Resolución de Tribunal Económico Administrativo Central, 00/248/1998 de 23 de Abril de 2002

Resumen

La naturaleza jurídica de la Tasa Suplementaria en el Sector de la Leche y Productos Lácteos, se aproxima más al de exacción parafiscal, como ha señalado el Tribunal Supremo, con fines de ordenación del mercado, en lugar de impuesto. Por ello, para su aplicación han de tomarse en consideración prioritariamente las normas comunitarias que la establecieron y regulan,
concretamente en todo lo relativo a los órganos y procedimientos de gestión.

Descripción

                          ANTECEDENTES DE HECHO 

        PRIMERO: Con fecha de 19 de diciembre de 1997 se notificó a la entidad reclamante liquidación en concepto de Tasa Suplementaria en el Sector de la Leche y Productos Lácteos, por el periodo 1996-97 y cuantía equivalente a 42.536,33 €. Interpuesta reclamación económico-administrativa el 9 de enero siguiente, se puso de manifiesto el expediente y una vez completado el mismo, a petición del reclamante, con información remitida por el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), formuló escrito de alegaciones el 5 de noviembre de 2001. En el mismo se impugna la liquidación de referencia por los siguientes motivos: 1º) Nulidad de pleno derecho de la liquidación por incompetencia absoluta del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) para dictarla, y ello porque siendo indudable, sobre todo después de la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/2001, la naturaleza tributaria de la Tasa en cuestión corresponde su gestión, como cualquier tributo, privativamente al Ministerio de Hacienda, conforme al artículo 6.2 de la Ley General Tributaria, y a la Agencia Estatal de Administración Tributaria en cuanto sea de aplicación la Ley 31/1990; y en caso de ser una medida simple de ordenación del sector ganadero, la competencia correspondería, como reconoce el propio Tribunal Constitucional, a las Comunidades Autónomas. 2º) Configurada como un impuesto o tributo con finalidad no fiscal, la regulación contenida en el Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, es nula por ir en contra de lo establecido en los artículos 30, 31 y 32 en relación con los 121 y 124 de la Ley General Tributaria, al confundirse las figuras de obligado al pago de la tasa y sujeto pasivo, pues éste último lo es siempre el productor o ganadero, al que habrá que notificar individualmente su obligación tributaria, sin que a la reclamante se la pueda considerar "contribuyente de la tasa, aunque pueda ser sujeto pasivo de la relación tributaria; y venir obligada al ingreso de la misma, pero nunca a soportarlo en su patrimonio", y ello porque, además, así lo establece el Reglamento CEE/804/68 en la fórmula A seguida por la Administración: de esta forma, los actos liquidatorios son nulos para los contribuyentes, por inexistentes; y al sustituto, por convertirle en auténtico contribuyente privándole de la exigencia por vía coercitiva al productor. 3º) El hecho imponible no está debidamente acreditado, pues debe contenerse en su liquidación la asignación individual de las cuotas, la base tributaria con indicación del doble rebasamiento individual y nacional. 4º) La Administración no queda vinculada por la declaración inicial de los compradores, pero si a justificar detalladamente las razones que los llevan a alterarla, lo que produce una nueva indefensión a la reclamante; y 7º) a pesar de todo lo anterior, se está en condiciones de impugnar en concreto 24 de las 85 liquidaciones hechas a ganaderos por los motivos que se detallan para cada una de ellas.

        SEGUNDO: Con fecha 12 de enero de 1998 el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) remitió a la reclamante nuevo escrito subsanando la liquidación impugnada en cuanto en ella se habían omitido "los criterios para participación definitiva de los productores en el pago de la tasa suplementaria", sin variar los demás extremos contenidos en aquélla ni la cuantía de la liquidación, por lo que la representación de la reclamante interpuso nueva reclamación, solicitando su acumulación a la anterior, acumulación acordada por la Vocalía 9ª de este Tribunal al satisfacerse las condiciones reglamentarias para ello.

        TERCERO: Consta del expediente que se encuentra suspendido por el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) la ejecución de la liquidación impugnada.

        FUNDAMENTOS DE DERECHO

        PRIMERO: Concurren en la presente reclamación los requisitos de competencia, legitimidad y plazo establecidos en el vigente Reglamento de Procedimiento para las actuaciones en esta vía para su toma en consideración por este Tribunal Central.

        SEGUNDO: Si bien las cuestiones de constitucionalidad y legalidad, como las planteadas por el reclamante en los primeros apartados de su escrito, son ajenas a la competencia revisora de los órganos de esta vía, la alegación de nulidad de pleno derecho de la liquidación impugnada lleva consigo la necesidad de examinar sus fundamentos. Que la Tasa en cuestión no se corresponde, en su naturaleza jurídica, al concepto restrictivo de Tasa como subespecie del sistema tributario definido en el ordenamiento español es algo unánimemente reconocido por la doctrina y que deriva de la denominación comunitaria de tasa aplicable a toda exacción fiscal como el Impuesto sobre el Valor Añadido, que tiene la misma denominación en el derecho británico o en el francés y que nadie calificaría de Tasa tal y como se caracteriza este concepto en el Derecho español-. En el caso específico de la Tasa en el sector de la leche y los productos lácteos, como su propia denominación de "complementaria" indica, se trata de un gravamen a la producción con fines no fiscales, sino de ordenación del mercado, que evidentemente no responde al concepto de Tasa de la Ley General Tributaria y de la Ley específica en la materia, pero tampoco puede hacerse equivalente sin más al de un impuesto, sino, como ha señalado el Tribunal Supremo, a una exacción parafiscal cuya motivación última no se encuentra en el ordenamiento jurídico español, sino en el comunitario por lo que no cabe aplicarle sin más las normas internas españolas sin tener previamente en consideración las de la CEE.

        TERCERO: Sentado lo anterior, debe señalarse que las normas comunitarias insertas en Reglamentos que, por su propia naturaleza, son de aplicación directa y obligatoria en los países de la Unión europea, no se reducen en la materia al artículo 5, Quáter, del Reglamento 804/68 de la Comunidad, como parece entender el reclamante. A ésta hay que añadir los Reglamentos 857/1984 del Consejo y 1546/1988 de la Comisión, en los que se contempla específicamente la existencia de un organismo competente, designado por el Estado miembro, al cual los productores y compradores deberán dirigir en cada periodo las declaraciones sobre las cantidades de leche y de productos lácteos entregadas y vendidas directamente, para el cálculo y percepción de las tasas suplementarias devengadas. A cumplir fielmente este mandato comunitario es a lo que responden las sucesivas normas que se han dictado en la materia, en particular desde el Real Decreto 1888/91, de 30 de diciembre y el 1319/92, de 30 de octubre. Siguiendo las instrucciones comunitarias, se atribuyen, primero a un organismo específico ya existente (SENPA) y luego, con motivo de la reorganización del Ministerio de Agricultura, a su sucesor el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), la gestión de la Tasa en cuestión. La Fundamentación legal de esta atribución es doble: de un lado, el ya citado mandato comunitario; de otro, el artículo 2.3 de la Ley 6/1997 (LOFAGE) y antes las disposiciones correspondientes de la Ley General Presupuestaria- que prevé la atribución a los organismos públicos previstos en la Ley de actividades de ejecución y gestión de contenido económico a través del órgano del Ministerio competente que en cada caso se determine, lo que se desarrolla en los artículos 41 y siguientes de la misma LOFAGE. De esta forma toda la argumentación basada en el supuesto conculcamiento, por la normativa reguladora de la Tasa en cuestión de la Ley General Tributaria queda sin contenido.

        CUARTO: Las restantes alegaciones de tipo general pueden subsumirse en dos categorías: la primera se refiere a la situación del reclamante y de los productores, siendo notorio, como el propio reclamante reconoce, que sus posiciones respectivas frente a la exigencia de la Tasa son la de sustituto del contribuyente y sujetos pasivos: de esta forma, la tasa recae sobre los productores que son quienes, en último término, deben soportarla en cuanto han sido ellos los que tienen asignadas las cuotas que han rebasado; sin que ello impida según reconoce igualmente el reclamante- que la exigencia inmediata y, por lo tanto, el pago de la tasa, recaiga sobre el comprador, el cual puede resarcirse bien a través del instituto de la retención, característico de la situación de sustituto del contribuyente (artículo 32 de la Ley General Tributaria) bien a posteriori; reclamando el pago de la tasa o mediante compensación en entregas sucesivas. De esta forma se garantiza que no va a ser el productor quien "soporte la Tasa en su patrimonio". En segundo lugar se examinan los eventuales defectos de tramitación de la liquidación impugnada, que, en cuanto hayan podido suponer la alegada indefensión del reclamante, han sido en cualquier caso subsanados con las actuaciones en esta vía, o bien se impugnan directamente las liquidaciones de ganaderos individuales que son objeto de consideración en los fundamentos siguientes de este acuerdo.

        QUINTO.- Las reclamaciones contra liquidaciones concretas pueden clasificarse en tres grandes apartados:
        
        El primero de ellos se integra por aquéllas referidas a los ganaderos a los que se ha reducido la cuota inicial por aplicación del artículo 25 del Real Decreto 1888/91, que establece esa medida cuando el ganadero no haya hecho uso del 75 por ciento de la cuota durante dos campañas seguidas. Se encuentran dentro de este supuesto los ganaderos. Sin embargo, en la información complementaria facilitada por el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) y que la reclamante ha tenido ocasión de conocer se especifican los datos de control del artículo 25 citado aplicados a todos ellos, con la cantidad de referencia nueva de que dispone el titular como consecuencia de la no comercialización allí recogidos, que coincide en todos los casos con la liquidada, por lo que se confirman las liquidaciones correspondientes.
        
        El segundo grupo comprende aquellas liquidaciones impugnadas por no venir documentadas las entregas a otros compradores. De la información facilitada por el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) se desprende que sí están justificadas, tanto en las cantidades como en los transferidos, el motivo y la modalidad de la transferencia y la fecha en que ésta tuvo lugar, así como el estar todas aprobadas, las liquidaciones practicadas a los ganaderos, por lo que han de confirmarse todas ellas. En cambio no aparecen acreditadas las transferencias en el caso de los ganaderos, por lo que procede su anulación para que por el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) se practique la que corresponda en Derecho. 

        SEXTO.- Por último y como casos especiales están los de los ganaderos ..., cuya liquidación parece debida a un error de DNI subsanado en el Informe del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) que implica la nulidad de la misma;, cuya cuota por aplicación del artículo 25 del Real Decreto 1888/91 se estima correcta y con ello la liquidación practicada; y ..., cuya liquidación ha de confirmarse igualmente al constar la denegación de la adquisición procedente de otro ganadero, por lo que carecía de cuota por aplicación del mismo artículo 25.

        En consecuencia,

        EL TRIBUNAL ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL, EN SALA, en la reclamación económico-administrativa interpuesta por ... contra liquidación núm. ... girada por el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) de fecha 12 de diciembre de 1997, en asunto relativo a Tasa por rebasamiento de cantidades de referencia por el periodo de 1996-97, ACUERDA: Estimar parcialmente la reclamación, confirmando el acto impugnado excepto para las liquidaciones que en virtud del presente Acuerdo, se anulan, debiendo ser sustituidas por las que correspondan.