Resolución de Tribunal Económico Administrativo Central, 00/2167/2002 de 21 de Noviembre de 2002

                                                 ANTECEDENTES DE HECHO

          PRIMERO: Con fecha 21 de marzo de 2002 D.ª... presentó escrito en la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas en el que solicita pensión de viudedad extraordinaria, de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 851/1992 de 10 de julio, en razón al fallecimiento de su esposo, acaecido el día ... de 1979 en ..., como consecuencia del atentado terrorista sufrido en el hotel ... Además de otra documentación acreditativa de su identidad, matrimonio con el causante y defunción de éste, presenta copia de la resolución estimatoria del Ministerio del Interior de fecha 13 de noviembre de 2000, por la que se le concede la indemnización prevista en la Ley 32/1999.

          SEGUNDO: El Centro Gestor denegó lo solicitado, en resolución de 11 de abril de 2002, por entender que la génesis y autoría del incendio del hotel ... no han podido determinarse, por lo que no se puede admitir que tal suceso esté incluido en el ámbito de aplicación del Real Decreto citado, que únicamente  se extiende a las víctimas de los actos de terrorismo. Entiende el Centro Gestor que la denegación de la pensión extraordinaria no entra en contradicción con la resolución del Ministerio del Interior, por la que se le concede la indemnización prevista en la Ley 32/1999, ni con el informe del Consejo de Estado de 30 de marzo de 2000 del que trae su causa, por cuanto que no responde al reconocimiento de ninguna responsabilidad del Estado  sino que se trata de una indemnización fundada en el carácter asistencial de la citada Ley.

          TERCERO: Contra dicha resolución, notificada el 18 de abril de 2002, se dedujo por la interesada reclamación económico-administrativa ante este Tribunal Central, en la que se insiste en la pretensión deducida alegando que el reconocimiento del Ministerio del Interior a la indemnización  prevista en la Ley 32/1999 supone el reconocimiento de la Administración de que la causa de aquélla es un atentado terrorista, por lo que debe reconocerse la pensión extraordinaria  solicitada al no poder ir la Administración contra sus propios actos.

          CUARTO: El Ministerio del Interior, en resolución de ... de 2000, acordó indemnizar a la interesada en aplicación de la Ley 32/1999, de solidaridad con las víctimas del terrorismo. La argumentación hecha por el citado Ministerio puede resumirse del siguiente modo: Ante la petición de indemnizaciones formuladas al Ministerio por parte de numerosos afectados por el incendio, en aplicación del Real Decreto-Ley 3/1979, el Ministerio remitió los expedientes al Consejo de Estado, que emitió los correspondientes dictámenes, favorables a la concesión de las indemnizaciones solicitadas. No obstante, el Ministerio del Interior resolvió denegar la pretensión de la interesada y el resto de las del mismo género. Tales denegaciones, continúa relatando la resolución del Ministerio del Interior, fueron impugnadas ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que desestimó los recursos interpuestos en diversas sentencias, recogiendo la resolución del Ministerio del Interior lo manifestado en una de ellas, la de ... de 1993, en la que se indica que  no hay prueba de que la autoría del incendio sea atribuible a "persona o personas integradas en grupos o bandas organizados y armados y sus conexos", de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto-Ley 3/1979. Añade sin embargo tal sentencia que "de los elementos probatorios obrantes en autos no se sigue que el incendio haya sido cometido por banda armada y organizada, como tampoco se ha probado lo contrario". El Ministro del Interior, mediante Orden de ... de 2000, con ocasión de la petición de un interesado, formuló consulta al Consejo de Estado sobre la posibilidad de incluir en el ámbito de aplicación de la Ley 32/1999, de solidaridad con las víctimas del terrorismo, a los damnificados por el incendio del hotel ... El Consejo de Estado emitió dictamen con fecha ... de 2000, en el que informó que podía estimarse la petición de indemnización que había motivado la consulta, en atención a la finalidad asistencial y no de responsabilidad de la Ley 32/1999, y de la existencia de indicios acreditados de que en los sucesos pudo intervenir una acción realizada con la finalidad de alterar la paz y seguridad ciudadanas, a que se refiere el artículo 2 de la Ley citada, como supuesto delictivo distinto del estrictamente referido a los actos de terrorismo o perpetrados por bandas organizadas y armadas, indicios insuficientes como prueba en un proceso penal pero adecuados para fundamentar la concesión de las indemnizaciones solicitadas. Ha de reseñarse asimismo que el dictamen fue objeto de un voto particular formulado por dos de los Consejeros, en el que se afirma que "La razón de la discrepancia radica en no considerar acreditados los requisitos que la Ley 32/1999 y el Reglamento de 17 de diciembre de ese mismo año establecen para su aplicación. La finalidad asistencial que estas indemnizaciones presentan no permite alterar sus presupuestos legales. Los textos son inequívocos en cuanto a la exigencia de constatación o prueba absoluta de la concurrencia de todas y cada una de las condiciones exigidas...." "Se pudo (por el legislador) operar sobre la posibilidad o probabilidad, pero tal proceder habría sido tan sorprendente como peligroso para la seguridad jurídica. El legislador español se pronunció a favor de la certeza de los requisitos demandados y lo hizo con una claridad difícilmente superable" , "contra el criterio sustentado por el dictamen mayoritario, no cabe aducir una convergente consideración de las decisiones judiciales recaídas sobre la cuestión para afirmar la existencia de unos indicios, que amén de haber sido desestimados por la jurisdicción correspondiente, nunca podrían sustituir la exigencia legal de prueba plena", concluyendo que "la causa última de lo acaecido con el incendio del ..., de ..., se mantiene en el terreno de las conjeturas, lo que imposibilita la obtención de las indemnizaciones a las que se refiere la consulta". Finalmente, se ha de consignar que el Ministerio del Interior entiende que las sentencias judiciales dictadas del tipo de  la citada de ... de 1993, al estar referidas al Real Decreto-Ley 3/1979, no producen el efecto de cosa juzgada sobre las peticiones de indemnización al amparo de la Ley 32/1999.

                                   FUNDAMENTOS DE DERECHO

          PRIMERO: Concurren en el supuesto los requisitos de competencia, legitimación y formulación en plazo, que son presupuesto para la admisión a trámite de la reclamación, en la que la única cuestión planteada consiste en determinar si procede o no el reconocimiento de la pensión de viudedad solicitada al amparo del Título II del Real Decreto 851/1992, por el que se regulan determinadas pensiones extraordinarias causadas por actos de terrorismo.

          SEGUNDO: El citado Título II establece el "régimen jurídico de las pensiones extraordinarias por actos de terrorismo en favor de quienes no tengan derecho a ellas en cualquier régimen público de la Seguridad Social", disponiendo el artículo 12: "1. Causarán derecho a las pensiones extraordinarias en los términos y condiciones regulados en este título quienes: a) sufran lesiones permanentes invalidantes o fallezcan como consecuencia de actos de terrorismo cuando no sean responsables de dichos actos, y b) no tengan derecho a prestaciones de la misma naturaleza por idéntica causa en cualquier régimen público de la Seguridad Social", con lo que la situación protegida por la norma es el hecho de haber sufrido lesiones permanentes invalidantes o haber perdido la vida como consecuencia de acto de terrorismo, y si bien tanto las lesiones como el fallecimiento resultan de la situación fáctica y del expediente que debe instruirse al efecto por el Ministerio del Interior, el otro término de la situación protegida: ser consecuente a un acto de terrorismo, tiene que ser delimitado conceptualmente, sin que ni en la propia norma ni en las que viene a desarrollar, se encuentre definido lo que deba entenderse a estos efectos por acto de terrorismo, ya que lo indicado en el Real Decreto reproduce la expresión contenida en la disposición adicional vigésimo octava de la Ley 31/1991, de Presupuestos Generales del Estado para 1992 y el artículo 64 de la Ley 33/1987, que regula las prestaciones extraordinarias por actos de terrorismo, declara resarcibles los daños corporales causados "... como consecuencia o con ocasión de actividades delictivas cometidas por bandas armadas o elementos terroristas".

          TERCERO: Resulta así necesario determinar si se ha producido  "acto de terrorismo" en el incendio del ... el día ... de 1979, a consecuencia del cual falleció el esposo de la reclamante, supuesto de hecho requerido por el Real Decreto 851/1992. Sobre esta cuestión, si bien en relación con otros afectados por el mismo suceso, se han pronunciado las jurisdicciones penal, social, contencioso-administrativa y civil, que se refieren a continuación: con fecha ... de 1981 la Audiencia Provincial de ..., sumario ..., que acordó el sobreseimiento provisional en aplicación del artículo 641.1 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que establece que el mismo procederá "cuando no resulte debidamente justificada la perpetración del delito que haya dado motivo a la formación de la causa"; por sentencia de ... de 2000, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de ... que desestimó el recurso de suplicación contra sentencia de inferior instancia denegatoria de pensión extraordinaria por actos de terrorismo, argumentando que sin previa condena de los órganos judiciales de lo penal, se hace difícil la prueba de la existencia de un acto de terrorismo;  sentencia de ... de 1993 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por la que se desestiman recursos contra sentencias de inferior instancia por las que se desestiman los recursos contra la denegación del Ministerio del Interior de conceder la indemnización prevista en el Real Decreto-Ley 3/1979, en la que se indica que "...para que cupiese declarar el deber jurídico de resarcir por parte de la Administración del Estado en casos como el que nos ocupa, este Tribunal habría de adquirir el grado mínimo de certeza o de convicción moral exigible.....acerca de que la autoría del incendio es atribuible a persona o personas integradas en grupos o bandas organizados y armados y sus conexos"; sentencia de ... de 1996, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la viuda de un fallecido en el incendio del hotel citado, contra sentencia de la Audiencia Nacional de ... de 1982 que le denegó indemnización al amparo del Real Decreto Ley 3/1979, hoy derogado, al ser desestimable el único motivo invocado y al que ha ceñirse el Tribunal, que es la infracción del artículo 7 de ese Real Decreto, sin que la premisa fáctica de que no existen indicios siquiera de que el incendio fuese producido por una acción terrorista atribuible a un grupo armado haya sido combatida en casación. En esta  sentencia el Tribunal Supremo declara que "hubiera sido de decisiva trascendencia para la adecuada resolución de este pleito tener presente que el mencionado art. 4 del citado Real Decreto 484/1982, de 5 marzo, establece que para la determinación del nexo causal de las reparaciones en el supuesto previsto en el art. 3.1 del Real Decreto-ley 3/1979, de 26 enero, se estará a lo que resulte de las actuaciones que se practiquen en el expediente administrativo que se instruya, y es, precisamente, en dicho expediente administrativo donde tanto la propuesta de resolución como el dictamen del Consejo de Estado consideran que (de no apreciarse la prescripción) procederían las indemnizaciones contempladas por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1979, con lo que dan por supuesto que se está ante daños y perjuicios causados a las personas con ocasión de las actividades delictivas a que se refiere el aludido núm. 1.º del art. 3 del Real Decreto-ley 3/1979, de 26 enero. No corresponde, sin embargo, a este Tribunal de Casación articular los motivos del recurso sino que ha de ceñirse a examinar los invocados por las representaciones procesales de los recurrentes y, en este caso, el único motivo aducido al respecto es desestimable por las razones expresadas en los precedentes fundamentos jurídicos primero y segundo, ya que la Sala de instancia no ha vulnerado el art. 7 del Real Decreto-ley 3/1979, de 26 enero, porque ha declarado, como premisa fáctica, que el incendio no se produjo como consecuencia de la actuación de persona o personas integradas en grupos o bandas organizados y armados, sin que tal presupuesto de hecho, como hemos dicho, haya sido combatido en casación por la única vía posible de alegarse que el Tribunal «a quo», al establecerlo, hubiera incurrido en infracción de normas o de jurisprudencia, y, por consiguiente, debemos declarar que no ha lugar al recurso de casación."

          CUARTO: La Sala de lo Civil del Tribunal Supremo, en sentencia de ... de 1988 desestimatoria de recurso de casación interpuesto por la viuda de uno de los fallecidos en el incendio del ..., en el que la recurrente reclamaba indemnización de las entidades propietarias y responsables del citado ..., recoge los hechos sentados en la sentencia de instancia, del siguiente modo: "A) Que de la prueba documental y de los informes emitidos por el Ministerio de Sanidad, Colegio de ... y por los expertos militares en armamento, resulta que, si bien ardió el ... de la ... del ..., no guarda relación la escasa entidad de tal incendio, que normalmente hubiere sido sofocado con los medios existentes en el establecimiento a tal fin, con las catastróficas consecuencias que se originaron en el lapso de tiempo que transcurrió entre el inicio del pequeño incendio en la chimenea y su propagación a las otras dependencias, lo que no es explicable razonadamente sino por la introducción en la causa originante del incendio de algún elemento extraño, colocado por personas desconocidas, elemento que pudo ser pirogal o incluso NAPALM como se indica en el informe emitido por técnicos militares, lo que explicaría la producción en escasos minutos  de una gran inflagración con humo densísimo  y elevada temperatura que se extendió también en pocos minutos por las dependencias del hotel, produciéndose el resultado notoriamente conocido de pérdida de vidas humanas, lesiones y daños que consta en los autos; B) Que el origen del fuego causante del fallecimiento del esposo y padre de los actores no puede ser atribuido al incendio producido en la ..., sino a la intervención en la producción del mismo de un elemento extraño explosivo que fue el causante del siniestro." Después de una larga argumentación, la Sala  concluye ".....resulta lógica y ajustada a derecho la conclusión a que llega la resolución que se recurre de que el nexo causal entre el incendio de la ... y el resultado dañoso habido quedó interrumpido por la introducción de un elemento extraño explosivo, y al no existir relación de causalidad entre la presunta conducta negligente de los empleados del hotel y el resultado lesivo originado, no puede hablarse de responsabilidad extracontractual por parte de los demandados, lo que nos lleva a la ya anunciada desestimación del motivo único del recurso, sin perjuicio de que por la parte actora, se ejerciten las acciones que estime pertinentes contra quienes, por razón de haber intervenido en el siniestro de autos terceras personas desconocidas que de manera consciente, interrumpieron el nexo causal, colocando sustancias inflamables o explosivas, que motivaron un desmedido incremento del incendio inicial, puedan ser legalmente obligadas a responder de los daños finalmente causados."

         QUINTO: El análisis del derecho y la doctrina interna españoles indica que han puesto el acento siempre en elementos subjetivos y, en concreto, en el político, conceptuando al terrorismo como actividad violenta que se ejerce, precisamente, contra las instituciones públicas con medios que provocan una gran conmoción o alteración de la paz y la seguridad ciudadana, de tal manera que "la actividad de bandas armadas" y de sus integrantes penada legalmente, es distinguible de la asimismo penada de "bandas armadas o de elementos terroristas o rebeldes", puesto que para que se dé esta última debe concurrir en ella el elemento finalista de pretenderse la alteración del orden democrático y constitucional del Estado de Derecho, pues en último término el bien jurídico atacado es la seguridad del Estado y de sus ciudadanos, sin que la mera actividad de banda armada determine la existencia de un delito de terrorismo ante la inexistencia del propósito político, mientras que, al contrario, el delincuente terrorista lo es, aún cuando no se integre en banda alguna y así lo ha establecido el Tribunal Constitucional, siguiendo en esto doctrina constante del Tribunal Supremo, en su sentencia de 16 de diciembre de 1987, dictada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley Orgánica 9/1984, al señalar en su número 4 que: "El terrorismo característico de nuestro tiempo, como violencia social o política organizada, lejos de limitar su proyección a unas eventuales actuaciones individuales susceptibles de ser configuradas como "terroristas", se manifiesta ante todo como una actividad propia de organizaciones o de grupos, de "bandas" en las que usualmente concurrirá el carácter de "armadas". Característico de la actividad terrorista resulta el propósito, o en todo caso el efecto, de difundir una situación de alarma o de inseguridad social, como consecuencia del carácter sistemático, reiterado, y muy frecuentemente indiscriminado, de esta actividad delictiva. De ahí que este Tribunal entendiera en resoluciones anteriores que no quepa excluir la posibilidad de que determinados grupos u organizaciones criminales, sin objetivo político alguno, por el carácter sistemático y reiterado de su actividad, por la amplitud de los ámbitos de población afectados, puedan crear una situación de alarma y, en consecuencia, una situación de emergencia en la seguridad pública que autoriza (o legitima) a equipararlos a los grupos terroristas propiamente dichos, y en consecuencia determinase la procedencia de las pensiones solicitadas al amparo del Real Decreto 851/1992, al entender que los criterios penales no son  trasladables de manera total y automática al ámbito administrativo.

         SEXTO: A la vista de todo lo expuesto, puede concluirse que aunque el incendio del ... no tuviera como causa o como causa única el que se produjo inicialmente en una de sus dependencias, no puede establecerse de ningún modo la certeza de que las personas o grupos cuya acción pudo resultar imprescindible para que el citado incendio alcanzase las proporciones que tomó con la consecuencia terrible de tantas muertes y lesiones, formasen parte de organización terrorista o de banda armada con las características que para tales grupos se han expuesto el Fundamento anterior. Pero es que ni siquiera tal circunstancia de la concurrencia de personas o grupos  ha podido establecerse más que en grado  de conjetura o presunción. Este Tribunal Central no sólo acata sino que comparte el criterio expresado en las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de ... de 1982 y ... de 1993, que se han citado en el Fundamento de Derecho Tercero, en las que se concluye que no hay prueba que permita un grado mínimo de certeza de que el incendio  se produjo como consecuencia de la actuación de persona o personas integrantes en grupos o bandas organizadas y armadas. En este sentido, si bien el artículo 1252 del Código Civil establece que ha de haber la más perfecta identidad entre las cosas, las causas y las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron para invocar la presunción de cosa juzgada, es lo cierto que el Código se refiere a tal presunción en relación con los procedimientos judiciales, siendo el presente de naturaleza administrativa y consistiendo la cuestión en asumir de una instancia superior la calificación de los hechos que son el presupuesto de hecho necesario para la aplicación de la norma. Y tales hechos analizados y calificados por la instancia judicial son exactamente los mismos que constituyen el presupuesto de hecho que motiva la pretensión de la reclamante y la actuación de este Tribunal Central. A todo ello no obsta la sentencia del Tribunal Supremo de ... de 1996, reseñada en el mismo Fundamento, en la que se apunta una posible vía de impugnación no seguida por la parte recurrente, consistente en haber combatido precisamente el presupuesto de hecho, a la vista del primer informe emitido por el Consejo de Estado. Y ello porque tal vía no es más que mera especulación que no llega a conclusión alguna que pueda ser tenida en cuenta en el presente procedimiento. Además, cabe recordar que el primer dictamen emitido por el Consejo de Estado no supuso la estimación por el Ministerio del Interior de la peticiones de indemnización solicitadas.  

          SÉPTIMO: Dado que el ámbito subjetivo del Real Decreto 851/1992 son las víctimas del terrorismo, con el contenido indicado en el Fundamento de Derecho Quinto, y a la vista de lo analizado en el anterior, no resulta de aplicación el citado Real Decreto al presente caso, al no poderse determinar tal circunstancia. Y ello aunque el Ministerio del Interior haya entendido que el supuesto analizado se encuentra comprendido  en el ámbito de aplicación de la Ley 32/1999, de acuerdo con la cual el Estado indemniza a "las víctimas de actos de terrorismo o de hechos perpetrados por persona o personas integradas en bandas o grupos armados o que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana", subrogándose en sus derechos contra los obligados al resarcimiento como autores de los delitos, aun cuando no exista sentencia firme o cuando ésta no reconozca o no permita reconocer cantidad alguna en concepto de responsabilidad, por cuanto que su finalidad es asistencial y su aplicación se ha debido a criterios de solidaridad. La finalidad asistencial esgrimida puede predicarse respecto de las indemnizaciones reguladas en la Ley 32/1999, en cuya exposición de motivos se indica además expresamente, pero no se da en la pensión que se pretende, que es el resultado de la ampliación de la cobertura de las pensiones extraordinarias de los funcionarios públicos causadas por actos de servicio, con la consiguiente relación de servicio y cotización previas, ampliación que ha venido determinada al considerar el legislador que la amenaza y la acción terroristas abarcan en nuestro tiempo no sólo a los funcionarios públicos en activo, sino también a los pasivos y a la población en general.

         OCTAVO: La sujeción al principio de legalidad a que están sometidos los actos de la Administración Pública no permite que meras conjeturas sin el aval judicial necesario "puedan sustituir la exigencia legal de prueba plena", siguiendo la expresión utilizada por los Consejeros del Consejo de Estado firmantes del voto particular emitido en relación con el dictamen de ... de 2000.

         NOVENO: Finalmente y en relación con la afirmación de la interesada de que la Administración no puede ir contra sus propios actos, por lo que la aplicación de la Ley 32/1999 por el Ministerio del Interior al caso ha de implicar asimismo la del Real Decreto 851/1992 por el de Hacienda, ha de oponerse que tal principio sólo resulta aplicable cuando se trata de actos de ejecución de la misma norma por órganos inferiores dentro de una jerarquía en relación con otros de órgano superior, lo que no se da en el presente caso.

         VISTOS: los preceptos citados y demás aplicables,

          EL TRIBUNAL ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL, EN SALA, ACUERDA: Desestimar la reclamación económico-administrativa interpuesta por D.ª ..., contra resolución de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas de 11 de abril de 2002, denegatorio de pensión extraordinaria de viudedad por actos de terrorismo, que se confirma.