Dictamen de Consejo de Estado 989/2017 de 15 de marzo de 2018

Cuestión

Anteproyecto de Ley de Sociedades Cooperativas de Extremadura.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de marzo de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por oficio de V. E. de fecha 27 de octubre de 2017 (con registro de entrada el día 31 siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de Sociedades Cooperativas de Extremadura.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del anteproyecto

El anteproyecto de Ley remitido en consulta consta de una parte expositiva y una parte dispositiva.

A) La parte expositiva está dividida en diecisiete partes

La parte I de la exposición de motivos comienza señalando que con esta ley se da cumplimiento al artículo 129.2 de la Constitución española, que ordena a los poderes públicos que fomenten, mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas. Explica que esta ley busca fomentar las sociedades cooperativas y es adecuada tanto desde la perspectiva tipológica (pues se centra en la mutualidad y en la participación de los socios en la gestión de los asuntos sociales como elementos tipológicos de la sociedad cooperativa) como constitucional (porque se fija en los aspectos participativos que la Constitución atribuye a la sociedad cooperativa). Estas dos perspectivas están detrás del concepto de sociedad cooperativa del artículo 1 del anteproyecto: la sociedad cooperativa es una sociedad de base mutualista, con personalidad jurídica propia, en la que los socios se unen de forma voluntaria para satisfacer sus necesidades mediante la realización de actividad cooperativizada, realizan aportaciones al capital social y administran democráticamente la empresa, ostentando el derecho esencial a participar en la gestión de los asuntos sociales.

A continuación se subrayan las características que, de acuerdo con esta definición, corresponden a las sociedades cooperativas: primero, la concepción empresarial de la sociedad cooperativa, singularizada por su base mutualista (que destaca que ha sido recogida en la propuesta de Código Mercantil elaborada por la Sección Segunda de Derecho Mercantil de la Comisión General de Codificación, cuyo texto fue entregado al Ministro de Justicia el 17 de junio de 2013); segundo, que la finalidad de la sociedad cooperativa es satisfacer las necesidades de los socios; tercero, que estos asumen distintas obligaciones (aportación de capital, realización de actividades económicas con aquella -la actividad cooperativizada-); y, cuarto, que ostentan el derecho a participar en la gestión social.

Por último, explica que la preocupación esencial a la hora de elaborar la ley ha sido la de diseñar una regulación adecuada de los órganos sociales de las sociedades cooperativas y, en particular, de la distribución y el control del poder societario en el seno de las mismas. Para ello, se ha tenido presente, especialmente, la participación de los cooperativistas en la gestión de la actividad cooperativizada y la necesidad de dotar a las sociedades cooperativas de una regulación técnica adecuada.

La parte II señala que la Comunidad Autónoma de Extremadura tiene competencia exclusiva sobre la organización, funcionamiento y régimen de las cooperativas (artículo 9.1.17 del Estatuto de Autonomía en la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero) y que, por tanto es competente para dictar esta ley.

La parte III recuerda que esta ley está llamada a sustituir a la Ley 2/1998, de 26 de marzo, de Sociedades Cooperativas de Extremadura. Explica que se ha optado por elaborar una ley de nuevo cuño, y no por reformarla, por razones de técnica normativa y de contenido.

La parte IV señala que se mantiene, sin modificaciones, la Ley 8/2006, de 23 de diciembre, de Sociedades Cooperativas Especiales de Extremadura.

Las partes V a XVII resumen el contenido de las principales novedades que el anteproyecto contiene con respecto a la anterior Ley 2/1998, de 26 de marzo, de Sociedades Cooperativas de Extremadura.

B) La parte dispositiva consta de ciento noventa y cinco artículos, que se organizan en cuatro títulos, siete disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única y cuatro disposiciones finales.

El Título I, "La sociedad cooperativa", regula el régimen general de las sociedades cooperativas de primer grado (capítulos I a X; artículos 1 a 128) y la colaboración económica e integración empresarial (capítulo XI, que contiene la regulación de las cooperativas de segundo grado - Sección 1ª, artículos 129 a 133-; del grupo cooperativo -Sección 2ª, artículo 134- y otras formas de colaboración económica e integración empresarial - Sección 3ª, artículos 135 y 136-).

El Título II, "Clases de sociedades cooperativas", regula las clases de sociedades cooperativas (artículos 137 a 173). Contiene unas normas comunes (capítulo I) y una regulación específica para cada una de las diversas sociedades cooperativas (capítulos II al XVI).

El Título III, "Administración Pública y sociedades cooperativas", regula el fomento del cooperativismo (capítulo I, artículos. 174 a 176); el Registro de Sociedades Cooperativas de Extremadura (capítulo II, artículos 177 a 181); el régimen sancionador y de la descalificación [capítulo III, en su Sección 1ª, el régimen sancionador (artículos 182 a 186) y en su Sección 2ª la descalificación (artículo 187)]; y el Consejo Superior del Cooperativismo de Extremadura, [capítulo IV, en su sección 1ª, el Consejo Superior del Cooperativismo de Extremadura (artículo 188) y en su sección 2ª, la mediación, conciliación y arbitraje (artículo189)].

El Título IV, "Asociacionismo cooperativo", regula el asociacionismo cooperativo -uniones, federaciones y confederaciones de sociedades cooperativas- y sus fines (artículos 190 a 195).

La disposición adicional primera, "Sociedades cooperativas especiales", prevé que dichas sociedades se regirán por la Ley 8/2006, de 23 de diciembre, de Sociedades Cooperativas Especiales de Extremadura, y sus normas de desarrollo, y supletoriamente por la presente ley y sus normas de desarrollo.

La disposición adicional segunda, "Uniones de sociedades cooperativas", establece que las uniones de sociedades cooperativas cuyos documentos de constitución estén depositados en el Registro de Sociedades Cooperativas de Extremadura mantendrán su personalidad jurídica aunque no reúnan el número mínimo de miembros que se establece en el artículo 191.1 de la ley.

La disposición adicional tercera, "Comunicación del número de socios" dispone que las sociedades cooperativas a las que sea de aplicación esta ley y la Ley 8/2006, de 23 de diciembre, de Sociedades Cooperativas Especiales de Extremadura, comunicarán anualmente al Registro de Sociedades Cooperativas de Extremadura su número de socios y de asociados. La disposición adicional cuarta, "Cómputo de plazos", preceptúa que los plazos se computarán conforme a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin perjuicio del régimen jurídico aplicable a los plazos relativos al ejercicio de acciones jurisdiccionales o cualesquiera actuaciones de carácter procesal.

La disposición adicional quinta, "Igualdad de trato en materia de fomento y consolidación de empleo", prevé que, a efecto de las ayudas e incentivos establecidos por la Comunidad Autónoma de Extremadura, las sociedades cooperativas y sus socios de trabajo podrán ser equiparados a los empresarios y personas trabajadoras por cuenta ajena.

La disposición adicional sexta, "Sociedades cooperativas de crédito y secciones de crédito de las sociedades cooperativas", establece que las sociedades cooperativas de crédito se regirán por su legislación específica y que las secciones de crédito de las sociedades cooperativas se regirán por su legislación específica, sin perjuicio de la aplicación supletoria de la presente ley.

La disposición adicional séptima, "Incorporación de medios y procedimientos informáticos y telemáticos", prevé que la Junta de Extremadura fomentará la incorporación de medios y procedimientos informáticos y telemáticos al Registro de Sociedades Cooperativas de Extremadura.

La disposición transitoria primera, "Aplicación temporal de la Ley", regula la aplicación temporal de la Ley. Establece, entre otras previsiones, que la presente ley se aplicará a todas las sociedades cooperativas reguladas por la misma, con independencia de la fecha de su constitución. A continuación establece reglas particulares sobre la aplicación temporal de la Ley.

La disposición transitoria segunda, "Adaptación de los estatutos sociales", fija el plazo de adaptación a las previsiones contenidas en la presente ley de los estatutos sociales de las sociedades cooperativas a las que les sea de aplicación y los efectos de no llevarla a cabo.

La disposición transitoria tercera, "Reglamento del Registro de Sociedades Cooperativas de Extremadura", establece que se continuará aplicando el Reglamento del Registro de Cooperativas de Extremadura, aprobado por el Decreto 172/2002, de 17 de diciembre, en cuanto no contradiga lo dispuesto por la presente ley y hasta que se produzca su modificación.

La disposición transitoria cuarta, "Sociedades cooperativas de ulterior grado", prevé que las sociedades cooperativas de ulterior grado existentes a la fecha de entrada en vigor de la presente ley mantendrán en su denominación social la expresión "ulterior grado" hasta que voluntariamente la sustituyan por la de "segundo grado". Asimismo, regula la forma de llevar a cabo la modificación mencionada.

La disposición derogatoria única prevé la derogación de la Ley 2/1998, de 26 de marzo, de Sociedades Cooperativas de Extremadura, y de cuantas normas de igual o inferior rango contradigan o se opongan a lo establecido en la presente ley dentro de su ámbito de aplicación.

La disposición final primera, "Entrada en vigor", establece que la presente ley entrará en vigor a los dos meses de su publicación en el Diario Oficial de Extremadura.

La disposición final segunda, "Desarrollo reglamentario", prevé que el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, a propuesta de la persona titular de la consejería competente en materia de sociedades cooperativas, podrá dictar normas para la aplicación y desarrollo de la presente ley.

La disposición final tercera, "Otras clases de sociedades cooperativas", dispone que el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, a propuesta del titular de la consejería competente, previo informe preceptivo del Consejo Superior del Cooperativismo de Extremadura, podrá regular nuevas clases de sociedades cooperativas y establecer su régimen jurídico.

La disposición final cuarta, "Datos estadísticos", establece que los órganos competentes de la Administración extremeña podrán dictar normas relativas a la petición de datos a las sociedades cooperativas a efectos estadísticos, de conformidad con lo dispuesto por la legislación en materia de estadística.

SEGUNDO. Contenido del expediente

En el expediente, además de la versión definitiva del anteproyecto y de varios borradores anteriores, obran los siguientes documentos:

1. Resolución de 19 de diciembre de 2016 de la Directora General de Economía Social, por la que se acuerda la apertura de un plazo de presentación de sugerencias en relación con el anteproyecto de Ley de Sociedades Cooperativas de Extremadura.

2. Sugerencias formuladas por la Unión de Cooperativas de Extremadura de Trabajo Asociado (UCETA), de fecha 9 de enero de 2017. Se ha limitado a proponer varias modificaciones del artículo 146 del anteproyecto, relativo a los trabajadores de la sociedad cooperativa, porque entiende que es perjudicial para las cooperativas de trabajo asociado.

3. Comunicación de la Dirección General de Economía Social, de fecha 30 de enero de 2017, a UCETA, en relación con las alegaciones formuladas. Se acepta parcialmente la observación realizada al artículo 146.1º del anteproyecto.

4. Informe de la Dirección General de Economía Social, de 24 de abril de 2017, en relación con las sugerencias presentadas en el Portal de Transparencia y Participación Ciudadana. El informe da cuenta de la modificación introducida en el artículo 146.1º como consecuencia de las alegaciones de UCETA y del resto de correcciones introducidas, que son únicamente correcciones de erratas y adaptaciones del texto a un lenguaje no discriminatorio por razón de género.

5. Resolución de la Secretaria General de la Consejería de Economía e Infraestructuras, de 12 de mayo de 2017, por la que se somete a trámite de audiencia e información pública el anteproyecto de Ley. Esta resolución fue publicada en el Diario Oficial de Extremadura de fecha 23 de mayo de 2017.

6. Memoria descriptiva relativa al impacto sobre el empleo del presente anteproyecto, de 15 de mayo de 2017. Concluye que esta medida no tiene incidencia en la creación de empleo.

7. Informe emitido por la Secretaría General de Administración Pública de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, en relación con la simplificación de procedimientos, de fecha 17 de mayo de 2017. En el informe se afirma que "no procede emitir el informe previo de simplificación de procedimiento que exige el artículo 24 del Decreto 206/2010, de 12 de noviembre, por cuanto no se trata de una disposición de carácter general quedando fuera del ámbito y materia sujeta a informe que se pretende con el precepto invocado".

8. Informe del Instituto de la Mujer de Extremadura, sobre impacto de género, en relación con el anteproyecto de Ley, de 19 de mayo de 2017. Concluye que el impacto de género es neutro.

9. Tabla de vigencias de disposiciones relacionadas con la aprobación del anteproyecto, de 31 de mayo de 2017.

10. Memoria económica, de 31 de mayo de 2017. Concluye que el anteproyecto "no conlleva dotación presupuestaria específica ni derecho económico alguno, por lo que no se considera necesario justificar ejecución del gasto".

11. Informe de necesidad y oportunidad de la aprobación del anteproyecto, de 31 de mayo de 2017. El informe valora positivamente la aprobación de una nueva ley de cooperativas. 12. Alegaciones presentadas por Cooperativas Agro- alimentarias Extremadura, de fechas 16 de mayo y 5 de junio de 2017, durante el trámite de audiencia, en el seno del Consejo Superior de Cooperativismo. En concreto, se ha sugerido que las cooperativas puedan elegir entre el sistema de voto plural y el sistema de voto único por cada socio y que el número mínimo de socios de cada cooperativa sea 30 con el objetivo de que la cooperativa tenga una mínima base social.

13. Alegaciones presentadas por UCETA, de fecha 13 de junio de 2017, durante el trámite de audiencia, en el seno del Consejo Superior de Cooperativismo. Propone incorporar un artículo 131 bis, relativo a cooperativas de impulso empresarial.

14. Informe del Servicio Extremeño Público de Empleo, de fecha 14 de junio de 2017. Concluye que el impacto del presente anteproyecto sobre el empleo será favorable.

15. Certificación expedida por el Secretario del Consejo Superior de Cooperativismo de Extremadura, de fecha 27 de junio de 2017, en la que se hace constar que el mencionado Consejo informó favorablemente y por unanimidad el anteproyecto de Ley de Sociedades Cooperativas de Extremadura.

16. Comunicación sobre las alegaciones presentadas por Cooperativas Agro-alimentarias Extremadura, de fecha 30 de junio de 2017. Se han estimado parcialmente sus alegaciones y se han explicado las razones por las que se han rechazado las alegaciones que no se han acogido.

17. Comunicación sobre las alegaciones presentadas por la Unión de Cooperativas de Extremadura de Trabajo Asociado (UCETA), de fecha 30 de junio de 2017. Se ha incorporado parcialmente la regulación que UCETA proponía para las sociedades cooperativas de impulso empresarial.

18. Informe de la Directora General de Economía Social en relación con el trámite de información pública al que ha sido sometido el anteproyecto, de fecha 30 de junio de 2017.

19. Informe de la Secretaria General en relación con el trámite de información pública, de fecha 3 de julio de 2017.

20. Dictamen número 4/2017, de 15 de septiembre, emitido por el Consejo Económico y Social de Extremadura. Las principales observaciones son las siguientes:

- Propone una nueva redacción para el artículo 146 ("personas trabajadoras de la sociedad cooperativa"), pues considera que incentivar que haya más socios cooperativistas que trabajadores asalariados no es la forma más adecuada para incentivar la creación de empleo;

- sugiere que se elimine del artículo 176.6 la limitación del importe de los avales a constituir cuando sean las sociedades cooperativas quienes participen en los procedimientos de contratación o contraten efectivamente con las Administraciones públicas; que, directamente, no aparezca dicho apartado 6;

- propone que sea un único organismo ante el que se depositen las cuentas anuales;

- sugiere que se aclare la contradicción existente entre la disposición adicional segunda y la disposición transitoria segunda.

21. Informe de la Dirección General de Economía Social en relación con el dictamen del Consejo Económico y Social, de 19 de septiembre de 2017. El informe analiza las observaciones contenidas en el dictamen y explica cuáles han sido aceptadas y cuáles rechazadas, así como los motivos de una u otra decisión. Únicamente se ha aceptado la última observación y, por tanto, se ha aclarado la contradicción a la que aludía.

22. Informe de la Intervención General, de 27 de septiembre de 2017. Se indica que no procede emitir informe de fiscalización previa conforme a lo establecido en el artículo 147 de la Ley 5/2007, de 19 de abril de 2017, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma, al tratarse de la tramitación de un anteproyecto de ley.

23. Informe de la Secretaría General de la Consejería de Economía e Infraestructuras, de 19 de septiembre de 2017. Concluye que en la elaboración del presente anteproyecto se ha seguido el procedimiento específicamente establecido en la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

24. Moción del Consejero de Economía e Infraestructuras presentada al Consejo de Gobierno de Extremadura para que se pronuncie sobre la tramitación del anteproyecto y sobre la solicitud, por conducto del Presidente de la Junta de Extremadura, del dictamen del Consejo de Estado sobre el citado anteproyecto de Ley, de fecha 3 de octubre de 2017.

25. Informe favorable de la Abogacía General de la Junta de Extremadura sobre la tramitación del anteproyecto y sobre el acuerdo para recabar dictamen del Consejo de Estado, de fecha 9 de octubre de 2017.

Concluye lo siguiente: "Por parte de este Letrado, se considera que todos los preceptos del Anteproyecto de Ley analizados y estudiados, carecen de objeción alguna de constitucionalidad; habiéndose llevado a cabo, por otro lado, todos los trámites procedimentales exigidos por la normativa de aplicación; esto es, los arts. 66.1 y siguientes de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, por remisión de su art. 69 y demás normativa que se cita en las anteriores consideraciones jurídicas".

26. Certificación expedida por la Secretaria del Consejo de Gobierno, de fecha 17 de octubre de 2017, que certifica que el Consejo de Gobierno de Extremadura emitió un pronunciamiento favorable sobre la tramitación del anteproyecto de Ley de Sociedades Cooperativas de Extremadura, de fecha 3 de octubre de 2017, y acordó recabar, por conducto del Presidente de la Junta de Extremadura, dictamen del Consejo de Estado.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

La consulta versa sobre el anteproyecto de Ley de Sociedades Cooperativas de Extremadura.

La consulta se formula por la Junta de Extremadura al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y en el apartado 4 de la disposición adicional primera de la Ley 19/2015, de 23 de diciembre, por la que se deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura, en relación con lo previsto por el artículo 45.2 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

II. Procedimiento

A) A este respecto ha de estarse a lo previsto en el artículo 69 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que regula el procedimiento de elaboración de anteproyectos de ley:

"1. El procedimiento de elaboración de anteproyectos de ley se iniciará conforme a lo establecido en el artículo 66.1 de la presente Ley para la elaboración de disposiciones administrativas de carácter general, a no ser que por previsión legal esté sujeto a otro procedimiento.

2. El titular de la Consejería correspondiente elevará el anteproyecto de ley al Consejo de Gobierno para que éste se pronuncie sobre su tramitación. 3. Una vez evacuados los trámites procedentes, el anteproyecto se elevará al Consejo de Gobierno para su aprobación como proyecto de ley y su remisión a la Asamblea de Extremadura.

4. El informe del Consejo Consultivo será solicitado por el Presidente conforme se determine en la Ley reguladora de aquél".

Estas disposiciones han sido observadas, así como las contenidas en el mencionado artículo 66.1 del mismo texto legal, conforme al cual:

"1. El procedimiento para la elaboración de disposiciones administrativas de carácter general se iniciará en el centro directivo correspondiente o por el órgano al que en su caso se encomiende, mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como los estudios e informes previos que hubieren justificado, en su caso, la resolución o propuesta de la iniciativa. Además, se incorporará, en su caso, una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar, un informe acerca del impacto de género de la totalidad de las medidas contenidas en la disposición, así como la tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la misma materia y de disposiciones que pudieran resultar afectadas".

Efectivamente, en el expediente figuran la versión definitiva del anteproyecto, elaborada por la consejería proponente (Consejería de Economía e Infraestructuras), y tres versiones anteriores del anteproyecto. Asimismo, constan el informe sobre la necesidad y oportunidad del anteproyecto, la memoria económica, el informe de impacto por razón de género y la tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la misma materia y de disposiciones que pudieran resultar afectadas. Además, consta que el anteproyecto ha sido objeto de un trámite de información pública por un plazo de quince días.

Figura el dictamen del Consejo Económico y Social de Extremadura, de 15 de septiembre de 2017, tal como exige el artículo 1.1.a) de la Ley 3/1991, de 25 de abril, de creación del Consejo Económico y Social de Extremadura, cuando el anteproyecto de ley afecte a materias de orden económico y social.

Se ha certificado que el Consejo de Gobierno de Extremadura, en la sesión celebrada el día 17 de octubre de 2017, se pronunció en sentido favorable sobre la tramitación del anteproyecto de Ley de Sociedades Cooperativas de Extremadura (artículo 68 de la Ley de Extremadura 1/2002, de 28 de febrero).

III. Competencia de la Comunidad Autónoma de Extremadura

La Constitución Española dispone, en su artículo 129.2, que "los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa y fomentarán, mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas", pero no prejuzga el orden competencial. En materia de cooperativas, la Constitución establece las líneas maestras del sistema de reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en sus artículos 148 y 149. Este reparto ha sido concretado por los Estatutos de Autonomía de cada comunidad autónoma y por sucesivas sentencias del Tribunal Constitucional.

La STC 72/1983, de 29 de julio, dictada con ocasión del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 1/1982, de 11 de febrero, sobre cooperativas, estableció que "la Constitución no reserva de modo directo y expreso competencia alguna al Estado en materia de cooperativas, y en consecuencia, de acuerdo con el artículo 149.3 de la propia Norma, la Comunidad tiene las competencias que haya asumido en su Estatuto, correspondiendo al Estado las no asumidas" (FJ 1). En el caso de la Comunidad Autónoma de Extremadura, las competencias que ha asumido están recogidas en los artículos 8 y siguientes de su Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura. En concreto, en el artículo 9.1.17 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, otorga a la Comunidad Autónoma de Extremadura la competencia exclusiva sobre la materia de "organización, funcionamiento y régimen de cooperativas y entidades asimiladas. Fomento de todas las modalidades de economía social".

Ahora bien, en materia de cooperativas, ha de tenerse presente -como recordó el dictamen de este Consejo número 1.935/2009, de 10 de diciembre- el reparto de competencias entre la legislación mercantil estatal (artículo 149.1.6ª de la Constitución) y la competencia exclusiva sobre cooperativas asumida por las comunidades autónomas "respetando la legislación mercantil", en los términos de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas [artículo 2.c) de la citada ley orgánica, y posteriormente los diversos Estatutos de Autonomía y las leyes de cooperativas autonómicas]. Según el dictamen nº 2.524/2010, de 16 de diciembre, la jurisprudencia constitucional general en materia de sociedades cooperativas está contenida en la STC 72/1983, FFJJ 3 y 4: "La competencia legislativa de la Comunidad [Autónoma] en materia de cooperativas ha de ejercerse, de acuerdo con el artículo (...) del Estatuto, "conforme a la legislación general de carácter mercantil", expresión que ha de interpretarse en el sentido de que habrá que respetar tal legislación en cuanto sea aplicable a las cooperativas (...) Las competencias asumidas en materia de cooperativas han de entenderse referidas al ámbito territorial [autonómico], es decir, que las relaciones de carácter cooperativo a que puede afectar la competencia de la Comunidad son única y exclusivamente las que tenga lugar en el ámbito territorial de [la Comunidad Autónoma]". En definitiva, existe en esta materia una distribución de competencias entre legislación estatal y autonómica, basada en la atribución a la primera de la competencia sobre legislación mercantil y contable y -respetando lo previsto en ésta- el otorgamiento de competencia exclusiva a las comunidades autónomas sobre los aspectos sustantivos de las sociedades cooperativas.

El Consejo de Estado considera que, desde el punto de vista del respeto del reparto competencial, el análisis de los distintos preceptos del anteproyecto no suscita objeción alguna.

IV. Consideraciones generales

1. Principales novedades que el anteproyecto introduce respecto de la Ley 2/1998, de 26 de marzo, de Sociedades Cooperativas de Extremadura

Las principales novedades que introduce el anteproyecto en la regulación de las sociedades cooperativas actualmente vigente son las siguientes:

a) Entre las disposiciones generales, la definición de la actividad cooperativizada y la determinación de su régimen jurídico, en el que se da especial protagonismo al derecho de sociedades. Además, se prevé que las secciones de la sociedad cooperativa puedan, si los estatutos sociales lo prevén, tener patrimonio separado y contabilidad independiente, con efectos sobre la responsabilidad en el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la actividad de la sección, y realizar una determinación y distribución del resultado diferenciada en cada una de las secciones.

b) En relación con la regulación de los socios, destacan las siguientes novedades:

- Se admite que las comunidades de bienes y las herencias yacentes sean admitidas como socios de las sociedades cooperativas.

- Se ha introducido la figura del socio colaborador.

- Se ha flexibilizado la regulación del asociado.

c) En materia de organización de las sociedades cooperativas, puede resaltarse lo siguiente:

- La Ley muestra, en general, su preferencia por el sistema de voto plural proporcional a la actividad cooperativizada, aunque permite que los estatutos prevean el voto unitario. En cambio, para las sociedades cooperativas de trabajo asociado, donde la mutualidad se mide principalmente por la persona más que por su actividad, el sistema legal es el inverso: voto unitario salvo que los estatutos prevean el plural.

- Se prevé que el consejo rector tendrá, al menos, un número de integrantes mujeres proporcional al número de socias que tenga la sociedad cooperativa. Esta medida se configura conforme al principio de "cumplir o explicar".

- Se ha suprimido la figura de los interventores.

- Se regulan con especial detalle los conflictos de intereses de los integrantes del órgano de administración, así como la responsabilidad de los administradores y las acciones de responsabilidad.

d) En materia de régimen económico, la novedad más importante es la relativa al régimen de responsabilidad del socio por las deudas sociales y por las deudas contraídas por el mismo con la sociedad cooperativa y frente a terceros. Se regula la responsabilidad de los socios cuando causen baja o sean expulsados.

e) En materia de modificación de los estatutos sociales, se ha eliminado la exigencia de publicar en periódicos determinadas modificaciones que suponían un coste importante para la sociedad cooperativa.

f) En lo relativo a las modificaciones estructurales, se sigue la regulación de las sociedades de capital pero con matices derivados de la naturaleza de las sociedades cooperativas.

g) En materia de disolución y liquidación de la sociedad cooperativa se introduce la simultaneidad de ambas operaciones, de manera que los acuerdos de disolución y liquidación podrán ser adoptados en una misma asamblea general y, por tanto, será preciso otorgar una única escritura pública, todo ello siempre que no existan acreedores sociales o que, existiendo, el importe de su deuda haya sido debidamente consignado o, en el caso de créditos no vencidos, se haya asegurado su pago.

h) Se regula de forma especialmente minuciosa el fomento del cooperativismo, incluyéndose numerosas medidas de promoción de las sociedades cooperativas.

i) Se regula el asociacionismo cooperativo de forma más detallada que en la Ley 2/1998, de 26 de marzo.

Como puede observarse, el anteproyecto sometido a consulta introduce numerosas modificaciones en la regulación actualmente vigente en materia de cooperativas. Sin embargo, en el expediente no figura ningún documento, a excepción de la exposición de motivos del anteproyecto, en el que se expliquen y se analicen cuáles son dichas novedades, cuáles son sus objetivos y cuáles han sido las razones que han llevado a incluirlas. El Consejo de Estado echa en falta en el expediente un documento que, de forma pormenorizada, analice las novedades que el anteproyecto contiene en materia de cooperativas, novedades que, en ocasiones, no tienen correlato en el resto de leyes autonómicas en este campo.

2. Contenido de los informes emitidos durante la tramitación

La calidad de las normas está íntimamente ligada a su proceso de elaboración y, por ello, es especialmente importante que los informes que integran el expediente administrativo correspondiente sean preparados de forma adecuada. En este sentido, el Tribunal Supremo, Sentencia del Pleno de 27 de noviembre de 2006, destacó que el procedimiento de elaboración de los reglamentos (lo cual es extensible a las leyes) "tiene una importancia que supera la exigencia de determinados requisitos formales porque está orientada tanto a conseguir el acierto en la resolución como a proporcionar a los administrados los elementos que el Gobierno ha tenido en cuenta para su decisión, dándoles así oportunidad de combatirlos".

A continuación, se analiza el contenido de alguno de los informes que constan en el expediente y se reflexiona sobre si cumplen con la función que les corresponde: a) Informe de necesidad y oportunidad

El informe de necesidad tiene especial importancia en la elaboración de las leyes pues justifica la propuesta normativa mediante elementos que demuestran su pertinencia y conveniencia. Este informe debe determinar el problema o situación que se aborda, explicar por qué es necesario establecer una nueva regulación en la materia, reflejar la motivación y los objetivos del anteproyecto y analizar las alternativas que se hayan contemplado a la hora de elaborar el anteproyecto.

El informe de necesidad y oportunidad que consta en el expediente es extraordinariamente breve y general y, a juicio de este Consejo, no trata de forma adecuada los aspectos que un informe de este tipo debe abordar. El informe (que consta de solo dos páginas, a pesar de la extensión e importancia del anteproyecto) se ha limitado a afirmar lo siguiente: primero, que la Comunidad Autónoma de Extremadura tiene competencia exclusiva en materia de cooperativas y que ya ejerció esa competencia en 1998; segundo, que "entre la opción de reformar la Ley de 1998 y la de elaborar una nueva íntegra, se ha recogido la segunda. No solo por razones de técnica normativa, sino también porque fruto de la experiencia de estos casi veinte años y a la luz de los últimos avances científicos, tanto nacionales como extremeños, que se han tenido en cuenta, la potenciación de los elementos mutualistas y participativos constituyen la ratio legis de un buen número de sus preceptos, aconsejan un nuevo texto legislativo. Además, el propio sector demandaba una nueva ley, que se ajustara a las necesidades del modelo empresarial actual y diera respuesta a las exigencias del mercado, a la vez que nos situara a la par del resto de CCAA que cuenta con una legislación moderna y actualizada"; y tercero, destaca algunas características de la sociedad cooperativa.

Como puede observarse, no incluye una exposición de las razones que justifican la elaboración de una nueva ley ni una descripción de la situación sobre la que se pretende incidir, ni tampoco una breve explicación de las modificaciones que es necesario introducir en el régimen actualmente vigente. El informe no concreta las razones de técnica normativa por las cuales es mejor aprobar una nueva ley que reformar la vigente, no se explican las alternativas contempladas a la hora de elaborar el proyecto, y tampoco especifica qué objetivos persiguen las modificaciones que se pretenden introducir ni cuáles serán las consecuencias de la regulación proyectada.

b) Memoria económica

La memoria económica debe proporcionar una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto positivos como negativos, que la aprobación de la ley o del reglamento ha de significar. Es cierto que no cabe exigir una ponderación detallada y exacta de todos los costes que pueda suponer la aprobación de una ley, pues se trata de datos cuya completa determinación puede resultar imposible en el momento de su aprobación, pero al menos es precisa la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse. Además, la memoria económica debe incluir un análisis del impacto económico que la regulación proyectada tendrá en los sectores, colectivos o agentes afectados. El autor de las normas debe calibrar muy bien la incidencia de las mismas tanto en la economía general como en los presupuestos públicos. Así la Guía estatal para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo requiere medir la repercusión de las normas sobre la competencia, sobre el establecimiento de cargas y sobre los presupuestos del Estado, de las comunidades autónomas y de los entes locales.

La memoria económica que consta en el presente expediente consta de cuatro párrafos: los tres primeros reproducen otros del informe de necesidad y oportunidad y el último se limita a afirmar que "este Anteproyecto de Ley no conlleva dotación presupuestaria específica ni derecho económico alguno, por lo que no se considera necesario justificar ejecución del gasto".

Sin embargo, cabe destacar ahora que el título III, "Administración Pública y sociedades cooperativas", en su capítulo I, "Fomento del cooperativismo", artículos 174 a 176, establece que "los poderes públicos de la Comunidad Autónoma de Extremadura asumirán, como tarea de interés público, la promoción, estímulo y desarrollo de las sociedades cooperativas y de sus estructuras de integración económica y representativa" y que los artículos 175, "Acción administrativa e interés público", y 176, "Medidas especiales de promoción cooperativa" establecen numerosas medidas de fomento de las cooperativas y sus actividades que, indudablemente, tendrán un coste para la Administración que debe ser valorado en la memoria económica, y que esta, tal como consta en el expediente, no incluye. Además, el informe sobre impacto de empleo destaca que el impacto de este anteproyecto sobre el empleo será favorable y que el proyecto persigue, a través de distintas medidas, consolidar el cooperativismo como agente de dinamización económica a través del fomento de la participación de los socios en la gestión directa de las actividades y la facilitación de procesos de gestión, como el propio anteproyecto reconoce y se pone de manifiesto en el expediente. A juicio del Consejo de Estado, estas y otras muchas medidas contenidas en el anteproyecto tienen una repercusión tanto en los presupuestos públicos como en la economía general que no puede dejar de ser valorada y reflejada en la memoria económica.

La finalidad última de los informes que se emiten durante la elaboración de un proyecto normativo es permitir que a la hora de elaborar y aprobar un proyecto se cuente con la información necesaria para estimar el impacto que la norma supondrá para sus destinatarios y agentes. Para ello, resulta imprescindible motivar la necesidad y oportunidad de la norma proyectada, valorar las diferentes alternativas existentes para la consecución de los fines que se buscan y analizar detalladamente las consecuencias jurídicas y económicas que se derivarán para los agentes afectados, así como su incidencia desde el punto de vista presupuestario, de impacto de género, y en el orden constitucional de distribución de competencias. La Memoria del Consejo de Estado de 1997 destacó la trascendencia constitucional de una tramitación y documentación adecuada de los anteproyectos de ley. A juicio del Consejo de Estado, el escueto contenido de los informes preceptivos que figuran en el expediente no permite formar una idea suficientemente fundamentada de las modificaciones que se pretenden introducir ni del impacto que la nueva regulación tendrá sobre las cooperativas y no contienen los datos que deben figurar en un expediente dirigido a preparar un texto normativo de la importancia de este anteproyecto.

A juicio del Consejo de Estado, a la vista de las consideraciones que se acaban de realizar, si se acepta la consideración final de este dictamen, debería solicitarse un nuevo informe sobre la oportunidad y la necesidad de la norma, una nueva memoria económica y un informe en el que se expliquen las novedades que el anteproyecto pretende introducir en la regulación actualmente vigente, las razones por las que se pretenden introducir y las consecuencias que dichas modificaciones tendrán.

3. Texto sometido a consulta

El artículo 39 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, en la redacción dada por la reforma del 2011, establece lo siguiente: "Los poderes públicos de Extremadura redactarán sus normas, acuerdos y actos con sencillez y claridad. Se procurará la permanente ordenación sistemática y la codificación de las normas autonómicas". Sin embargo, a juicio del Consejo de Estado, el texto remitido no es especialmente claro ni fácil de comprender por diversas razones:

1) El anteproyecto (que consta de 195 artículos, 9 más que la ya extensa regulación anterior) es demasiado extenso, mucho más que las demás leyes autonómicas en materia de cooperativas. Esta extensión del anteproyecto se debe, fundamentalmente, a que el proyecto remitido regula muchos aspectos que serían propios de una norma reglamentaria en materia de cooperativas o, incluso, de los propios estatutos sociales. El Consejo de Estado considera que no es una buena técnica legislativa regular mediante norma con rango legal todos los aspectos de una materia concreta, cuando no sea estrictamente necesario; ello, máxime, cuando se va a establecer una regulación tan pormenorizada como la que contiene el proyecto remitido. En este punto, debe recordarse la conveniencia de regular mediante norma con rango de ley aquellos aspectos de una materia que lo exijan y remitir a normas de rango reglamentario aquellos aspectos que no requieran norma con rango de ley, como han hecho otras Comunidades Autónomas como Andalucía (Decreto 123/2014, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 14/2011, de 23 de diciembre, de Sociedades Cooperativas Andaluzas) o el País Vasco (Decreto 58/2005, de 29 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Cooperativas de Euskadi).

2) El anteproyecto es excesivamente pormenorizado porque pretende regular, de forma exhaustiva, todos los aspectos que atañen a la sociedad cooperativa y regula, en ocasiones, aspectos que, en las demás normas autonómicas sobre la materia, son remitidos a los estatutos sociales atendiendo a la naturaleza y circunstancias particulares de cada cooperativa.

3) Probablemente, los defectos apuntados anteriormente procedan de la forma de elaboración del proyecto. Se ha podido observar en varias ocasiones que el texto que ahora se somete a dictamen es el resultado de incluir en el texto de la Ley 2/1998, de 26 de marzo, de Sociedades Cooperativas de Extremadura, actualmente vigente, previsiones contenidas en otras normas autonómicas en materia de cooperativas. Algunos artículos del anteproyecto son una amalgama de preceptos de diferentes disposiciones que hace que sea especialmente complicada la comprensión de los mismos.

A la vista de lo anterior, a juicio del Consejo de Estado, lo más adecuado sería, si se quiere contar con un texto más claro y sencillo (como exige el Estatuto de Autonomía), elaborar un anteproyecto de ley en el que se contengan los aspectos básicos de la regulación de las cooperativas y los que exijan una norma con rango de ley y un proyecto de reglamento en materia de sociedades cooperativas.

V. Observaciones

V.1. De contenido

1. Artículo 2, "Ámbito de aplicación"

a) Debe suprimirse de la rúbrica del artículo la expresión "y régimen legal".

b) Sería conveniente precisar qué se entiende por sociedades cooperativas "que desarrollen con carácter principal su actividad cooperativizada en dicho territorio".

Las leyes autonómicas en materia de cooperativas aprobadas recientemente (v.gr. Ley del Principado de Asturias 4/2010, de 29 de junio, de Cooperativas; Ley de Castilla-La Mancha 11/2010, de 4 de noviembre, de Cooperativas de Castilla-La Mancha) suelen introducir un apartado con un tenor similar al siguiente: "2. Se entenderá que la actividad cooperativizada se realiza principalmente en el territorio de la Comunidad Autónoma de (...) si fuera superior en su conjunto a la desarrollada fuera del mismo, siempre tomando en consideración su volumen en cada ejercicio económico, la ubicación real de los centros de trabajo o de las explotaciones de los socios, o cualesquiera otros índices reveladores de la efectiva actividad".

c) La supletoriedad de la legislación estatal en materia de sociedades cooperativas debe preverse en una disposición final del siguiente tipo: "Disposición final primera. Regulación supletoria. Las sociedades cooperativas se regirán por las normas contenidas en la presente Ley, por los reglamentos de desarrollo de la misma, por sus estatutos y, supletoriamente, por la legislación de cooperativas del Estado y sus normas de desarrollo".

d) El apartado 2, para ser coherente con el contenido del artículo, debería quedar redactado del siguiente modo: "La presente Ley se aplicará con carácter supletorio a las cooperativas que tengan una regulación específica, en lo no previsto expresamente en ella". Además, el apartado 2 debería ser el 3, y el 3 el 2.

2. Artículo 4, "Operaciones con terceros"

El apartado 2 del artículo 4 adolece de algún defecto en la redacción. Se sugiere: "No obstante, cuando una sociedad cooperativa, por circunstancias excepcionales no imputables a la misma y por el hecho de operar exclusivamente con sus socios y, en su caso, con terceros dentro de los límites establecidos por esta Ley, se vea afectada por una disminución de actividad que ponga en peligro su viabilidad económica, podrá ser autorizada para realizar o, en su caso, para ampliar actividades y servicios con terceros, por el plazo y hasta la cuantía que fije la autorización en función de las circunstancias que concurran". 3. Artículo 9, "Denominación social"

Se sugiere que la denominación social de la cooperativa incluya una referencia a la comunidad autónoma a la que pertenece, pues la mayoría de las leyes autonómicas sobre cooperativas así lo exigen, por ejemplo, en Asturias ("Sociedad Cooperativa Asturiana" o su abreviatura "S. Coop. Astur."); en Galicia "sociedad cooperativa gallega" o su abreviatura "s. coop. gallega"); o en Castilla-La Mancha ("sociedad cooperativa de Castilla-La Mancha" o su abreviatura "S. Coop. de C-LM").

4. Artículo 14, "Secciones"

El apartado 5 debería desplazarse al artículo 78, relativo a la "Auditoría de Cuentas".

El párrafo de la exposición de motivos que se dedica a explicar las novedades que se introducen en el artículo debería hacer referencia a que, en todo caso, persiste la responsabilidad patrimonial universal de la sociedad cooperativa.

5. Artículo 31, "Expulsión"

Se sugiere que se elimine el apartado 5, que establece que el socio expulsado no podrá volver a incorporarse como socio de la sociedad cooperativa y que el socio persona física expulsado o el administrador o apoderado general del socio persona jurídica expulsada no podrá representar, en lo sucesivo, a ningún otro socio ante la sociedad cooperativa.

En el expediente no figura ningún motivo que justifique establecer esta previsión, que cercena la libertad de las sociedades cooperativas a la hora de incorporar nuevos socios. A juicio del Consejo de Estado, esta previsión debería estar recogida, en su caso, en el reglamento interno o en los estatutos sociales de la sociedad cooperativa en cuestión. Por lo demás, no se ha encontrado que esta previsión tenga correlato en ninguna otra norma autonómica en la materia. 6. Artículo 41, "Convocatoria"

El apartado 1 debe hacer referencia, al regular la competencia para convocar la asamblea general, al órgano de administración, no a los administradores (que es una de las formas que puede adoptar el órgano de administración de las sociedades cooperativas).

En este sentido, se sugiere revisar el resto de apartados de este artículo y los artículos siguientes para determinar cuándo debe aludirse al órgano de administración, como órgano genérico, y cuándo a los administradores, como forma concreta de órgano de administración.

7. Artículo 51, "Nombramiento y cese"

El párrafo tercero del apartado 3 establece lo siguiente: "Los consejeros continuarán ostentando sus cargos hasta el momento en que se produzca la renovación de los mismos, aunque haya concluido el periodo para el que fueron elegidos".

Sería conveniente, para evitar confusiones, darle la siguiente redacción: "Los consejeros continuarán ostentando sus cargos hasta el momento en que quienes hayan sido elegidos para reemplazarles acepten sus cargos, aunque haya concluido el periodo para el que fueron elegidos".

8. Interventores

La exposición de motivos destaca que se ha suprimido la figura de los interventores porque "no aportan nada a la censura de la gestión económica de la sociedad".

A juicio del Consejo de Estado, sería más prudente eliminar el carácter obligatorio que actualmente tiene la existencia del interventor de cuentas, pero contemplar expresamente la posibilidad, como hacen otras leyes en la materia (por ejemplo, la Ley de Cataluña 12/2015, de 9 de julio, de cooperativas, o la Ley 11/2010, de 4 de noviembre, de Cooperativas de Castilla-La Mancha), de que la exijan los Estatutos.

9. Voto plural

La regulación tradicional en materia de sociedades cooperativas, así como todas las leyes autonómicas, establecen, como regla general, que cada socio tendrá un solo voto (sistema de voto unitario), pero permiten que los Estatutos establezcan el sistema de voto plural en el caso de determinadas cooperativas. Sin embargo, el anteproyecto opta por establecer, como regla general, el voto plural de los socios en proporción a su actividad cooperativizada en la asamblea general y permite que se establezca en los Estatutos un sistema de voto unitario. La propia exposición de motivos destaca que esto supone una novedad con respecto a la regulación tradicional de las cooperativas y, por ello, afirma, que esta solución no es contraria a la "ortodoxia cooperativa". A juicio del Consejo de Estado, no es objetable el hecho de establecer el sistema de voto plural como regla general, siempre y cuando se preserve la posibilidad de establecer un voto unitario, como ha sido habitual en materia de cooperativas. Ahora bien, se echa en falta una explicación más detallada en el expediente de las motivaciones de esta novedad.

10. Artículo 60, "Responsabilidad"

El artículo debe reconsiderarse a la vista de las siguientes observaciones:

a. A juicio del Consejo de Estado, no hay justificación alguna para que se excluya la responsabilidad por actuaciones culposas cuando la culpa no pueda ser calificada de culpa grave. Se propone, por considerarse más adecuado, que se establezca que los administradores responderán de los daños que causen "por actos contrarios a la ley o a los estatutos o por actos llevados a cabo sin la diligencia con la que deben ejercer su cargo".

b. El artículo debe reflejar que la responsabilidad de los administradores es solidaria. c. El apartado 2 regula la exención de la responsabilidad de los administradores cuando el acuerdo lesivo haya sido adoptado por la asamblea general dentro de sus competencias de gestión, siempre que aquellos hayan actuado con diligencia y no hayan infringido el resto de sus deberes.

A juicio del Consejo de Estado, a la vista de la litigiosidad en torno a la responsabilidad de los administradores, debería completarse la regulación de los supuestos de exención de responsabilidad de los administradores con las siguientes previsiones:

"No responden por los actos en que no han participado o si han votado en contra del acuerdo y han hecho constar en el acta que se oponen al mismo, o mediante un documento fehaciente comunicado al consejo rector dentro de los diez días siguientes al acuerdo."

"No exonerará de responsabilidad el hecho de que la Asamblea General haya ordenado, aceptado, autorizado o ratificado el acto o acuerdo, cuando el mismo sea propio de la competencia del órgano que lo adoptó en cada caso."

11. Artículo 61, "Acciones de responsabilidad"

Debe suprimirse el párrafo tercero del apartado 1 ("El acuerdo de promover la acción o de transigir determinará la destitución de los administradores aceptados"). La destitución de los administradores tiene unos cauces previstos en la Ley (que, en algunos supuestos, contemplan mayorías especialmente cualificadas que no son las que se exigen para entablar la acción) y, por tanto, no parece adecuado que se deba prever una destitución automática por el mero ejercicio de una acción o por el mero hecho de transigir, independientemente del contenido de la transacción.

12. Artículo 127, "Disolución y liquidación simultánea"

El artículo 127 del anteproyecto alude a los "acuerdos de disolución y de liquidación". Sin embargo, debe recordarse que el acuerdo de disolución abre el período de liquidación sin necesidad de que se produzca un acuerdo de liquidación. De hecho, la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas, y el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, sólo hacen referencia al acuerdo de disolución, que abre el período de liquidación, no al acuerdo de liquidación. Tal vez, a lo que quiere hacer referencia el anteproyecto con la denominación "acuerdo de liquidación" es a la aprobación del balance final y del proyecto de distribución del haber social por parte de la asamblea general. En ese caso, deberá sustituirse la expresión acuerdo de liquidación por "acuerdo de aprobación del balance final y del proyecto de distribución del haber social".

13. Artículo 176, "Medidas especiales de promoción cooperativa"

El artículo 176, en su apartado 2, establece que las sociedades cooperativas gozarán de preferencia, en caso de empate, en la adjudicación de contratos de las administraciones públicas extremeñas.

La sección 2ª, "De la adjudicación de los contratos de las Administraciones Públicas" de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, establece, en el apartado 1 del artículo 132 ("Principios de igualdad, transparencia y libre competencia"), lo siguiente "1. Los órganos de contratación darán a los licitadores y candidatos un tratamiento igualitario y no discriminatorio y ajustarán su actuación a los principios de transparencia y proporcionalidad". Además, el artículo 147 ("Criterios de desempate"), establece lo siguiente:

"Los órganos de contratación podrán establece en los pliegos de cláusulas administrativas particulares criterios de adjudicación específicos para el desempate en los casos en que, tras la aplicación de los criterios de adjudicación, se produzca un empate entre dos o más ofertas.

Dichos criterios de adjudicación específicos para el desempate deberán estar vinculados al objeto del contrato y se referirán a:

a) Proposiciones presentadas por aquellas empresas que, al vencimiento del plazo de presentación de ofertas, tengan en su plantilla un porcentaje de trabajadores con discapacidad superior al que les imponga la normativa.

En este supuesto, si varias empresas licitadoras de las que hubieren empatado en cuanto a la proposición más ventajosa acreditan tener relación laboral con personas con discapacidad en un porcentaje superior al que les imponga la normativa, tendrá preferencia en la adjudicación del contrato el licitador que disponga del mayor porcentaje de trabajadores fijos con discapacidad en su plantilla.

b) Proposiciones de empresas de inserción reguladas en la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción, que cumplan con los requisitos establecidos en dicha normativa para tener esta consideración. c) En la adjudicación de los contratos relativos a prestaciones de carácter social o asistencial, las proposiciones presentadas por entidades sin ánimo de lucro, con personalidad jurídica, siempre que su finalidad o actividad tenga relación directa con el objeto del contrato, según resulte de sus respectivos estatutos o reglas fundacionales y figuren inscritas en el correspondiente registro oficial.

d) Las ofertas de entidades reconocidas como Organizaciones de Comercio Justo para la adjudicación de los contratos que tengan como objeto productos en los que exista alternativa de Comercio Justo.

e) Proposiciones presentadas por las empresas que, al vencimiento del plazo de presentación de ofertas, incluyan medidas de carácter social y laboral que favorezcan la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

La documentación acreditativa de los criterios de desempate a que se refiere el presente apartado será aportada por los licitadores en el momento en que se produzca el empate, y no con carácter previo.

2. En defecto de la previsión en los pliegos a la que se refiere el apartado anterior, el empate entre varias ofertas tras la aplicación de los criterios de adjudicación del contrato se resolverá mediante la aplicación por orden de los siguientes criterios sociales, referidos al momento de finalizar el plazo de presentación de ofertas:

a) Mayor porcentaje de trabajadores con discapacidad o en situación de exclusión social en la plantilla de cada una de las empresas, primando en caso de igualdad, el mayor número de trabajadores fijos con discapacidad en plantilla, o el mayor número de personas trabajadoras en inclusión en la plantilla.

b) Menor porcentaje de contratos temporales en la plantilla de cada una de las empresas.

c) Mayor porcentaje de mujeres empleadas en la plantilla de cada una de las empresas.

d) El sorteo, en caso de que la aplicación de los anteriores criterios no hubiera dado lugar a desempate".

En primer lugar, es preciso señalar que, de acuerdo con la disposición final primera ("Títulos competenciales"), el artículo 147 ha sido dictado al amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución en materia de legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y, en consecuencia, tiene carácter básico y es de aplicación general a todas las Administraciones Públicas y organismos y entidades dependientes de ellas. Según las SSTC 5/1982 y 57/1982, la normación básica constituye un marco que ha de ser, desde luego, respetado, pero en cuyo ámbito la potestad normativa de la comunidad autónoma opera con libertad de configuración, plasmando una política propia que no tiene por qué ser idéntica a la defendida por el legislador estatal. En abstracto, la relación entre las leyes básicas y la normativa autonómica se rige por el principio de competencia: tratándose de un fenómeno de concurrencia normativa impuesta por la CE, es claro que cada tipo de norma debe moverse sobre ámbitos materiales diversos; la norma estatal no puede sino disciplinar aspectos básicos de la materia, cuya regulación le está vedado a la norma autonómica; esta, por su parte, ha de limitarse a establecer regulaciones complementarias y compatibles con las establecidas en aquella. Sin embargo, el principio de competencia no explica todo. La lógica intrínseca de los conceptos hace inevitable concluir que la norma básica estatal, por la misma fuerza de las cosas, debe hallarse en una posición supraordenada o de superioridad jerárquica intrínseca respecto de la norma autonómica de desarrollo (si no, carecería de sentido emplear las nociones de norma básica y de desarrollo).

El artículo 147 establece, en su apartado primero, los criterios de desempate que los órganos de contratación podrán establecer en los pliegos de cláusulas particulares en los casos en que, tras la aplicación de los criterios de adjudicación, se produzca un empate entre dos o más ofertas; y, en su apartado segundo, los criterios que, por orden, deberán tomarse en consideración para resolver el empate en caso de que no se haya previsto un criterio específico para ello en el pliego de cláusulas administrativas particulares. Asimismo, interesa destacar que el artículo 147 no establece como criterio de desempate la preferencia de las sociedades cooperativas y no contiene ni una cláusula abierta que permita incluir nuevos criterios ni una remisión a su posterior desarrollo por parte de las comunidades autónomas.

A juicio del Consejo de Estado, en estas circunstancias, resulta problemático que una comunidad autónoma establezca un criterio de desempate (preferencia de sociedades cooperativas) diferente a los contemplados en el artículo 147 y, por ello, se realizan las siguientes consideraciones:

Primero, el Consejo de Estado considera que, en todo caso, no es posible que la normativa autonómica establezca un criterio de desempate que prime sobre los criterios de desempate establecidos en la legislación estatal básica (como pretende el artículo 176.2 del anteproyecto), pues supondría no aplicar lo establecido en la normativa estatal básica, que en todo caso debe ser respetada por parte de las comunidades autónomas. Segundo, podría sostenerse que, aunque no haya ni una cláusula abierta ni una remisión para ello, las comunidades autónomas pueden establecer criterios de desempate adicionales en desarrollo de la normativa básica del Estado y que, además, estos criterios podrían ser, al igual que los establecidos en la normativa básica estatal, de carácter social (en este caso, si se atiende a cómo están configuradas en el anteproyecto de Ley, podría entenderse la preferencia de las sociedades cooperativas como un criterio social). Sin embargo, el Consejo de Estado considera que, en este caso particular, teniendo en cuenta la redacción de la normativa básica estatal en esta materia, no sería ni conveniente ni adecuado proceder de esta forma por diversas razones: primero, por el carácter imperativo con el que está redactado el artículo 147 (carácter que, en caso de introducir nuevos criterios, quedaría desvirtuado); segundo, por la inexistencia de una cláusula abierta que permita incorporar nuevos criterios o de una remisión a que las comunidades autónomas desarrollen el artículo 147 (la normativa básica estatal está redactada para ser completada en este aspecto); y tercero, porque se aplicarían criterios de desempate distintos según la comunidad autónoma y esto sería contrario al principio de libre competencia y a la finalidad de toda normativa básica estatal.

Tercero, aunque el fomento de las cooperativas está expresamente contemplado en el artículo 129.2 de la Constitución, no se considera conveniente que este fomento se lleve a cabo a través del establecimiento de un criterio adicional de desempate de las adjudicaciones de contratos que dé preferencia a las cooperativas en detrimento de otros criterios sociales de alcance más general (porcentaje de trabajadores con discapacidad, de contratos temporales, de mujeres empleadas, etc.) y que, además, puede distorsionar el principio de libre competencia. No obstante, el Consejo de Estado, en línea con lo previsto en la Constitución, estima necesario subrayar la importancia de que, a través de otras medidas, se incentive la creación de sociedades cooperativas.

14. Registro de Cooperativas de Extremadura

La exposición de motivos afirma que la función de depósito de las cuentas anuales de las sociedades cooperativas del Registro de Cooperativas de Extremadura queda en suspenso, "de forma que las sociedades cooperativas depositarán sus cuentas en el Registro Mercantil Territorial correspondiente al domicilio social, en tanto el Estado no dicte las normas necesarias para que ambas funciones correspondan a un solo Registro o se celebren convenios de colaboración para que las sociedades cooperativas cumplan con sus obligaciones realizando el depósito en un solo Registro". Sin embargo, en el texto del anteproyecto no se menciona la mencionada suspensión. Debe corregirse la incoherencia.

15. Disposición adicional primera

El primer párrafo de la disposición adicional primera establece que "las sociedades cooperativas especiales se regularán por lo dispuesto en la Ley 8/2006, de 23 de diciembre, de Sociedades Cooperativas Especiales de Extremadura y sus normas de desarrollo, y supletoriamente por la presente Ley y sus normas de desarrollo".

A juicio del Consejo de Estado, esta previsión debería incluirse en el título II, que contiene una clasificación general de las sociedades cooperativas y su régimen jurídico, pero no hace alusión a las sociedades cooperativas especiales. Las sociedades cooperativas especiales, aunque estén reguladas en otra ley, son un tipo de sociedades cooperativas y, por tanto, la sede normativa propia para esta previsión es el título II. El título II, dado su contenido y con el objetivo de que contenga una clasificación completa de las sociedades cooperativas, debe dejar constancia de la existencia de las sociedades cooperativas especiales y de dónde están reguladas.

El segundo párrafo de la disposición adicional primera ("Todas las referencias contenidas en la Ley 8/2006, de 23 de diciembre, de Sociedades Cooperativas Especiales de Extremadura, a artículos concretos de la Ley 2/1998, de 26 de marzo, de Sociedades Cooperativas de Extremadura, se entenderán realizadas a los artículos de esta que corresponda"), debería incluirse, por su contenido y según las Directrices de técnica normativa, en una disposición final, no en una disposición adicional.

16. Disposición adicional segunda

El contenido de la disposición adicional segunda debería incluirse en el apartado primero del artículo 191, "Uniones de sociedades cooperativas", como párrafo tercero. No se aprecia que concurra ningún motivo que justifique mantener el contenido de esta disposición adicional segunda separado de la regulación general de las uniones de sociedades de cooperativas, máxime cuando el párrafo segundo del proyecto también hace referencia a un supuesto en que no se cumple el mínimo de miembros establecido en la Ley. Con esto se ganaría mayor claridad en la regulación de las uniones de sociedades cooperativas, pues todas las excepciones se encontrarían en un mismo artículo y no en un artículo y en una disposición adicional.

17. Disposición adicional sexta

Puede decirse lo mismo que respecto al primer párrafo de la disposición adicional primera ("Sociedades cooperativas de crédito y secciones de crédito de las sociedades cooperativas"). La Ley de Cooperativas debe hacer referencia, en el título dedicado a las clases de sociedades cooperativas, a todas las clases de sociedades cooperativas, independientemente de que su regulación esté contenida, o no, en la misma y, en su caso, remitir al instrumento normativo en que estén reguladas.

18. Disposición adicional séptima

Debe suprimirse la disposición adicional séptima, "Incorporación de medios y procedimientos informáticos y telemáticos". La disposición mencionada no establece ninguna prescripción concreta, sino que se limita a recoger un enunciado de carácter programático que anticipa una futura actuación de la Junta de Extremadura. El lugar idóneo para este tipo de enunciados es, en su caso, la exposición de motivos, no las disposiciones adicionales.

19. Disposición transitoria primera

Debe suprimirse el último inciso del apartado 5 de la disposición transitoria primera ("en tanto el Estado..."), pues condiciona la vigencia de la previsión contenida en el inciso primero a un futurible. En el caso de que el Estado dicte las normas necesarias para que el depósito de las cuentas se realice ante un solo registro o se celebren los convenios de colaboración a los que se hace referencia, deberá regularse la presentación de las cuentas y las condiciones de su depósito.

20. Disposición final tercera

Debe suprimirse la disposición final tercera, "Otras clases de sociedades cooperativas", que establece lo siguiente: "El Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, a propuesta del titular de la Consejería competente en materia de sociedades cooperativas, previo informe preceptivo del Consejo Superior del Cooperativismo de Extremadura, podrá regular nuevas clases de sociedades cooperativas y establecer su régimen jurídico, de conformidad con los preceptos de esta Ley."

A juicio del Consejo de Estado, la previsión de nuevas clases de sociedades cooperativas, las líneas principales de su regulación y su régimen jurídico deben establecerse en norma con rango de ley, no a través de normas reglamentarias. La regulación de los aspectos mencionados afecta a la configuración misma de la sociedad cooperativa y le dota de sus características principales, de manera que es necesario que su regulación tenga el máximo grado normativo. Por lo demás, esta observación sigue la línea de las normas vigentes, que regulan las distintas formas de sociedades cooperativas en normas con rango de ley (Ley 2/1998, de 26 de marzo, de Sociedades Cooperativas de Extremadura; Ley 8/2006, de 23 de diciembre, de Sociedades Cooperativas Especiales de Extremadura; y Ley de la Comunidad Autónoma de Extremadura 5/2001, de 10 de mayo, de Crédito Cooperativo), y el anteproyecto sobre el que ahora se dictamina también contiene una extensa regulación de las clases de cooperativas y de su régimen jurídico.

Esta observación reviste carácter de esencial a los efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

V.2. De sistemática y técnica normativa

La Comunidad Autónoma de Extremadura no ha aprobado unas directrices de técnica normativa propias, por lo que debe entenderse que se aplican supletoriamente las Directrices de técnica normativa estatales (Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría, por la que se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa).

En esta materia, son varios los puntos susceptibles de consideración particular:

1. A la vista de la complejidad y amplitud del anteproyecto, sería conveniente insertar un índice, antes de la parte dispositiva (tal como sugieren las Directrices de técnica normativa citadas).

2. La cita de las normas, tanto españolas como comunitarias, debe realizarse, al menos la primera vez que aparezcan, con la denominación oficial completa. Además, debe recordarse que, según la norma 80 de las Directrices de técnica normativa, en relación con la cita de leyes, "la primera cita, tanto en la parte expositiva como en la parte dispositiva, deberá realizarse completa y podrá abreviarse en las demás ocasiones señalando únicamente tipo, número y año, en su caso, y fecha". Asimismo, debe recordarse que tanto la fecha de la disposición como su nombre deberán escribirse entre comas. A fin de adaptar el anteproyecto a lo anterior, se señalan, a título meramente ejemplificativo, las siguientes modificaciones:

- En la disposición adicional tercera, deberá citarse correctamente la Ley 8/2006, de 23 de diciembre, de Sociedades Cooperativas Especiales de Extremadura, o, en su caso, abreviada: Ley 8/2006, de 23 de diciembre.

- En el artículo 78, deben citarse correctamente las aludidas como Ley de Sociedades de Capital (Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital) y como Ley de Auditoría de Cuentas (Ley 22/2015, de 20 de julio, de Auditoría de Cuentas).

3. La exposición de motivos está dividida en diecisiete apartados. A juicio del Consejo de Estado, el número de divisiones es excesivo y debería reducirse. En este sentido, la explicación de las novedades introducidas por el presente anteproyecto podría agruparse por títulos y explicar las principales modificaciones contenidas en los mismos en un solo apartado.

4. En el anteproyecto remitido, las divisiones se identifican con un número romano entre guiones. Las Directrices de técnica normativa citadas recomiendan para estos casos el uso de números romanos, sin guiones, y así se ha procedido en la ley actualmente vigente en materia de cooperativas. Por ello, se sugiere que se eliminen los guiones aludidos.

5. De acuerdo con las Directrices de técnica normativa, las secciones y sus títulos deben figurar en mayúsculas.

V.3. De carácter formal

El Consejo de Estado ha advertido ciertos defectos gramaticales, de puntuación y de redacción que resulta aconsejable corregir. Sin ánimo exhaustivo, pueden mencionarse los siguientes:

1. A lo largo del texto proyectado, existen diversos sustantivos y adjetivos cuyas letras iniciales figuran unas veces en mayúscula y otras en minúscula (v. gr. "disposición adicional", "capítulos", "títulos", "registro"...). Debe unificarse el criterio seguido a este respecto. En los supuestos en que los referidos sustantivos o adjetivos no formen parte de la denominación oficial de una disposición normativa citada en el texto, sería preferible, con carácter general y sin perjuicio de posibles excepciones, que tales términos se escribiesen con inicial minúscula, ya que no se trata de nombres propios o nombres comunes que designen realidades únicas o que tengan principalmente una función identificativa (v.gr. "disposición adicional", "capítulos", "títulos", "registro"). Por ejemplo, en el apartado 5 de la disposición transitoria primera no está justificado el uso de la mayúscula en "Registro", pues no se refiere a un registro concreto.

2. Se sugiere que se revise el uso de las comas.

3. Deben corregirse las erratas que figuran en el texto. Entre otras, pueden destacarse las siguientes:

- En el párrafo primero de la parte VI de la exposición de motivos debe corregirse "que se deben extraerse de la mutualidad" y sustituirse por "que se deben extraer de la mutualidad".

- En el párrafo segundo de la parte VIII debe sustituirse "cuando español" por "tanto español".

- En el apartado 2 del artículo 45 debe sustituirse "aparado" por "apartado".

- En el apartado 3 del artículo 48, tercer párrafo, debe aclararse el contenido del párrafo y eliminarse las expresión "el actor".

- En el apartado 1 del artículo 176, párrafo segundo, debe sustituirse "otra sociedades cooperativas" por "otras sociedades cooperativas".

4. En el artículo 63, no es correcto ni "elegidos de entre" ni "elegirán de entre ellos". Debe suprimirse la preposición "de".

VI. Consideración final

A la vista de las consideraciones y observaciones expuestas, el Consejo de Estado considera que, si se quiere establecer una regulación clara y sencilla de las sociedades cooperativas como exige el Estatuto de Extremadura, lo más adecuado sería proceder de la siguiente forma: primero, redactar, teniendo en cuenta las observaciones contenidas en el presente dictamen, un nuevo anteproyecto de ley de sociedades cooperativas (que contuviera los aspectos fundamentales del régimen jurídico de las cooperativas y aquellos que deben ser regulados con norma con rango de ley) y un proyecto de decreto por el que se apruebe un reglamento en materia de sociedades cooperativas; segundo, tramitar los expedientes correspondientes de forma adecuada, incluyendo un informe pormenorizado sobre la oportunidad y la necesidad de la norma, una memoria económica adecuada y un informe en el que se expliquen las novedades que cada uno de los textos proyectados pretende introducir en la regulación actualmente vigente, las razones por las que se pretenden introducir y las consecuencias que dichas modificaciones tendrán; y tercero, remitir a este Consejo el anteproyecto de ley y el proyecto de decreto para dictamen.

Ahora bien, en el caso de que, por razones de diversa índole, no se pueda proceder de la manera que sugiere el párrafo anterior, se considera conveniente completar el expediente que se ha remitido a este Consejo con un nuevo informe sobre la oportunidad y la necesidad de la norma, una nueva memoria económica y un informe en el que se expliquen las novedades que el anteproyecto pretende introducir en la regulación actualmente vigente, las razones por las que se pretenden introducir y las consecuencias que dichas modificaciones tendrán.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial formulada a la disposición final tercera del anteproyecto (apartado V.1.20 del presente dictamen), consideradas las demás formuladas en el cuerpo de este dictamen y, especialmente, las contenidas en el apartado VI, puede V. E. someter al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, para su posterior elevación al Parlamento de Extremadura, como proyecto de ley, el anteproyecto de Ley de Sociedades Cooperativas de Extremadura."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de marzo de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA.