realización de los test de valoración del riesgo por violencia de género, así como por la remisión del atestado 697/2013 derivado de la denuncia de la señora ...... al Juzgado de Guardia en lugar de al Juzgado especializado en violencia de género.

Se deduce del expediente que la actuación tanto de la Policía Local de Ponferrada como de la Guardia Civil en Bembibre fue ajustada a los protocolos establecidos y conforme a derecho. Una vez que la señora ...... se presentó en Comisaría y formuló la denuncia, los agentes levantaron el oportuno atestado y lo remitieron al Juzgado de Guardia -con derivación posterior al Juzgado competente en materia de violencia de género-, así como se dispusieron a realizar el oportuno cuestionario (test) de valoración del riesgo que, sin embargo, no pudo completarse por problemas informáticos, cumplimentándose en un momento posterior. En efecto, consta en el expediente que desde el día siguiente al de la denuncia la víctima fue asistida por la Unidad de Prevención, Apoyo y Protección (UPAP), que le entregó consejos sobre las medidas de autoprotección, los teléfonos de contacto permanente con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y le prestó acompañamiento de manera correcta. Consta también que se realizó el test antes referido resultando un nivel de riesgo BAJO para el que se ordenó un sistema de vigilancia con duración de dos meses, conforme a los protocolos establecidos al respecto, y que, transcurridos estos, se realizó nueva valoración policial de evolución de riesgo (VPER) bajando el riesgo a NO APRECIADO.

Todo lo anterior revela que no ha tenido lugar un quebrantamiento de la función preventiva de la comisión de delitos que corresponde a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado ni puede imputarse a estas la producción del daño sufrido por los interesados y cuya indemnización reclaman.

V.- En segundo término y en lo que hace a la actuación de los servicios dependientes de la Administración de Justicia, tampoco puede concluirse que resulte procedente reconocer a los reclamantes la indemnización pretendida.

El análisis del eventual concurso de un título de imputación de responsabilidad patrimonial a cargo de la actuación de los servicios dependientes de la Administración de Justicia y, en especial, del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 3 de Ponferrada debe realizarse en el marco de lo previsto en los artículos 292 y siguientes de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ). El artículo 292.1 de la LOPJ en línea con el artículo 121 de la Constitución Española, establece que los daños causados en cualesquiera bienes o derechos por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán a todos los perjudicados derecho a una indemnización a cargo del Estado, salvo en los casos de fuerza mayor, con arreglo a lo dispuesto en dicho Título.

En aquellos supuestos en los que el daño reclamado se impute a un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, su eventual concurso debe valorarse con arreglo a las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial del Estado, tal como dispone el artículo 293.2 de la LOPJ. Sin embargo, los requisitos legales referidos no concurren en el supuesto determinante de la reclamación de responsabilidad patrimonial que se dictamina pues el daño en relación con el que se reclama no deriva de una actuación susceptible de ser considerada o clasificada como un funcionamiento anormal de los servicios dependientes de la Administración de Justicia, por resultar de una actuación (o la omisión de la misma), determinante de un resultado dañoso que los reclamantes no tienen el deber jurídico de soportar. Lo que los interesados denuncian es la insuficiencia de las medidas de protección de la víctima de malos tratos y de las personas cercanas a esta, así como la insuficiente toma en consideración de los antecedentes penales del homicida, circunstancias todas que evidencian una disconformidad con el contenido de las decisiones judiciales adoptadas al respecto y que se insertan en el ejercicio de la función jurisdiccional.

En efecto y de conformidad con lo manifestado por el informe del Consejo General del Poder Judicial, parece que, bajo la alegación del mal funcionamiento de la Administración de Justicia, subyace una discrepancia de los interesados con el contenido de las decisiones judiciales (en concreto las medidas de protección adoptadas por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 3 de Ponferrada). A este respecto, ha de recordarse que no es posible, en un procedimiento de la naturaleza del que ahora se sigue, entrar a valorar la oportunidad, pertinencia o acierto de las decisiones de naturaleza jurisdiccional adoptadas sin la existencia de una previa declaración de error judicial a través de los cauces legalmente establecidos al efecto, que exigen un previo reconocimiento del pretendido error por el Tribunal Supremo (dictamen nº 876/2011, de 14 de julio) de conformidad con el artículo 293.1 de la LOPJ.

No puede, en definitiva, apreciarse que exista un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia ni la existencia de una relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el daño sufrido por los reclamantes, razón por la que no puede concluirse que exista responsabilidad patrimonial del Estado a este respecto, ni que proceda por ello acceder a la pretensión resarcitoria actuada por los interesados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración formulada por doña ...... y don ...... como consecuencia del funcionamiento de los servicios dependientes del Ministerio del Interior y de la Administración de Justicia."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 26 de noviembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE LA PRESIDENCIA.