Resolución de Tribunal Económico Administrativo Central, 00/4523/2008 de 10 de Junio de 2009

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  • Órgano: Tribunal Económico Administrativo Central
  • Fecha: 10 de Junio de 2009
  • Núm. Resolución: 00/4523/2008

Resumen

Se anula por su desproporción el requerimiento de información al afectar a todas las empresas (cientos de miles) integradas en un sistema de medios de pago mediante tarjetas de crédito. Referencia normativa. Artículos 3.2 y 93 de la LGT (Ley 58/2003) y STS de 12 de noviembre de 2003.

Descripción

En la villa de Madrid en la fecha indicada (10/06/2009), el Tribunal Económico-Administrativo Central, en Sala, ha visto la reclamación económico-administrativa que, en única instancia pende de resolución, interpuesta por la entidad ..., S.A. con NIF ..., y en su nombre y representación D. ..., con domicilio a efecto de notificaciones en ..., contra requerimiento del Equipo Central de Información, de la Oficina Nacional de Investigación del Fraude, Referencia ..., de 7 de marzo de 2008, en Requerimiento para suministro de determinada información.

                                            ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-
Que, con fecha 7 de marzo de 2008, notificado el 17 de marzo de 2008, la ya mencionada Unidad de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, dirigió Requerimiento a la entidad reclamante, al amparo de los artículos 93, 94, 29.2.f) y 141.c) de la Ley 58/2003, General Tributaria, para que en el plazo de un mes desde la recepción del requerimiento aportase determinada información de contenido económico con trascendencia tributaria, que resultaba necesaria para el desarrollo de las actuaciones que tenían encomendadas los Servicios de Inspección de la AEAT.

De acuerdo con el citado requerimiento, se solicitaba a la entidad reclamante "En relación con aquellas personas o entidades titulares de establecimientos mercantiles adheridos al sistema de cobro mediante tarjetas de crédito y débito, que operen en dicho sistema a través de esa Entidad mediante la/s correspondientes cuentas bancaria/s, y que hayan recibido en tal/es cuenta/s abonos por facturación por tal sistema por importe total anual superior a 6.000 euros, se harán constar, para cada una de dichas personas o entidades, los siguientes datos relativos a los ejercicios 2006 y 2007:

1.-Identificación de las personas o entidades referidas, la cual comprenderá apellidos y nombre o razón social y Número de Identificación Fiscal, o, en defecto de éste último, Número de Pasaporte o Número de identificación válido en su país de origen.

2.-Importe total anual de los abonos efectuados en la/s cuenta/s abierta/s en esa entidad financiera procedentes de la utilización del sistema de cobro a través de tarjetas de crédito y débito.

3.-Identificación por el Código Cuenta Cliente de la/s cuenta/s bancaria/s en la/s que se produce el abono de la citada facturación.

Esta información se presentará en soporte magnético, el cual se cumplimentará conforme al diseño informático que se indica a continuación (...)".

SEGUNDO.- Que, el interesado interpuso el 17 de abril de 2008, reclamación económico-administrativa ante este Tribunal Económico-Administrativo Central considerando no ajustado a derecho el requerimiento individualizado de información recibido, alegando, en síntesis, la nulidad del requerimiento por resultar contrario a los principios de proporcionalidad, eficacia y limitación de costes indirectos, señalando que dichos principios se encuentran consagrados en el articulo 3.2 de la LGT, señalando que en este caso debido al bajo importe total anual de abonos a través del sistema de cobro mediante tarjetas de crédito y débito que se determina como límite para facilitar la información solicitada, el número de clientes que utilizan este servicio a través de nuestra entidad apenas queda reducido, por lo que se deben aportar datos de un elevadísimo número de usuarios, anualmente alrededor de 82.000 establecimientos económicos, 100.000 terminales, 162 millones de movimientos bancarios (abonos en cuenta) y 8.880 millones de euros en transacciones (cerca del 1% PIB). El requerimiento realizado por la Inspección resulta lo suficientemente amplio como para entender que se emitió de forma indiscriminada, quedando en duda la exigencia de trascendencia tributaria, y conlleva para esta entidad una ardua tarea de recopilación de datos, ambas circunstancias entran en contradicción con los principios de proporcionalidad y de limitación de costes que se consagran en el artículo citado. Añade que existen precedentes que pretenden dotar de contenido a lo señalado en el artículo 3.2 de la Ley General Tributaria, como la Resolución de 22 de Noviembre de 2007 emitida por el Tribunal Económico-Administrativo Central, que exige que las medidas adoptadas por la Inspección estén informadas por el principio de proporcionalidad y, en relación al cumplimiento de las obligaciones formales, con la limitación de costes indirectos; señala que este requerimiento adolece de ausencia de trascendencia tributaria y no respeta el principio de proporcionalidad, solicitando la nulidad del requerimiento de información nº ..., objeto de esta reclamación económico-administrativa.

                                            FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.-
Concurren en la presente reclamación económico-administrativa, los requisitos de competencia, legitimación y formulación en plazo, que son presupuesto para su admisión a trámite por este Tribunal Económico-Administrativo Central.

SEGUNDO.- La cuestión planteada se centra en determinar la procedencia del requerimiento de información emitido por el Equipo Central de Información, Departamento de Inspección de la A.E.A.T.

TERCERO.-El artículo 93 de la Ley 58/2003, General Tributaria, que regula las obligaciones de información, señala que:

"1. Las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, así como las entidades mencionadas en el apartado 4 del artículo 35 de esta ley, estarán obligadas a proporcionar a la Administración tributaria toda clase de datos, informes, antecedentes y justificantes con trascendencia tributaria relacionados con el cumplimiento de sus propias obligaciones tributarias o deducidos de sus relaciones económicas, profesionales o financieras con otras personas.

En particular:

a) Los retenedores y los obligados a realizar ingresos a cuenta deberán presentar relaciones de los pagos dinerarios o en especie realizados a otras personas o entidades.

b) Las sociedades, asociaciones, colegios profesionales u otras entidades que, entre sus funciones, realicen la de cobro de honorarios profesionales o de derechos derivados de la propiedad intelectual, industrial, de autor u otros por cuenta de sus socios, asociados o colegiados, deberán comunicar estos datos a la Administración tributaria.

A la misma obligación quedarán sujetas aquellas personas o entidades, incluidas las bancarias, crediticias o de mediación financiera en general que, legal, estatutaria o habitualmente, realicen la gestión o intervención en el cobro de honorarios profesionales o en el de comisiones, por las actividades de captación, colocación, cesión o mediación en el mercado de capitales.

c) Las personas o entidades depositarias de dinero en efectivo o en cuentas, valores u otros bienes de deudores a la Administración tributaria en período ejecutivo estarán obligadas a informar a los órganos de recaudación y a cumplir los requerimientos efectuados por los mismos en el ejercicio de sus funciones.

2. Las obligaciones a las que se refiere el apartado anterior deberán cumplirse con carácter general en la forma y plazos que reglamentariamente se determinen, o mediante requerimiento individualizado de la Administración tributaria que podrá efectuarse en cualquier momento posterior a la realización de las operaciones relacionadas con los datos o antecedentes requeridos".

CUARTO.- Este Tribunal ha abordado y resuelto un caso similar, de requerimiento evacuado en los mismos términos a una entidad financiera partícipe en el sistema de pago con tarjetas, en Resolución de ..., cuya motivación, por razones de congruencia, se sigue en la presente.

No sólo por la importancia de las consecuencias que de la misma se derivan, sino también porque la reclamante alude en numerosas ocasiones a la "individualización" del requerimiento, es preciso tratar en primer término del requisito de la individualización, como ya se hacía igualmente en varias de las Resoluciones de este TEAC, que cita la reclamante, recaídas en reclamaciones interpuestas por entidades de gestión del sistema de pago con tarjetas en relación con la información concreta solicitada.

De acuerdo con los artículos 93 de la LGT, la individualización se requiere en relación a la entidad a la que se dirige el requerimiento y no tanto a los datos a la misma solicitados.

De tales datos, lo único que se exige por nuestra jurisprudencia y doctrina es que estén especificados, y que sean conocidos por la requerida como consecuencia del ejercicio de su actividad.

En cuanto al primero de los requisitos, se hace necesario reproducir, el fundamento de derecho de derecho tercero de la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2000, en el que señala que:

"Se ha utilizado correctamente el sistema de obtención de información consagrado en el artículo 111.2 de la Ley General Tributaria (LGT) y, además, el requerimiento efectuado por la Oficina Nacional de la Inspección reúne las condiciones y características necesarias para ser calificado -en contra del criterio de la entidad recurrente- de "individualizado". El citado artículo 111.2 de la LGT establece que "las obligaciones a que se refiere el apartado anterior -las de proporcionar a la Administración Tributaria toda clase de datos, informes o antecedentes con trascendencia tributaria- deberán cumplirse bien con carácter general, bien a requerimiento individualizado de los órganos competentes de la Administración Tributaria, en la forma y plazos que reglamentariamente se determinen". De dicho texto se infiere que la Administración puede utilizar dos medios de obtención de información, a saber, primero, imponiendo a ciertas personas en normas de carácter general la obligación de suministrar periódicamente los citados datos de trascendencia tributaria, y, segundo, requiriendo individualizadamente a alguna o algunas de tales personas a que proporcionen cierta y específica información de la clase mencionada. La segunda vía inquisitiva es la utilizada en el presente caso. Y la entidad recurrente viene obligada a proporcionar a la Administración los datos referentes a los seguros de prima única no porque exista una norma general que la constriña a facilitarlos siempre y de una forma periódica, sino porque en una fecha determinada recibió la comunicación de un acto administrativo específico, dirigido singularmente a ella, que le impuso de forma precisa la obligación de suministrar cierta y concreta información: y eso es, obviamente, por más que trate de modularlo confusamente la entidad impugnante, un requerimiento individualizado. No existe en la LGT norma alguna que restrinja el concepto de "requerimiento individualizado" sólo a los supuestos en que el mismo se hace para averiguar datos de un sujeto pasivo determinado, sino que la individualización viene referida, amén de al contenido del requerimiento (que puede ser más o menos amplio, según las necesidades de información que tenga la Administración), al modo de operar ésta y a la singularidad del destinatario: es una decisión concreta de la Administración, expresada en un acto singular, y dirigida a una persona específica. Además, el deber general de información que, como medio legal para la efectiva realización del deber constitucional de colaboración en el sostenimiento de las cargas públicas mediante el pago de impuestos, está establecido en nuestro ordenamiento jurídico no puede quedar sin efecto por razones meramente instrumentales que, a mayor abundamiento, se encuentran reguladas (en el artículo 111.2 de la LGT) de forma absolutamente alternativa y con tal amplitud que cabe afirmar que, sobre la base de los datos proporcionados por la llamada vía general de suministro, la Administración puede ulteriormente recabar datos concretos sobre un extremo determinado de la información ya facilitada u obtenida, siempre y cuando se cumplan los requisitos reglamentarios establecidos al efecto".

En su Sentencia, el TS concluye que: "Es evidente que el requerimiento practicado en el caso presente ha de calificarse, como hemos venido diciendo, de "individualizado" al estar dirigido a entidad concreta y solicitar los datos de trascendencia tributaria relativos a operaciones económicas específicas y determinadas".

QUINTO.- Una vez zanjada la cuestión sobre el alcance del concepto de requerimiento individualizado, recogido en el artículo 93 de la LGT, y determinado que el mismo se refiere a la entidad o sujeto al que se dirige el mismo, y no al número de datos requerido, debemos no obstante comprobar, si el requerimiento en cuestión cumple con el resto de principios recogidos en nuestro ordenamiento jurídico, y en particular, con los principios que deben regir toda actuación de la Administración Tributaria.

En este sentido, el artículo 3.2 de la Ley 58/2003, General Tributaria, que regula los principios de la ordenación y aplicación del sistema tributario, señala que:

"2. La aplicación del sistema tributario se basará en los principios de proporcionalidad, eficacia y limitación de costes indirectos derivados del cumplimiento de obligaciones formales y asegurará el respeto de los derechos y garantías de los obligados tributarios".

En este mismo sentido, ya se pronunció la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías de los contribuyentes, de 26 de febrero, en su artículo 2.2, en el se determinaba que:

"2. La aplicación del sistema tributario se basará en los principios de generalidad, proporcionalidad, eficacia y limitación de costes indirectos derivados del cumplimiento de obligaciones formales. Asimismo, asegurará el respeto de los derechos y garantías del contribuyente establecidos en la presente Ley".

Por lo tanto, de los preceptos reproducidos, se deduce que las medidas adoptadas por la Inspección en cualquier caso deben estar informadas por el principio de proporcionalidad, y en relación al cumplimiento de las obligaciones formales, con la limitación de costes indirectos.

Del examen del requerimiento dirigido a la entidad, puede concluirse que el mismo fue extendido por la Inspección de forma indiscriminada en cuanto a su contenido, es decir, genérica y global en relación con la totalidad de "establecimientos mercantiles adheridos al sistema de cobro mediante tarjetas de crédito y débito, que operen en dicho sistema a través de esa Entidad mediante la/s correspondientes cuentas bancaria/s, y que hayan recibido en tal/es cuenta/s abonos por facturación por tal sistema por importe total anual superior a 6.000 euros", no obstando a ello el límite de de 6000 euros establecido en el requerimiento, ya que, tal y como alega la interesada, dicho límite, dado su carácter anual y la generalización de la utilización de las tarjetas de débito y crédito, resulta del todo intrascendente, suponiendo para el contribuyente la aportación de datos en relación a miles de establecimientos económicos en 2006 y 2007, entendiendo este Tribunal que ello produce que el mismo no encuentre un encaje preciso y ajustado en las previsiones señaladas en el artículo 3.2 de la LGT.

Con esta conclusión, debe destacarse el carácter abstracto y genérico de la posible trascendencia tributaria de los datos requeridos, así como que la medida adoptada es desproporcionada. Si la Administración entiende que la información que se pide tiene una trascendencia tributaria general, dado el número de empresas al que afecta, habría debido exigirla a través del sistema de "suministro", con el consiguiente apoyo normativo. La información a través del requerimiento, como dice la Sentencia del Tribunal Supremo citada, ha de referirse a "cierta y específica información" relativa "a operaciones económicas específicas y determinadas"; lo que en este caso no ocurre en absoluto, como se infiere de su carácter abstracto y genérico ya mencionado. Por decirlo gráficamente, el catálogo de obligaciones formales y de colaboración informativa referidas a la generalidad de las empresas (pues prácticamente todas utilizan el pago o cobro con tarjetas) no debe quedar al arbitrio de un órgano inspector. El artículo 31 de la Constitución no puede llevarse tan lejos, ni el deber de contribuir legitimar cualquier exigencia administrativa.

En este sentido ya se ha pronunciado el Tribunal Supremo, en Sentencia de 12 de noviembre de 2003, en la que consideró que la pluralidad de los sujetos afectados, en relación a los cuales se solicitaba información a la obligada tributaria, al ascender a la cifra de 108.451 titulares, convertía la comentada individualización, por mor de la genericidad e indeterminación subjetiva en que la actividad del requerido se traduce y plasma, en una abstracción incompatible con lo exigido en el art. 111.1 de la LGT, en cuanto que el sistema de "captación" de datos utilizado no puede revestir, como se infiere de la propia expresión citada, un carácter indiscriminado y no selectivo o, lo que es lo mismo, de total extensión y comprensión de la multitud de usuarios del servicio prestado por la empresa requerida.

En el expediente mencionado, el Tribunal de instancia, al que el TS confirma posteriormente, manifestó que "Además, un requerimiento genérico global respecto de 108.451 usuarios está en abierta contradicción con la exigencia del requerimiento individualizado que se establece en el artículo 111.2 de la LGT, en el que se dispone, con toda claridad, que el cumplimiento de la obligación de suministrar información debe cumplirse bien por "suministro" o de forma general (sin necesidad de mediar un previo requerimiento de la Administración a las personas afectadas) o bien por "captación" o individualizadamente, tal y como ha acontecido en el presente caso, en el que la captación de datos o informes no puede revestir, como se desprende de la propia expresión citada, un carácter indiscriminado o, lo que es lo mismo, de total extensión y comprensión de la multitud de usuarios de un servicio prestado por la empresa requerida".

El TS, desestimó el recurso de casación presentado contra la Sentencia de instancia, confirmando la misma, en base a los siguientes fundamentos de derecho, que por su claridad y contundencia, así como similitud con el expediente que estamos analizando, considera esta Sala conveniente reproducir:

"A) Carece de predicamento lo argüido por el Abogado del Estado respecto a la existencia de verdadera trascendencia tributaria en los datos, informes y antecedentes que han sido objeto del requerimiento de información, pues, en el caso de autos, por muy motivado formalmente, ex post facto, que esté el mismo (lo que no implica que también lo esté materialmente -en cuanto el informe obrante al respecto en el expediente no es, en realidad, más que una redundancia y una tautología-), el requerimiento no deja de ser excesivamente indiscriminado, genérico y global, en relación con la totalidad de los usuarios, en el año 1991, del Servicio de Telefonía Móvil Automática (cuando tal Servicio acababa, prácticamente, de entrar en funciones, y cuando los titulares eran, entonces, 108.451 y sus facturaciones medias anual y mensual alcanzaban, respectivamente, las cifras de sólo 177.990 ptas. y 14.883 ptas.).

La trascendencia tributaria que analiza debe entenderse como la cualidad de aquellos hechos o actos que pueden ser útiles a la Administración para averiguar si ciertas personas cumplen o no con la obligación establecida en el artículo 31.1 de la Constitución Española de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica, y poder, en caso contrario, obrar, en consecuencia, de acuerdo con la Ley. Y esa utilidad puede ser "directa" (cuando la información solicitada se refiere a hechos imponibles, o sea, a actividades, titularidades, actos o hechos a los que la Ley anuda el gravamen) o "indirecta" (cuando la información solicitada se refiere sólo a datos colaterales, que puedan servir de indicio a la Administración para buscar después hechos imponibles presuntamente no declarados o, sencillamente, para guiar después la labor inspectora -que, no se olvide, no puede alcanzar a absolutamente todos los sujetos pasivos, por ser ello materialmente imposible- hacia ciertas y determinadas personas).

No cabe, pues, presumir tal trascendencia tributaria por el simple hecho de haberse solicitado la información (y, menos, en un caso como el presente, en que la misma intenta abarcar a todos los abonados y usuarios de un determinado Servicio, ninguna de cuyas contraprestaciones son, según lo probado, muestra palpable o indiciaria de una relevante capacidad económica o de una actividad económica encubierta), debiendo concurrir una justificación o motivo específicamente suficiente que fundamente el requerimiento de la información (justificación o motivo que, materialmente, aquí no concurre), pues conceptuar el requisito legal de la trascendencia tributaria de forma abstracta o genérica equivaldría en la práctica a negar virtualidad a su exigencia, dado que difícilmente puede colegirse, en algún supuesto concreto de información, que sea, en todo caso y circunstancia, directa o indirectamente, tributariamente intrascendente (y procede, en consecuencia, declarar que la entidad interesada tiene derecho a no atender al requerimiento de información que le ha efectuado la AEAT).

El requerimiento de autos, que parece deberse a la mera comodidad de obtener una información omnisciente de los datos correspondientes a los usuarios del Servicio de Telefonía Móvil del año 1991, no deja de carecer de trascendencia tributaria, pues, frente al contenido del informe obrante en el expediente administrativo, la prueba practicada acredita que la citada información se está refiriendo a unos datos sin verdadero relieve económico (ni expreso ni encubierto). Y obvio es que, para tal fin, la Administración dispone de un amplio repertorio de actuaciones, que no son reconducibles al artículo 111 de la LGT (so pena de convertir tal precepto en una vía para conseguir una omnisciencia fiscal absoluta).

B) No se ha vulnerado, en la sentencia de instancia, el artículo 140.1 d) de la LGT, porque en él se obliga a que las actuaciones que lleve a cabo la Inspección de los Tributos han de estar directa o indirectamente encaminadas a la aplicación de los tributos, y es claro que, en el caso de autos, tal precepto, relacionado con el 111 del mismo texto legal, no es aplicable, tras el resultado de la prueba antes comentada, ante la total y absoluta ausencia de relevancia tributaria de los datos requeridos y obtenidos (cuando es así, además, que el Abogado del Estado mantiene la infracción de dicho art. 140 d) de la LGT, en relación con el antes citado art. 37 del RD 939/1986, sin el debido apoyo argumental).

C) Cierto es, en principio, que la individualización del requerimiento se predica, generalmente, del sujeto requerido, que sí debe ser singular y determinado, y no de los terceros, pues el requerimiento tanto puede referirse a los datos que aquél posea de una persona determinada como a todos los que posea de ciertas operaciones o de ciertos hechos que afecten a una pluralidad de terceros que se hayan relacionado con él, en su calidad de sujeto requerido (sometido al deber de colaboración).

Pero ello no empece para que, en un caso como el aquí examinado, que se refiere, en definitiva, a una información de datos que no se sabe, en principio, si van a tener o no alguna aplicación en la exacción de unos tributos concretos y que se han revelado, además, como carentes de toda trascendencia tributaria, debamos concluir, en virtud de lo que hemos venido razonando, que la pluralidad de los abonados afectados, ascendentes a la cifra de 108.451 titulares, convierte la comentada individualización, por mor de la genericidad e indeterminación subjetiva en que la actividad del requerido se traduce y plasma, en una abstracción incompatible con lo exigido en el artículo 111.1 de la LGT, en cuanto que el sistema de «captación» de datos utilizado no puede revestir, como se infiere de la propia expresión citada, un carácter indiscriminado y no selectivo o, lo que es lo mismo, de total extensión y comprensión de la multitud de usuarios de un servicio prestado por la empresa requerida (doctrina esta que para nada contraría la reiteradamente mantenida por esta Sala en casos en que existían verdaderos supuestos de individualización del requerimiento).

A mayor abundamiento, debe destacarse, como hace la entidad requerida en su escrito de oposición al recurso, que resultaría muy curioso pensar qué pasaría si, en el momento actual (el año 1999, en el momento de tal alegación, o el año 2003, en el momento de dictarse esta sentencia), se hiciese un requerimiento similar, cuando son millones las personas que utilizan la telefonía móvil automática, como un servicio semibásico y que en absoluto supone capacidad económica ni relevancia fiscal alguna."

Si bien en el supuesto debatido ante nuestro Alto Órgano Jurisdiccional el número de datos alcanzaba los 108.000 aproximadamente, a las mismas conclusiones, y sin necesidad de mayores desarrollos, se puede llegar, en el supuesto que se está analizando en la presente Resolución.

En cuanto a la alegación relativa a la falta de trascendencia tributaria de la información , nos remitimos igualmente a la Sentencia transcrita, cuyos razonamientos sobre el particular son, como se ha visto, de una claridad meridiana.

SEXTO.- La Sala recuerda que en Resoluciones de 8 de noviembre de 2007 (R.G. 1481/06 y 1509/06) se anularon sendos requerimientos emitidos por el mismo órgano y en los que se solicitaba prácticamente la misma información, puesto que se pedía la identificación de los establecimientos adheridos al sistema de pagos mediante tarjetas, diferenciando los que hubieran realizado operaciones anuales por importe superior o inferior a 3.000 euros.

De modo que, por razón de unidad de doctrina y seguridad jurídica -además de por lo expuesto- la conclusión no puede sino ser la misma.

A mayor abundamiento, este Tribunal en Resolución de (...), entre otros, y en relación al mismo requerimiento de información, ha determinado la nulidad del mismo, en base a los argumentos anteriores.

Por lo tanto, este Tribunal estima las alegaciones de la reclamante y anula el requerimiento de información impugnado.

En virtud de lo expuesto.

ESTE TRIBUNAL ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL, resolviendo EN SALA, en la presente reclamación económico-administrativa ACUERDA: ESTIMARLA, anulando el requerimiento impugnado.

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