Resolución de 4 de diciembre de 2012, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en el recurso interpuesto contra la calificación del registrador de la propiedad de Cambrils, por la que se suspende la inscripción de una concesión administrativa de uso de un bien de dominio público del Ayuntamiento de Cambrils., - Boletín Oficial del Estado, de 04 de Enero de 2013

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  • Fecha: 04 de Enero de 2013

En el recurso interpuesto por don J. P. C. enrepresentación de la Cofradía de Pescadores deCambrils, contra la calificación del registrador de laPropiedad de Cambrils, don Francisco Javier Gimeno Chocarro, por laque se suspende la inscripción de una concesiónadministrativa de uso de un bien de dominio público delAyuntamiento de Cambrils.

Hechos

I

Mediante certificación administrativa expedida por elsecretario del Ayuntamiento de Cambrils se acredita el acuerdo delPleno de la Corporación por el que se aprueba laconcesión administrativa de carácter gratuito sobreel uso de un bien de dominio público de dicha entidad locala favor de la Cofradía de Pescadores de Cambrils destinada ala ocupación y construcción de un aparcamientosubterráneo bajo una plaza de la localidad y callesadyacentes, así como el correspondiente títuloconcesional, estableciéndose en éste que laconcesión se otorga por plazo de 75 años.

II

La certificación administrativa reseñada, juntocon otros documentos complementarios, fueron presentados en elRegistro de la Propiedad de Cambrils el día 26 de abril de2012, asiento 1902 del Diario 72 y fueron calificados negativamenteel día 5 de julio de 2012 con la siguiente nota:«Hechos: En el documento calificado, del cual ha dado fe elsecretario del Ayuntamiento y que se acompaña decertificación del acuerdo del pleno de la corporaciónpor el cual se aprueba la concesión y de otros documentoscomplementarios, el Ajuntament de Cambrils otorga unaconcesión administrativa de carácter gratuito sobreel uso de un bien de dominio público de esta entidad local afavor de la Confraria de Pescadors de Cambrils destinada a laocupación y construcción de un aparcamientosubterráneo bajo una plaza de la localidad y callesadyacentes, estableciéndose que la concesión seotorga por plazo de 75 años, sin que sea posible lapráctica del asiento solicitado por haberse observado elsiguiente defecto: No cabe una concesión administrativasobre el dominio público de los entes locales deCataluña por plazo superior a 50 años. Fundamentos deDerecho: Artículo 61 del Reglamento de Patrimonio de lasEntidades Locales de Cataluña, aprobado por Decreto336/1988, de 17 de octubre, y artículos 2, 93.3 yDisposición Final Segunda de la Ley 33/2003, de 3 denoviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas.Según el art. 61 c) del Reglamento de Patrimonio de lasEntidades Locales de Cataluña citado todas las concesionesadministrativas sobre el dominio público de los enteslocales [de Cataluña] están sujetas al principio deque 'el plazo no exceda los 50 años; si es inferior sepueden conceder prórrogas'. No cabe por tanto que unaconcesión administrativa sobre un bien que es de dominiopúblico del Ajuntament de Cambrils se otorgue por plazo de75 años, como sucede en el documento calificado, ya que elartículo mencionado establece de manera meridiana que elplazo máximo para estas concesiones es de 50 años. Enel documento calificado se establece que la concesión seotorga 'por el término máximo legalmente previsto de75 de años, de acuerdo con el artículo 93.3 de la Ley33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las AdministracionesPúblicas'. No obstante, si bien es cierto que el citado art.93 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas(en adelante, LPAP) tiene el carácter de legislaciónbásica de acuerdo con lo preceptuado en el artículo149.1.18.ª de la Constitución, según el apartadoquinto de la Disposición Final Segunda de la citada Ley, yserá de aplicación a las entidades que integran laAdministración Local según el art. 2 enrelación con la DF 2.ª de la misma LPAP citada, elpropio artículo 93.3 LPAP, después de establecer quelas concesiones [sobre bienes de dominio público] seotorgarán por tiempo determinado, dispone que 'su plazo nopodrá exceder de 75 años, salvo que se establezcaotro menor en las normas especiales que sean de aplicación'.Es decir, a pesar de que este artículo sealegislación básica y aplicable a las entidadeslocales, el propio artículo deja a salvo los plazos menoresque haya podido establecer una norma especial, como es el caso delReglamento de Patrimonio de las Entidades Locales deCataluña, que fija un plazo máximo de 50 años.La propia norma estatal contempla una excepción, que es elsupuesto de que una norma especial establezca un plazo menor, comoes el caso contemplado, tal como se ha expuesto, ya que una normaespecial, el citado Reglamento, es aplicable a las concesiones queotorgue el Ajuntament de Cambrils. Sin que se trate de unacuestión de jerarquía normativa, dado que el art.93.3 LPAP habla de norma especial, sin distinguir su rangonormativo, ni de una cuestión competencial, pues lalegislación estatal deja a salvo lo establecido en lasnormas especiales, sin distinguir si estas normas son estatales,autonómicas o locales, y donde el legislador no distingue,tampoco debe hacerlo el intérprete. Este defecto esinsubsanable, ya que para modificar el plazo de duración dela concesión en su caso sería necesario un nuevoacuerdo del pleno de la corporación municipal. Esta nota(…). Cambrils, a cinco de julio del año dos mil doce.El registrador, (firma ilegible). Fdo. Francisco GimenoChocarro».

III

Solicitada calificación sustitutoria, fue emitida confecha 9 de agosto de 2012 por la registradora de la Propiedad deMontblanc, doña Esther Rada Pelegrí, en el sentidoconfirmatorio de la calificación inicial.

IV

Mediante escrito de fecha 27 de agosto de 2012, don J. P. C.interpone en representación de la Cofradía dePescadores de Cambrils recurso contra la anteriorcalificación, en base a las siguientes alegaciones:«Primera; Objeto del recurso. Se interpone el presenterecurso contra la calificación negativa del Asiento/Diario1902-72 del registrador del Registro de la Propiedad de Cambrils,con domicilio en Av. Riera d'Alforja, número 1, bajos, deCambrils. de fecha 26/04/2012, en virtud de la cual no se procede ala práctica de la inscripción del documentopresentado por el señor X. D. V., en representaciónde la Confraria de Pescadors de Cambrils, en concreto, deldocumento administrativo de concesión de uso sobre un biende dominio público del Ayuntamiento de Cambrils. Asícomo contra la calificación sustitutoria negativa de laregistradora del Registro de la Propiedad de Montblanc,señora Esther Rada Pelegrí, notificada el día13 de agosto de 2012, del mismo documento. Segunda: Antecedentes.(Sigue a continuación documentos que acompaña alpresente recurso y reproducción de la nota decalificación recurrida y de la nota de calificaciónsustitutoria emitida por la registradora de la Propiedad deMontblanc). Tercera: Fundamentos de Derecho. Normas aplicables: Leyde Bases de Régimen Local; Ley 7/1985, de 2 de abril.(LBRL). Texto refundido de la Ley Municipal y de RégimenLocal de Cataluña, Decreto Legislativo 2/2003, de 28 deabril. (TRLMRLC). Ley 30/1992, de 26 de noviembre, deRégimen Jurídico de las AdministracionesPúblicas y del Procedimiento Administrativo Común.(LRJAPPAC). Ley 26/2010, de 3 de agosto, de RégimenJurídico y de Procedimiento de las AdministracionesPúblicas de Cataluña. Decreto 336/1988, de 17 deoctubre, por el que se aprueba el Reglamento de Patrimonio de losEntes Locales de Cataluña. (RPELC). Ley 33/2003, de 3 denoviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas.(LPAP). Sistema de fuentes en la normativa patrimonial de los enteslocales de Cataluña. Cuando se dictaron la Ley 8/1987, de 15de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, yel Decreto 336/1988, de 17 de octubre, que aprueba el Reglamento dePatrimonio de los Entes Locales de Cataluña, el TribunalConstitucional en las sentencias 58/1982 y 85/1984 habíaafirmado que el título competencial del Estado para legislarsobre el patrimonio de las administraciones públicas era elartículo 149.1.18 de la Constitución Españolaen un doble aspecto: las bases del régimen jurídicode las administraciones públicas y la legislaciónbásica sobre contratos y concesiones administrativas. Deforma que la legislación sobre las bases del régimenjurídico de las administraciones públicas y lasconcesiones administrativas actúan como límite sobreel legislador catalán cuando legisla en materia de su propiopatrimonio. Aparte, el artículo 149.3 de laConstitución Española dispone que en todo caso elderecho estatal será supletorio al de las comunidadesautónomas. A ello hay que añadir que la competencialegislativa del Estado en materia de régimen local sesustenta igualmente en el título competencial delrégimen jurídico de las administracionespúblicas, de lo cual se deriva que el legisladorcatalán debe regular el patrimonio de las entidades localesen el marco de la legislación básica derégimen local y en el de la legislación básica(de aplicación directa) de patrimonio de lasadministraciones públicas (y de las concesionesadministrativas). Cuando se dicta la Ley Municipal Catalana (Ley8/1987) y el Reglamento de Patrimonio que desarrolla la Ley (RD336/1988), la única norma postconstitucional sobrepatrimonio local es la Ley de Bases 7/1985, de 2 de abril. Por locual, las normas autonómicas fueron dictadas sin unalegislación básica estatal sobre patrimonio. La Leyde Patrimonio de las Administraciones Publicas, de 3 de noviembrede 2003, es la que finalmente ha establecido las bases delrégimen jurídico de las administracionespúblicas en materia de patrimonio. Por el hecho que lalegislación autonómica (Ley Municipal 8/1987 y elposterior Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que seaprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de RégimenLocal de Cataluña, y el Decreto 336/1988 RPELC) sea anteriora la Ley 33/2003, se plantea qué normas autonómicaspueden haber sido «desplazadas» en virtud de laaplicación del articulado básico de la ley estatal.La posible inconstitucionalidad sobrevenida de normasautonómicas contradictorias con una norma básicaestatal promulgada con posterioridad ha sido analizada por elTribunal Constitucional en la sentencia 1/2003. El supuestoplanteado fue la eventual inconstitucionalidad de determinadospreceptos de una Ley de Extremadura respecto a la normativabásica estatal. El Tribunal llega a la conclusión quelos preceptos de la ley extremeña impugnados respetabanplenamente la normativa básica estatal vigente en el momentoque se promulgó, pero no la nueva normativa básicapromulgada por el Estado con posterioridad y generaba unadisconformidad sobrevenida de las disposiciones autonómicascuestionadas con las nuevas bases estatales y, consecuentemente, lainconstitucionalidad y la nulidad de estos preceptosautonómicos con efectos a partir de la entrada en vigor dela nueva ley estatal. Las normas que regulan concretamente hoy elpatrimonio de los entes locales en Cataluña -normas delpatrimonio general y no de patrimonio especial entendidoéste como los patrimonios que prevé el Decreto336/1988 sobre patrimonio municipal del suelo y el patrimoniohistórico-artístico, entre otros- son: Ley de Basesde Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril. Ley 33/2003, de3 de noviembre, de Patrimonio de las AdministracionesPúblicas. Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por elcual se aprueba el Reglamento de la Ley de Patrimonio de lasAdministraciones Públicas. Texto Refundido de la LeyMunicipal y de Régimen Local de Cataluña, DecretoLegislativo 2/2003, de 28 de abril. Decreto 336/1988, de 17 deoctubre, por el que se aprueba el Reglamento del Patrimonio de losEntes Locales de Cataluña. El artículo 19 delReglamento de Patrimonio de los Entes Locales de Cataluña,con respecto al sistema de fuentes, establece: '1. Los bienes queintegran el patrimonio de los entes locales se rigen por la LeyReguladora de las Bases de Régimen Local, por la LeyMunicipal y de Régimen Local de Cataluña, por esteReglamento y por las ordenanzas propias de cada entidad, en elmarco de la legislación básica estatal reguladora delos bienes de las administraciones públicas. 2. Laspropiedades administrativas especiales se rigen también porsus disposiciones específicas. 3. Supletoriamente, son deaplicación la legislación estatal no básica enmateria de régimen local y bienes públicos y lasotras normas de los ordenamientos jurídicos, administrativoy privado'. Así pues, el sistema de fuentes se estructura apartir de la legislación básica de régimenlocal y la normativa básica de los bienes de lasadministraciones públicas; en segundo lugar se aplica lalegislación autonómica sobre estas materias,prevaleciendo, cuando se aplica supletoriamente, lalegislación autonómica sobre las normas estatales nobásicas de régimen local y de bienes. El plazo de lasconcesiones administrativas de dominio público. Elartículo 2.2 de la Ley 33/2003 LPAP dispone: Serán deaplicación a las Comunidades Autónomas, entidades queintegran la administración local y entidades de derechopúblico vinculadas o dependientes de ellas losartículos o partes de los mismos enumerados en ladisposición final segunda. El artículo 93.3 de la Ley33/2003 LPAP dispone: Las concesiones se otorgarán portiempo determinado. Su plazo máximo de duración,incluidas las prórrogas, no podrá exceder de 75años, salvo que se establezca otro menor en las normasespeciales que sean de aplicación. El apartado quinto de ladisposición final segunda de la Ley 33/2003 LPAP dispone:Tienen el carácter de la legislación básica,de acuerdo con lo preceptuado en el articulo 149.1.18.ª de laConstitución, las siguientes disposiciones de esta Ley:artículo 1; artículo 2; artículo 3;artículo 6; artículo 8, apartado 1; artículo27; artículo 28; artículo 29, apartado 2;artículo 32, apartados 1 y 4; artículo 36, apartado1; artículo 41; artículo 42; artículo 44;artículo 45; artículo 50; artículo 55;articulo 58; artículo 61; artículo 62;artículo 84; artículo 91, apartado 4; artículo92, apartados 1, 2, y 4; artículo 93, apartados 1,2, 3 y 4;artículo 94; artículo 97; artículo 98;artículo 100; artículo 101, apartados 1,3 y 4;artículo 102, apartados 2 y 3; artículo 103,apartados 1 y 3; artículo 106, apartado 1; artículo107, apartado 1; artículo 109, apartado 3; artículo121, apartado 4; artículo 183; artículo 184;artículo 189; artículo 190; artículo 190 bis;artículo 191; disposición transitoria primera,apartado 1; disposición transitoria quinta. Elartículo 61 del Reglamento de Patrimonio de los EntesLocales de Cataluña dispone: Todas las concesionesadministrativas sobre el dominio público de los enteslocales están sujetas a los principios siguientes: c) Que elplazo no exceda a los 50 años; si es inferior se puedenconceder prorrogas. La norma estatal de carácterbásico dispone que el plazo máximo de laconcesión administrativa de dominio público,incluidas las prórrogas, no podrá exceder los 75años. La norma reglamentaria autonómica dispone que,en el ámbito local, el plazo no podrá exceder los 50años. No hay norma con rango de ley en la legislaciónautonómica que establezca un plazo de duraciónmáximo de la concesión administrativa de dominiopúblico en las administraciones locales. Podemos entenderpues que el artículo 93 de la Ley 33/2003 LPAP es deaplicación directa, por haber desplazado al artículo61.c) del Reglamento de Patrimonio RPELC. También elregistrador que califica negativamente el documento concesional,considera que el artículo 93 de la LPAP es deaplicación directa. La cuestión es, pues, determinarqué interpretación debe darse al conceptojurídico «norma especial» a que se refiere elartículo 93 de la norma básica estatal. Elartículo 93.3 de la Ley 33/2003 LPAP dispone que 'lasconcesiones se otorgarán por tiempo determinado; su plazomáximo de duración, incluidas las prórrogas,no podrá exceder de los 75 años, excepto que seestablezca otro menor en las normas especiales que sean deaplicación'. El contenido del apartado 3 del artículo93 es concordante con aquello que establece el artículo 84.3de la misma norma LPAP cuando dispone que 'las concesiones yautorizaciones sobre bienes de dominio público seregirán en primer lugar por la legislación especialreguladora de aquellas y, a carencia de normas especiales o en casode insuficiencia de éstas, por las disposiciones de estaLey'. Para identificar a qué se refiere el legislador cuandohace mención de las normas especiales del artículo93.3 es necesario referirse a la legislación especial (nosólo a normas) o lo que la doctrina y la normativatambién identifica como normativa sectorial. Ya elartículo 84.3 de la Ley 33/2003 contrapone lalegislación especial a las disposiciones de la misma Ley dePatrimonio de las Administraciones Públicas, que entiendeque es legislación general (o común). Por otra parte,la Ley 33/2003 tiene un extenso articulado que en unos casos tildade aplicación general (al amparo del artículo 149.1.8CE, y por tanto en todos los ámbitos del derecho,también el civil, a excepción de los forales oespeciales) y en otros casos lo tilda de legislaciónbásica (al amparo del artículo 149.1.18 de la CE, enlos términos antes reseñados). El artículo93.3 es legislación básica, y desplaza a las normas(estatales y de las comunidades autónomas) que locontravienen sustituyendo el redactado. Si se considerara que unanorma de reglamento de una comunidad autónoma eslegislación especial, por el hecho de ser de una comunidadautónoma y por el hecho de desarrollar un ámbito delderecho local, podría vaciar de contenido el carácterbásico del artículo 93.3 LPAP. Y ello porque todacomunidad autónoma, ya sea por disponer de una norma expresaanterior a la Ley 33/2003 LPAP -como es el caso de Cataluña-ya sea por dictar una norma expresa posterior a la Ley 33/2003LPAP, podría regular en general el plazo de las concesionesdemaniales que considerara conveniente, separándose delcriterio básico establecido en la Ley estatal, con lo cualel artículo 93.3 LPAP materialmente no tendría nuncael carácter de básico en tanto en cuanto una normaautonómica, con independencia del rango que tuviera, si deley o de reglamento, sería considerada especial yexcepcionar la aplicación de la norma básica estatal.Las normas de derecho especial o la normativa sectorial se refierena aquella legislación dictada para una determinada clase depersonas, cosas o relaciones jurídicas, por ofrecerpeculiaridades que exigen apartarla de la disciplina general. LaLey de Patrimonio de las Administraciones Públicas seaplica, como dispone su artículo 2.2, con respecto alarticulado básico, a las comunidades autónomas y a laadministración local. La materia objeto de la Ley, elrégimen patrimonial de las administraciones públicases una norma general. La misma LPAP hace referencia expresa anormativa sectorial de determinados bienes, como pueden ser las queregulan minas, energía, agua, urbanismo o las que serelacionan expresamente en las disposiciones adicionales sobrenormativa sectorial (por ejemplo, el patrimonio sindical acumulado,patrimonio de la Seguridad Social, el patrimonio nacional, elpatrimonio del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Armadas,etc.). Por lo tanto, se considera que cuando la Ley hacemención a 'normas especiales' no se refiere a las normasdictadas por otras administraciones territoriales sino a lalegislación sectorial reguladora de sectores de actividad ode especial protección. El mismo Reglamento de Patrimonio delos Entes Locales de Cataluña se considera norma general queregula el patrimonio de los entes locales frente a las normasespeciales que regulan patrimonios especiales. Así, laSección 2.ª del Capítulo I del Título Idel Reglamento se denomina 'patrimonios especiales' regulando, comocompetencias de la comunidad autónoma, el patrimoniomunicipal del suelo -que se regirá por la legislaciónespecífica de urbanismo- y el patrimoniohistórico-artístico -que se regirá por lalegislación específica del patrimonio cultural-.También el artículo 19.2 del Reglamento considera quelas propiedades administrativas especiales se regirántambién por sus disposiciones específicas. Cuarta:Por todo ello, debe concluirse: Que el artículo 93.3 de laLey 3312003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de lasAdministraciones Públicas, en virtud de su carácterbásico establecido en la Disposición Final Segunda dela misma, ha desplazado el contenido del artículo 61.c) delDecreto 336/1988, de 17 de octubre, por el cual se aprueba elReglamento del Patrimonio de los Entes Locales de Cataluña.Que ni el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, que apruebael Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local deCataluña, en lo que respecta al capítulo I deltítulo XIX, que regula el patrimonio, ni las normasreglamentarias que lo desarrollan, a través del Decreto336/1988, de 17 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento delPatrimonio de los Entes Locales de Cataluña, se considerannorma especial -ni legislación especial, nilegislación sectorial- en los términos en que seprevé en el apartado 3 del artículo 93 de la Ley33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las AdministracionesPúblicas».

V

Mediante escrito con fecha de 25 de septiembre de 2012, elregistrador de la Propiedad emitió su informe y elevóel expediente a este Centro Directivo.

Fundamentos de derecho

Vistos los artículos 31, 61 y siguientes y 99 delReglamento Hipotecario; 61 y 62 del Decreto 336/1988, de 17 deoctubre, por el que se aprueba el Reglamento del Patrimonio de losEntes Locales de Cataluña; 93 y Disposición FinalSegunda de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de lasAdministraciones Públicas; Ley 7/1985, de 2 de abril, deBases de Régimen Local, Texto Refundido de la Ley Municipaly de Régimen Local de Cataluña, aprobado por DecretoLegislativo 2/2003, de 28 de abril; Ley 30/1992, de 26 denoviembre, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento AdministrativoComún, y Ley 26/2010, de 3 de agosto, de RégimenJurídico y de Procedimiento de las AdministracionesPúblicas de Cataluña; y las Resoluciones de laDirección General de los Registros y del Notariado de 13 demarzo de 2007; 22 de octubre, 3, 5 y 9 de diciembre de 2008; 12 defebrero de 2010, y 26 de septiembre de 2011.

1. En primer lugar, con carácter de cuestiónprocedimental previa, hay que recordar que, conforme ha declaradoreiteradamente este Centro Directivo (cfr., entre otras,Resoluciones de 12 de febrero de 2010 y 26 de septiembre de 2011),el artículo 19 bis de la Ley Hipotecaria no contempla lacalificación sustitutoria como un recurso impropio que sepresenta ante otro registrador, sino como un medio de obtener unasegunda calificación, ceñida a los defectosesgrimidos por el registrador sustituido. Así resulta delpárrafo segundo de la regla quinta del artículo 19bis de la Ley Hipotecaria conforme al cual «en lacalificación el registrador sustituto se ajustará alos defectos señalados por el registrador sustituido yrespecto de los que los interesados hubieran motivado sudiscrepancia en el escrito en el que soliciten suintervención, no pudiendo versar sobre ninguna otrapretensión basada en otros motivos o en documentos nopresentados en tiempo y forma». Por ello, del mismo modo queno puede el registrador sustituto añadir nuevos defectos alos inicialmente apreciados por el sustituido, sino que sucalificación debe ceñirse a los defectos planteados ya la documentación aportada inicialmente, tampoco sueventual calificación negativa puede ser objeto de recurso,sino que en tal caso devolverá el título alinteresado «a los efectos de interposición del recursofrente a la calificación del registrador sustituido ante laDirección General de los Registros y del Notariado, el cualdeberá ceñirse a los defectos señalados por elregistrador sustituido con los que el registrador sustituto hubieremanifestado su conformidad (cfr. artículo 19 bis, 5.ª,de la Ley Hipotecaria). En el presente caso la registradorasustituta ha confirmado la calificación del registradorsustituido en el único defecto señalado poréste, por lo que aun cuando el recurso presentado seinterpone contra ambas calificaciones, la presenteresolución, conforme al precepto legal señalado, debelimitarse a revisar la calificación del registradorsustituido, única legalmente recurrible.

2. En el supuesto de hecho del presente expediente elAyuntamiento de Cambrils otorga una concesión administrativade carácter gratuito sobre el uso de un bien de dominiopúblico de esta entidad local a favor de la Confraria dePescadors de Cambrils destinada a la ocupación yconstrucción de un aparcamiento subterráneo bajo unaplaza de la localidad y calles adyacentes, estableciéndoseque la concesión se otorga por plazo de 75 años, deacuerdo con el artículo 93.3 de la Ley 33/2003, de 3 denoviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas.El registrador deniega la práctica de la inscripciónal no ser posible, a su juicio, el otorgamiento de unaconcesión administrativa sobre el dominio público delos entes locales de Cataluña por plazo superior a 50años, por ser éste el límite temporal fijadopara tales concesiones administrativas por el artículo 61del Reglamento de Patrimonio de los Entes Locales deCataluña, aprobado por Decreto 336/1988, de 17 de octubre.Se trata, pues, de dilucidar en este expediente si el límitetemporal fijado en esta última disposiciónreglamentaria impide o no la inscripción de laconcesión administrativa cuestionada.

3. El origen de la controversia que da lugar al presente recursose encuentra en la concurrencia de dos normas que fijanlímites temporales distintos para las concesionesadministrativas sobre bienes de dominio público. Por unlado, el artículo 93.3 de la Ley estatal 33/2003, de 3 denoviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas,establece que «Las concesiones se otorgaran por tiempodeterminado. Su plazo máximo de duración, incluidaslas prórrogas, no podrá exceder de 75 años,salvo que se establezca otro menor en las normas especiales quesean de aplicación». Por otro lado, el artículo61 del Reglamento de Patrimonio de los Entes Locales deCataluña, conforme al cual «Todas las concesionesadministrativas sobre el dominio público de los enteslocales están sujetas a los principios siguientes: …c) Que el plazo no exceda a los 50 años; si es inferior sepueden conceder prorrogas». Por tanto, la norma estatal -decarácter básico como veremos- dispone que el plazomáximo de la concesión administrativa de dominiopúblico, incluidas las prórrogas, no podráexceder los 75 años, en tanto que la norma reglamentariaautonómica dispone que, en el ámbito local, el plazono podrá exceder los 50 años (no existe ninguna normacon rango de Ley en la legislación autonómica queestablezca un plazo de duración máximo de laconcesión administrativa del dominio público de lasadministraciones locales). Para dirimir la cuestiónplanteada procede examinar la vigencia, carácter yaplicabilidad al presente caso de las citadas disposiciones y larelación existente entre ambas, desde el punto de vista dela concurrencia normativa entre el Estado y las ComunidadesAutónomas en los casos en que la Constituciónatribuye al Estado en una determinada materia la competencia parala formulación de las «bases» o de la«legislación básica», y a las ComunidadesAutónomas la competencia normativa de desarrollo en esamisma materia.

4. El artículo 149.1 número 18 de laConstitución Española atribuye al Estado competenciaexclusiva para fijar «las bases del régimenjurídico de las Administraciones Públicas», ytambién para formular la «legislaciónbásica sobre contratos y concesiones administrativas».En base a dichos títulos competenciales, el TribunalConstitucional (vid. Sentencias 58/1982, de 27 de julio, y 85/1984,de 26 de julio) ha afirmado que la competencia del Estado paralegislar sobre el patrimonio de las administracionespúblicas, con la consecuencia de que la legislaciónestatal sobre las bases del régimen jurídico de lasadministraciones públicas y de las concesionesadministrativas actúa como límite sobre el legisladorautonómico cuando legisla en materia de su propiopatrimonio, según las reglas constitucionales quedisciplinan las relaciones interordinamentales entre elordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos en lasmaterias en que constitucionalmente está prevista suconcurrencia. En este sentido, como ha afirmado reiteradamente elTribunal Constitucional, «Lo que la Constituciónpersigue al conferir a los órganos generales del Estado lacompetencia exclusiva para establecer las bases de laordenación de una materia determinada es que tales basestengan una regulación normativa uniforme y dévigencia en toda la Nación, lo cual asegura, en aras deintereses generales superiores a los de cada ComunidadAutónoma, un común denominador normativo, a partirdel cual cada Comunidad, en defensa del propio interésgeneral, podrá establecer las peculiaridades que leconvengan» (vid. Sentencias de 28 de enero, 8 de julio, 30 denoviembre de 1982; 7 de abril de 1983; 4 de julio de 1991, y 30 deabril de 1992).

Esta competencia normativa de las Comunidades Autónomas,bien que originarias en su atribución, por venirdirectamente de la Constitución y no de lalegislación básica estatal (el TribunalConstitucional ha insistido en que el término de bases onormación básica utilizado por el artículo149.1 de la Constitución no tiene nada que ver con las«Leyes de bases» reguladas en los artículos 82 y83 de la Constitución: vid. v.gr. Sentencias de 28 de juliode 1981, y 28 de enero de 1982), es complementaria o de desarrollode la del Estado, pero sin que propiamente pueda hablarse derelación de jerarquía entre ambos grupos de normas(las básicas estatales y las de desarrolloautonómicas), pues el principio jerárquico se aplicaa normas procedentes de un mismo sujeto. Por otro lado, ambasnormas gozan de eficacia normativa propia y directa: la normabásica estatal es de aplicación directa, y la normade desarrollo autonómica no requiere necesariamente parapoder aprobarse y aplicarse que el Estado haya dictado previamentelas correspondientes bases. En este sentido el caráctercomplementario de las normas autonómicas en relacióncon las básicas estatales no justifica su asimilacióna normas meramente reglamentarias, por lo que una eventualcontradicción entre una norma autonómica anterior yuna estatal básica posterior no se traduce en un efecto denulidad sobrevenida de la norma autonómica, sino que dichoconflicto se resuelve, sobre la base del principio de prevalenciade la legislación básica, mediante la técnicadel «desplazamiento» o inaplicación de la normaautonómica (vid. Sentencia del Tribunal Constitucional1/2003, de 16 de enero). Y esto es precisamente, como veremos, loque debe entenderse que sucede en el caso objeto del presenteexpediente.

5. La competencia legislativa del Estado en materia derégimen local se sustenta en el título competencialdel régimen jurídico de las administracionespúblicas, de lo cual se deriva que el legisladorautonómico debe regular el patrimonio de sus entidadeslocales en el marco de la legislación básica derégimen local y en el de la legislación básicade patrimonio de las administraciones públicas y de lasconcesiones administrativas, pero, como indica el recurrente,cuando se dictaron la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y deRégimen Local de Cataluña, y el Decreto 336/1988, de17 de octubre, que aprueba el Reglamento de Patrimonio de los EntesLocales de Cataluña, que la desarrolla, el Estadotodavía no había aprobado su legislaciónbásica en materia de patrimonio de los entespúblicos, de forma que la única normapostconstitucional sobre patrimonio local era la Ley de Bases7/1985, de 2 de abril. Por lo cual, las normas autonómicasfueron dictadas sin una legislación básica estatalsobre patrimonio. La Ley de Patrimonio de las AdministracionesPublicas, de 3 de noviembre de 2003, es la que finalmente haestablecido las bases del régimen jurídico de lasadministraciones públicas en materia de patrimonio.

En este sentido se debe entender modificado o completado elartículo 19 del Reglamento de Patrimonio de los EntesLocales de Cataluña, que define el sistema de fuentes en lamateria del siguiente modo: «1. Los bienes que integran elpatrimonio de los entes locales se rigen por la Ley reguladora delas Bases de Régimen Local, por la Ley Municipal y deRégimen Local de Cataluña, por este Reglamento y porlas ordenanzas propias de cada entidad, en el marco de lalegislación básica estatal reguladora de los bienesde las administraciones públicas. 2. Las propiedadesadministrativas especiales se rigen también por susdisposiciones específicas. 3. Supletoriamente, son deaplicación la legislación estatal no básica enmateria de régimen local y bienes públicos y lasotras normas de los ordenamientos jurídicos, administrativoy privado.» Así pues, el sistema de fuentes seintegra, en primer lugar, por la legislación básicaestatal en materia de régimen local y de los bienes de lasadministraciones públicas; y, en segundo lugar, por lalegislación autonómica sobre estas mismasmaterias.

En concreto, el artículo 2.2 de la Ley 33/2003, dePatrimonio de las Administraciones Públicas, dispone que«Serán de aplicación a las ComunidadesAutónomas, entidades que integran la Administraciónlocal y entidades de derecho público vinculadas odependientes de ellas los artículos o partes de los mismosenumerados en la disposición final segunda». Y estaúltima, y por lo que aquí interesa por referirse a lamateria objeto del presente recurso, prevé en su apartadoquinto que tiene el carácter de la «legislaciónbásica», de acuerdo con lo preceptuado en el articulo149.1.18.ª de la Constitución, entre otros, elartículo 93 de la misma Ley, precepto cuyo apartado 3está consagrado a regular el plazo de las concesionesadministrativas sobre bienes de dominio público.

6. El hecho de que la legislación autonómica antescitada (y el posterior Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril,por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y deRégimen Local de Cataluña) sea anterior a la Ley33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas,plantea la necesidad de determinar qué concretos preceptosde las citadas normas autonómicas pueden haber sido«desplazadas» por contradicción sobrevenida, enel sentido anteriormente explicado, en virtud de laaplicación de la ley estatal. En el caso objeto del presenterecurso dicho ejercicio interpretativo debe limitarse a unúnico aspecto: el del plazo máximo por el que lasentidades locales de Cataluña pueden otorgar concesionesadministrativas sobre sus bienes de dominio público. Puesbien, el citado artículo 93.3 de la Ley estatal 33/2003, conel citado carácter de legislación básica, enconcreto dispone que «las concesiones se otorgarán portiempo determinado; su plazo máximo de duración,incluidas las prórrogas, no podrá exceder de los 75años, excepto que se establezca otro menor en las normasespeciales que sean de aplicación». Por su parte, elartículo 61 del Reglamento de patrimonio de los enteslocales de Cataluña establece que «Todas lasconcesiones administrativas sobre el dominio público de losentes locales están sujetos a los siguientes principios:… c) Que el plazo no exceda de los 50 años, si esinferior se pueden conceder prórrogas».

En el caso objeto del presente expediente la concesión seotorga, según resulta de la cláusula segunda deltítulo concesional, «por el términomáximo legalmente previsto de 75 años, de acuerdo conel artículo 93.3 de la Ley 33/03, de 3 de noviembre, dePatrimonio de las Administraciones Públicas». Elregistrador deniega la inscripción por entender que debeaplicarse el plazo máximo de 50 años previsto en elReglamento de Patrimonio de las Entidades Locales deCataluña, argumentando que el propio artículo 93.3 dela Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas,después de establecer que la concesiones sobre bienes dedominio público se otorgarán por tiempo determinado,dispone que «su plazo no podrá exceder de 75años, salvo que se establezca otro menor en las normasespeciales que sean de aplicación». Es decir, a pesarde que este artículo sea legislación básica yaplicable a las entidades locales, el propio artículo deja asalvo los plazos menores que haya podido establecer una normaespecial, como es el caso, a su juicio, del Reglamento dePatrimonio de las Entidades Locales de Cataluña, que fija unplazo máximo de 50 años. La cuestión consiste,pues, en determinar qué interpretación debe darse ala expresión de «norma especial» a que serefiere el artículo 93 de la norma básicaestatal.

7. Centrada así la cuestión debatida, el recursodebe prosperar pues el citado Reglamento de Patrimonio de lasEntidades Locales de Cataluña, y en particular suartículo 61, no puede ser considerado como «normaespecial» en el sentido que debe atribuirse a estaexpresión en el artículo 93.3 de la Ley 33/2003, yello por varios motivos.

En primer lugar, el concepto de «norma especial» enel contexto de la citada Ley debe interpretarse por referencia alsistema de fuentes que para los bienes públicos establece elartículo 5, apartado 4, de la misma Ley, en el que seestablece que «Los bienes y derechos de dominiopúblico se regirán por las leyes y disposicionesespeciales que les sean de aplicación y, a falta de normasespeciales, por esta Ley y las disposiciones que la desarrollen ocomplementen. Las normas generales de derecho administrativo y, ensu defecto, las normas del derecho privado, se aplicaráncomo derecho supletorio». Ello implica que en elámbito de los bienes públicos se distingue entre unanormativa de carácter general (integrada por la propia Ley33/2003 y las autonómicas que la desarrollen, ademásde las normas generales de derecho administrativo) y otrasnormativas especiales de carácter sectorial paradeterminadas categorías de bienes y derechos patrimonialespúblicos, a la que hace referencia la propia Ley 33/2003,como son las normas especiales sobre minas, energía, agua,urbanismo, costas (vid. disposición adicional cuarta) o lasque se relacionan expresamente en otras disposiciones adicionalessobre normativa sectorial (por ejemplo, el patrimonio sindicalacumulado, patrimonio de la Seguridad Social, el patrimonionacional, el patrimonio del Ministerio de Defensa y de las FuerzasArmadas, etc.)

En este sentido, el mismo Reglamento de Patrimonio de los EntesLocales de Cataluña se considera norma general que regula elpatrimonio de los entes locales frente a las normas especiales queregulan patrimonios especiales. Así, la Sección2.ª del Capítulo I del Título I del Reglamentose denomina «patrimonios especiales» regulando, comocompetencias de la Comunidad Autónoma, el patrimoniomunicipal del suelo -que se regirá por la legislaciónespecífica de urbanismo- y el patrimoniohistórico-artístico -que se regirá por lalegislación específica del patrimonio cultural-.También el artículo 19.2 del Reglamento considera quelas propiedades administrativas especiales se regirántambién por sus disposiciones específicas.

En segundo lugar, este mismo criterio de distinción entrenormas generales versus normas especiales, entendida en el sentidode disposiciones de carácter sectorial, es el que inspira elartículo 84.3 de la propia Ley de Patrimonio de lasAdministraciones Públicas, que de forma concordante yparalela con el artículo 93.3, dispone que «lasconcesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio públicose regirán en primer lugar por la legislaciónespecial reguladora de aquéllas y, a carencia de normasespeciales o en caso de insuficiencia de éstas, por lasdisposiciones de esta Ley».

En tercer lugar, como afirma el recurrente (con apoyo en uninforme elaborado a instancias de la Corporación localadherida al presente recurso por la Dirección General deAdministración Local de la Generalitat de Cataluña),si se considerara que una norma reglamentaria de una ComunidadAutónoma es legislación especial, por el hecho de serautonómica y relativa al ámbito de las entidadeslocales, ello podría vaciar de contenido el carácterbásico del artículo 93.3 de la Ley de Patrimonio delas Administraciones Pública, dado que toda ComunidadAutónoma, ya sea por disponer de una norma expresa anteriora la Ley 33/2003 -como es el caso de Cataluña- ya sea pordictar una norma expresa posterior a esta Ley, podríaregular en general el plazo de las concesiones demaniales queconsiderara conveniente (con el sólo límite del topede los 75 años), separándose del criteriobásico establecido en la ley estatal, con lo cual elartículo 93.3 de la citada Ley 33/2003 materialmente notendría nunca el carácter de básico en tantoen cuanto una norma autonómica, con independencia del rangoque tuviera, legal o reglamentario, sería consideradaespecial, pudiendo así excepcionar la aplicación dela norma básica estatal. Por ello, el plazo máximo delas concesiones administrativas examinadas es único, de 75años, siendo el propio título concesional el que encada caso, dentro de dicho límite, fijará el concretotérmino de duración de la concesión. Endefinitiva, las normas de derecho especial o la normativa sectorialhan de entenderse referidas a aquellas disposiciones dictadas parauna determinada clase de bienes públicos, en atencióna las peculiaridades o singularidades que, desde el punto de vistamaterial, presentan y que aconsejan separarlas de la disciplinageneral.

Por último, esta conclusión se confirma por lasreglas constitucionales que rigen las relacionesinterordinamentales que se han explicado en los anterioresfundamentos de Derecho de esta Resolución en relacióncon aquellas materias en que la Constitución atribuye alEstado competencia exclusiva para dictar la legislaciónbásica, reglas que no se compadecen con la idea de que lalegislación autonómica concurrente en esa mismamateria pueda ser considerada como «legislaciónespecial», sino, según se ha explicado, como«legislación de desarrollo» que complementa lasbases estatales integrando un todo o conjunto normativo quetendrá el mismo carácter general o especial quepresente la propia norma estatal básica desarrollada.

De todo ello cabe concluir que el artículo 93.3 de la Ley33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las AdministracionesPúblicas, en virtud de su carácter básicoestablecido en la Disposición Final Segunda de la misma, hadesplazado el contenido del artículo 61 c) del Decreto336/1988, de 17 de octubre, por el cual se aprueba el Reglamentodel Patrimonio de los Entes Locales de Cataluña, sin queeste último pueda considerarse como norma especial en elsentido que a esta expresión se debe atribuir en el marcodel apartado 3 del artículo 93 de la citada Ley 33/2003.

En consecuencia, esta Dirección General ha acordadoestimar el recurso interpuesto y revocar la calificaciónimpugnada en los términos que resultan de los anterioresfundamentos jurídicos.

Contra esta Resolución los legalmente legitimados puedenrecurrir mediante demanda ante el Juzgado de lo Civil de la capitalde la provincia del lugar donde radica el inmueble en el plazo dedos meses desde su notificación, siendo de aplicaciónlas normas del juicio verbal, todo ello conforme a lo establecidoen los artículos 325 y 328 de la Ley Hipotecaria.

Madrid, 4 de diciembre de 2012.-El Director General de losRegistros y del Notariado, Joaquín JoséRodríguez Hernández.

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