Resolución de Tribunal Económico Administrativo Central, 00/2582/2005 de 12 de Septiembre de 2007

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  • Órgano: Tribunal Económico Administrativo Central
  • Fecha: 12 de Septiembre de 2007
  • Núm. Resolución: 00/2582/2005

Resumen

No constituye materia económico-administrativa regulada en el artículo 226 de la LGT (Ley 58/2003) en relación con el artículo 2.2, al no tratarse de un tributo, los descuentos sobre las ventas aplicados en función de lo establecido en la Disposición Adicional Novena de la Ley del Medicamento (Ley 25/1990) en la redacción dada por la Disposición Adicional Cuadragésimo Octava de la Ley 2/2004. Por ello, la vía económico-administrativa no resulta competente para revisar los actos dictados por el Director General de Farmacia y Productos Sanitarios del Ministerio de Sanidad y Consumo notificando las cantidades a ingresar en aplicación de la citada Disposición Adicional Novena de la Ley del Medicamento.

Descripción

En la Villa de Madrid, a 12 de septiembre de 2007 en la reclamación económico-administrativa que, en única instancia, pende de resolución ante este Tribunal Económico-Administrativo Central en SALA, interpuesta por ..., S.A., y en su nombre y representación D. ..., que señala como domicilio a efectos de notificaciones en ..., contra el acuerdo liquidatorio de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios del Ministerio de Sanidad y Consumo, de fecha 22 de Junio de 2005, derivado de lo establecido en la Disposición Adicional Novena de la Ley 25/1990, de 20 de Diciembre, del Medicamento, según la redacción dada a la misma por la Disposición Cuadragésimo Octava de la Ley 2/2004, de 27 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2005 recaído en su expediente nº ... .

                                             ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-
Con fecha 22 de Junio de 2005, el Director General de Farmacia y Productos Sanitarios del Ministerio de Sanidad y Consumo dictó resolución notificando a la firma interesada (expediente nº ...) las cantidades a ingresar en aplicación de la Disposición Adicional Novena de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, en la redacción dada por la Disposición Adicional Cuadragésimo Octava de la Ley 2/2004, de 27 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005, que dispone que los grupos empresariales y las personas jurídicas no integradas en ellos que se dediquen en España a la fabricación e importación de medicamentos, sustancias medicinales y cualesquiera otros productos sanitarios que se dispensen en territorio nacional a través de receta oficial del Sistema Nacional de Salud, deben ingresar determinadas cantidades calculadas en función de la escala que dicha disposición establece. En la mencionada resolución se otorgaba al interesado recurso de alzada ante la Ministra de Sanidad y Consumo ya que no ponía fin a la vía administrativa.

SEGUNDO.-
Mediante escrito presentado en el Registro General del Ministerio de Sanidad y Consumo el día 19 de Julio de 2005, la firma interesada se dirige a este Tribunal Económico-Administrativo Central exponiendo que le ha sido notificada la resolución citada; que en la misma se le comunica que contra ella puede interponer recurso de alzada ante la Ministra de Sanidad y Consumo; que no obstante entiende que no es ese el recurso procedente sino que corresponde contra tal liquidación una reclamación económico-administrativa. Argumentaba para ello que, a su juicio, la mencionada liquidación era practicada en aplicación de un tributo y en este sentido razonaba que la citada obligación de pago cumple los requisitos contemplados en la definición de tributo contenida en el artículo 2 de la Ley 58/2003, de 27 de Diciembre, General Tributaria; estos son en síntesis: a) es un ingreso (la prestación consiste en el ingreso de una cantidad de dinero al Estado o demás Entes públicos para sus fines); b) consiste en una prestación pecuniaria (cantidades pecuniarias a ingresar); c) exigida por una Administración Pública (lo exige la Administración del Estado a través del Ministerio de Sanidad y Consumo); d) como consecuencia de la realización del supuesto de hecho al que la Ley vincula el deber de contribuir (las ventas que se dispensen a través de receta oficial del Sistema Nacional de Salud de las personas  físicas o jurídicas que se dediquen a la fabricación o importación de medicamentos, sustancias medicinales o cualesquiera otros productos sanitarios); y e) con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos (desarrollo de la política de cohesión sanitaria, el desarrollo de programas de formulación para facultativos médicos así como programas de educación sanitaria de la población para favorecer el uso racional o responsable de medicamentos y en la investigación).

TERCERO.-
Consta asimismo en las actuaciones que en la misma fecha de interposición de la reclamación económico-administrativa la firma interesada formuló recurso de alzada ante la Ministra de Sanidad y Consumo contra la mencionada resolución del Director General de Farmacia y Productos Sanitarios. Dicho recurso fue desestimado mediante acuerdo de fecha 30 de Enero de 2006 en la que se advertía al recurrente de que el mismo ponía fin a la vía administrativa por lo que podía interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de ...

CUARTO.-
Puesto de manifiesto a la firma reclamante el expediente referenciado en el encabezamiento de la presente resolución con fecha 14 de Febrero de 2007, conforme obra en el Aviso de Recibo del Servicio de Correos, para presentación de alegaciones y proposición de pruebas hasta el día de hoy no se ha producido actividad alguna al respecto.

                                                 FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Con carácter previo al resto de las cuestiones que el expediente ofrece, debe este Tribunal analizar una cuestión de orden procesal y, por ello, de previo pronunciamiento, cual es la relativa a si los órganos de esta vía económico administrativa, y, por ende, este Tribunal Central ahora, son o no competentes, por razón de la materia sobre la que versa el asunto, para conocer de la presente reclamación que el interesado promueve ante esta vía, y a tales efectos debe tenerse presente lo dispuesto en el artículo 226 de la Ley 58/2003, General Tributaria, relativo al ámbito de aplicación de las reclamaciones económico-administrativas, que establece "Podrá reclamarse en vía económico-administrativa en relación con las siguientes materias: a) La aplicación de los tributos y la imposición de sanciones tributarias que realicen la Administración General del Estado y las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la misma. b) La aplicación de los tributos cedidos por el Estado a las comunidades autónomas o de los recargos establecidos por éstas sobre tributos del Estado y la imposición de sanciones que se deriven de unos y otros. c) Cualquier otra que se establezca, por precepto legal expreso". En el presente caso se trata, como ha quedado expuesto, de que el acto reclamado ante este Tribunal Económico-Administrativo Central es una resolución del Director General de Farmacia y Productos Sanitarios del Ministerio de Sanidad y Consumo en la que se determinan unas cantidades a ingresar en aplicación de la Disposición Adicional Novena de la Ley 25/1990, del Medicamento en la redacción dada por la Disposición Adicional Cuadragésimo Octava de la Ley 2/2004, de Presupuestos General del Estado para el año 2005.

SEGUNDO.- El marco jurídico en el que se encuadra el acto impugnado se encuentra constituido, desarrollando la normativa enunciada en la segunda parte del apartado anterior, fundamentalmente la Disposición Adicional Cuadragésimo Octava de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2005 que dispone, bajo el encabezamiento "Modificación de la Ley 25/1990, de 20 de Diciembre, del Medicamento. Ingresos por volumen de ventas al Sistema Nacional de Salud", que con efectos de 1 de Enero y vigencia indefinida se añade una Disposición Adicional Novena a la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, con el siguiente contenido: "Disposición Adicional Novena. Ingresos de los empresarios, grupos empresariales, fabricantes e importadores de medicamentos y sustancias medicinales por descuentos por volumen de ventas al Sistema Nacional de Salud. 1. Las personas físicas, los grupos empresariales y las personas jurídicas no integradas en ellos que se dediquen en España a la fabricación o importación de medicamentos, sustancias medicinales y cualesquiera otros productos sanitarios que se dispensen en territorio nacional a través de receta oficial del Sistema Nacional de Salud, deberán ingresar con carácter cuatrimestral las cantidades que resulten de aplicar sobre su volumen cuatrimestral de ventas los porcentajes sobre los diferentes tramos contemplados en la siguiente escala: (en ella se establecen baremos respecto a cantidades dinerarias de ventas, porcentajes de aportación y aportaciones totales inherentes); las cuantías resultantes de la aplicación de la escala anterior se verán minoradas en función de la valoración de las compañías en el marco de la acción PROFARMA según los porcentajes establecidos en la siguiente tabla: (en la tabulación se especifican acorde a la citada valoración que contempla: no valoradas, aceptables, buenas, muy buenas y excelentes). 2. El Ministerio de Sanidad y Consumo, en función de lo previsto en el apartado anterior y sobre las ventas del ejercicio del año inmediatamente anterior, comunicará la cantidad a ingresar a cada fabricante e. importador afectado, así como el plazo de ingreso de dicha cantidad. En el primer plazo del ejercicio siguiente se llevarán a cabo las oportunas liquidaciones. 3. El 50 por 100 de estas cantidades se ingresará en la Caja del Instituto de Salud Carlos III, destinándose a la investigación en el ámbito de la biomedicina que desarrolla este Organismo. El resto de los fondos se ingresará en el Tesoro Público, destinándose al desarrollo de política de cohesión sanitaria, al desarrollo de programas de formación para facultativos médicos así como a programas de educación sanitaria de la población para favorecer el uso racional o responsable de medicamentos, según la distribución que determine el Ministerio de Sanidad y Consumo previo informe del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud".

TERCERO.- A la vista de lo anterior resulta preferente realizar, aunque sea a modo de simple pincelada, una significación especial del más amplio contexto en el que aparece incardinado el precepto recogido ya que ello puede arrojar luz a la hora de abordar la cuestión que se plantea como prioritaria en la presente reclamación. En este sentido la Ley del Medicamento 25/1990, de 20 de Diciembre, dice en su Exposición de Motivos que nuestra Constitución señala como competencia exclusiva del Estado, en su artículo 149.1.16ª, la competencia y la responsabilidad de la legislación sobre los productos farmacéuticos; a tal efecto, entre otros múltiples, significa que dedica sus tres últimos títulos a la intervención de precios de los medicamentos, el régimen sancionador y las tasas. En su Título I "Disposiciones Generales" al contemplar el ámbito de aplicación de la Ley se establece en su artículo 1, apartado 1, que la misma regula, entre otros extremos, el régimen de precios y en su apartado 2 se regula, asimismo, la actuación de las personas físicas o jurídicas en cuanto intervienen en la circulación industrial o comercial de los medicamentos o que por su titulación profesional puedan garantizarlos, controlarlos, recetarlos o dispensarlos. Avanzando en la redacción del texto legal en el que nos movemos, su Título VIII "De la intervención de los precios de los medicamentos" al contemplar la fijación del precio inicial se dispone en el artículo 100 que el Gobierno establecerá el régimen general de fijación de los precios industriales de las especialidades farmacéuticas, que corresponderán a criterios objetivos y comprobables. En este sentido, sigue el precepto, el Gobierno establecerá con carácter nacional, el régimen de los precios de los servicios correspondientes a la distribución y dispensación de las especialidades farmacéuticas, con carácter general o por grupos o sectores, teniendo en cuenta los costos de los correspondientes servicios, prestaciones y gestiones.

CUARTO.- Siguiendo en la línea apuntada en el Fundamento precedente e intentando abarcar un contexto, algo más amplio, a efectos clarificadores del terreno en el que la reclamación que nos ocupa puede incardinarse el campo normativo, también en el Real Decreto-Ley 5/2000, de 23 de Junio, en el que regulando, respecto a los medicamentos, medidas urgentes de contención del gasto farmacéutico público y de racionalización del uso de los medicamentos se dice que a la hora de plasmar los objetivos y actuaciones señaladas preocupa la considerable incidencia del gasto farmacéutico en el gasto sanitario total; por ello se debían adoptar medidas orientadas tanto a la contención del gasto farmacéutico público como a la promoción del uso racional de los medicamentos; significando que en esa línea de actuación resulta preciso revisar los márgenes correspondientes a los almacenes farmacéuticos. Todo lo expuesto lleva a la conclusión de que, en principio, el marco jurídico establecido por la Ley del Medicamento y sus disposiciones de desarrollo incorpora un régimen de intervención de los precios de los medicamentos.

QUINTO.- Expuesto lo que antecede, procede profundizar en la naturaleza de la regulación legal al amparo de la que se ha practicado la resolución liquidatoria. A tal efecto conviene significar que la tan repetida Disposición Adicional Cuadragésimo Octava de la Ley 2/2004, que añade una nueva Disposición Adicional, la Novena, a la Ley 25/1990 del Medicamento, con una detenida observación de la misma puede apreciarse que ostenta un contenido consistente en el establecimiento de un "descuento por volumen de ventas" de los fabricantes o importadores de medicamentos al Sistema Nacional de Salud constituyendo la médula del mismo la regulación del precio del medicamento, en este caso, puede apreciarse, por un mecanismo de carácter indirecto. Ello cabe encuadrarlo, conforme a lo expuesto en apartado anteriores, en la potestad estatal de regulación de los precios de los medicamentos.

         SEXTO.- Pues bien, avanzando en el camino iniciado, la denominación misma que el precepto legal atribuye a este ingreso por aportaciones de los integrantes del sector farmacéutico que suministren medicamentos y otras sustancias medicinales al Servicio Nacional de Salud como es la de ingresos por descuentos de volumen de ventas, arroja luz sobre su naturaleza: rappels sobre la facturación de las empresas proveedoras de medicamentos al Servicio Nacional de Salud a la vista de su configuración. En este terreno conviene hacer hincapié en que dichos ingresos estatales por descuentos por volumen de ventas de medicamentos al Servicio Nacional de Salud son incardinables en la figura conocida en la práctica mercantil como "rappels" de venta, que se exigen o pueden serlo, por parte de las empresas o entidades a sus proveedores en atención al volumen de compras que les efectúan; en este caso, el cliente que exige el descuento por volumen de ventas a las industrias proveedores de medicamentos es el Estado, como responsable del Servicio Nacional de Salud, y, solamente se aprecia, por el importe de las ventas que los proveedores efectúen por cuenta de dicho Servicio, ya que puede considerarse el principal cliente de dichos proveedores. Es decir que puede considerarse, sin retorcimiento alguno, un descuento que las entidades proveedoras de medicamentos han de efectuar al Estado por los volúmenes de ventas de medicamentos financiados a través del sistema público de sanidad, sin que aquellas personas y entidades que no suministren medicamentos al Servicio Nacional de Salud deban de satisfacer ingreso alguno.

         SÉPTIMO.- Debe resaltarse que en este mismo sentido y ya entrando en la calificación de ingresos no tributarios como se denomina la liquidación en el acuerdo reclamado al efecto, conviene recordar que  existen "rappels" sobre ventas de las farmacias que se establecieron en virtud de la normativa reguladora de los aspectos que inciden en los medicamentos (Ley del Medicamento, Real Decreto 165/1997 por el que se establecen los márgenes correspondientes a la dispensación al público de especialidades farmacéuticas de uso humano y Real Decreto-Ley 5/2000, de Medidas Urgentes de Contención del Gasto Farmacéutico Público y de Racionalización del Uso de Medicamentos) que regulan y cuantifican determinadas deducciones en función de la facturación de cada farmacia, así como la cuantificación de las cuantías sobre las que deben girarse los descuentos. Respecto a estos en concreto las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección sexta, de 2 de abril y 17 de septiembre de 2004, en recursos contra los actos de facturación-liquidación del INSALUD en aplicación del Real Decreto Ley 5/2000, de 23 de junio, han señalado que " ...los descuentos controvertidos no tienen en rigor naturaleza tributaria, sino que pueden sin esfuerzo incluirse entre las medidas adoptadas por la Administración para contener el gasto farmacéutico y más concretamente dentro del concepto amplio del margen al que literalmente alude la propia Disposición Adicional ... se trata de una forma de actuación administrativa dentro de una actividad intervenida, habiéndose ya pronunciado el Tribunal Supremo a favor de la legalidad de las fórmulas de intervención del Gobierno en el establecimiento de los márgenes correspondientes a la dispensación al público de Especialidades Farmacéuticas de uso humano y sancionando de este modo la validez del Real Decreto 165/1997, de 7 de febrero" (Sentencias de 5, 8, 14 y 15 de noviembre de 1999).

OCTAVO.- Recogido todo lo anterior, a la vista de las alegaciones de firma interesada, expuestas en el Antecedente de Hecho Segundo, de las mismas pudiera "prima facie" desprenderse que el ingreso que se discute pudiera considerarse tributo o prestación patrimonial de carácter público. No obstante la invocación que realiza en dicho sentido la firma interesada con base en que el ingreso discutido reúne los requisitos enunciados en el artículo 2 de la Ley General Tributaria 58/2003, considera este Tribunal que ello debe rechazarse ya que como el Tribunal Constitucional señaló, entre otras en su Sentencia 194/2000, de 19 de julio, el tributo es una prestación patrimonial coactiva que se satisface, directa o indirectamente, a los entes públicos por imperativo del artículo 31.1 de la Constitución Española, que sólo puede exigirse cuando existe capacidad económica y en la medida de la capacitad económica; y en el supuesto que nos ocupa, los citados descuentos por volumen de ventas no se aprecia que se hallen ligados a la capacidad económica de los proveedores, pues no actúan sobre sus ventas o beneficios totales sino sólo sobre la partida correspondiente a las dispensadas en virtud de receta con cargo a los fondos del Estado para, de esta forma, fijar su precio. Asimismo, teniendo en cuenta las actuaciones obrantes en el expediente de éstas se deduce que para aplicar los descuentos se consideran los precios de venta con IVA incluido, por lo que se pone de manifiesto que no se trata de un tributo que, lejos de gravar la capacidad económica gravaría en parte otro tributo, sino de una manera de regular precios. Conviene traer a colación que la figura controvertida, puede deducirse sin excesivo esfuerzo, carece del carácter general propio de todo tributo pues no afecta a todos los fabricantes o importadores de medicamentos o sustancias medicinales, sino sólo a aquellos que dispensen recetas con cargo al Sistema Nacional Salud y solamente en cuanto a dichas ventas. Y que igualmente no obstante la característica de obligatoriedad que concurre en los tributos ya que el concepto de tributo recogido en el artículo 2 de la Ley 58/2003 de 17 de diciembre General Tributaria, determina que "son ingresos públicos que consisten en prestaciones pecuniarias exigidas por una Administración pública..." y la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, considera esencial la ausencia de voluntariedad, la concurrencia de la nota de coactividad, para alcanzar la calificación de prestaciones patrimoniales de carácter público. En los ingresos que nos ocupan se advierte la ausencia de dicha característica puesto que en el caso de éstos se aprecia su no exigibilidad  a todas las personas y entidades afectadas, sino sólo y exclusivamente a aquellas que voluntariamente decidan dispensar sus productos a través del Sistema Nacional de Salud.

NOVENO.- Todo lo anterior lleva al ánimo de este Tribunal a considerar que los descuentos sobre las ventas aplicados en función de lo establecido en la Disposición Adicional Novena de la Ley del Medicamento carecen de naturaleza tributaria. De ahí que la vía económico-administrativa no sea la procedente para impugnar la resolución referenciada en el encabezamiento de la presente al carecer de encaje en el ámbito contemplado en el artículo 226 de la Ley 58/2003, General Tributaria.

Por lo expuesto,

EL TRIBUNAL ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL, en SALA, como resolución de la reclamación económico-administrativa interpuesta por ..., S.A. contra el acuerdo liquidatorio de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios del Ministerio de Sanidad y Consumo, de fecha 22 de Junio de 2005, derivado de lo establecido en la Disposición Adicional Novena de la Ley 25/1990, de 20 de Diciembre, del Medicamento, según la redacción dada a la misma por la Disposición Cuadragésimo Octava de la Ley 2/2004, de 27 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2005 recaído en su expediente nº ..., ACUERDA: Declararse incompetente por razón de la materia para conocer de la citada reclamación.

Productos sanitarios
Presupuestos generales del Estado
Importaciones de bienes
Agrupaciones de empresas
Responsabilidad
Persona jurídica
Proveedores
Entes públicos
Persona física
Sanciones tributarias
Rappel
Productos farmacéuticos
Gasto sanitario
Capacidad económica
Precio industrial
Rappel sobre ventas
Actuación administrativa
Impuesto sobre el Valor Añadido
Precio de venta

Ley General Tributaria (Ley 58/2003 de 17 de Dic) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 302 Fecha de Publicación: 18/12/2003 Fecha de entrada en vigor: 01/07/2004 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

Ley 2/2004 de 27 de Dic (Presupuestos Generales del Estado para el año 2005) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 312 Fecha de Publicación: 28/12/2004 Fecha de entrada en vigor: 01/01/2005 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

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