Resolución de Tribunal Económico Administrativo Central, 00/9540/1998 de 26 de Febrero de 1999

Recurso extraordinario de alzada para unificación de criterio interpuesto por la DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO DE GESTION TRIBUTARIA DE LA AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA, con domicilio, a efectos de notificaciones,..................... en Madrid, calle Infanta Mercedes, 37, contra acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía, en asunto relativo a sanción por infracción tributaria simple y cuantía de 25.000 pesetas FUNDAMENTOS DE DERECHO.SEGUNDO.- La motivación del acuerdo recurrido es que el sancionar la conducta del sujeto pasivo de no atender el requerimiento formulado por la Administración Tributaria con independencia de la otra conducta previa de no cumplir con la obligación de presentación de la declaración del tributo concreto supondría "sancionar dos veces un mismo hecho, vulnerándose el principio non bis in idem". La Administración recurrente está en evidente desacuerdo con esta aseveración. Ello requiere, por parte de este Tribunal, sentar en primer lugar el alcance y requisitos de efectividad del principio jurídico invocado y en segundo lugar determinar si los hechos del presente caso se subsumen en el mismo o, por el contrario, no suponen su vulneración. TERCERO.- La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, desde fecha tan temprana como la de 30 de enero de 1981 (S.2/81) señala que, si bien no está expresamente recogido en el texto constitucional, "el principio general del Derecho conocido por non bis in idem va íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones, recogidos principalmente en el articulo 25.1 de la Constitución". La misma Sentencia añade que "dicho principio del non bis in idem impone, por una parte, la prohibición de que por autoridades de un mismo orden y a través de procedimientos distintos se sancione repetidamente una misma conducta, por entrañar esta posibilidad una inadmisible reiteración en el ejercicio del ius puniendi del Estado", doctrina que se reitera en numerosas Sentencias posteriores como la 159/85, de 27 de noviembre; 23/86, de 14 de febrero, 94/86, de 8 de julio, 107/89, de 8 de junio, etc. (El segundo supuesto de aplicación de este principio, que es la confluencia de sanciones desde órdenes jurídicos distintos, como el penal y el administrativo, no tiene interés en este caso). El Tribunal Supremo, recogiendo la vinculación del principio con el requisito constitucional de legalidad y tipicidad de las sanciones (Sentencias de 6 de junio de 1986, 4 de octubre de 1991 y muchas más) ha establecido como ámbito de vigencia del principio que el mismo "lo que excluye es una doble sanción por un mismo hecho: se requiere, como ha señalado la jurisprudencia, tanto del Tribunal Consti- tucional como de esta Sala, la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento de la acción penal" (Sentencia de 12 de junio de 1991 reiterando la doctrina de las Sentencias de 24 de septiembre de 1981, 12 de julio de 1985, etc.) lo que le conduce, congruentemente, en Sentencias como la de 28 de octubre de 1991, a declarar que resultando "claro que una misma conducta ha sido sancionada dos veces, se infringe el principio non bis in idem". CUARTO.- La Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 1991 señala que "el principio, exige que una determinada acción no pueda ser objeto de una pluralidad de sanciones; pero ello no obsta a que de un hecho nazcan consecuencias jurídicas diversas", o, cono dice repetidamente el mismo Tribunal en Autos de inadmisibilidad de casación, que "aun cuando el bien jurídico vulnerado sea el mismo (...) los comportamientos vulnerantes pueden ser dobles" (Autos, entre otros, de 25 de febrero, 30 de septiembre y 18 de noviembre de 1991) por lo que su sanción independiente obra como un plus, cono un quid iuris que impide atentar contra el principio non bis in idem" (Sentencias de 4 de mayo y 29 de septiembre de 1989, citadas en la de 4 de enero de 1991). Si, además, las sanciones emanan de potestades diferentes, no habrá infracción de ese principio porque se está en presencia de infracciones distintas aunque procedan de hechos comunes (Sentencia Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1992). QUINTO.- El sujeto pasivo, de un lado, incumplió el deber de presentar las declaraciones tributarias a que venia obligado por las propias normas reguladoras del Impuesto; requerido a ello requerimiento que, como señala el órgano recurrente, no era un simple recordatorio de su obligación, sino además una petición de documentación complementaria sobre posibles nuevos hechos y situaciones jurídicas sobrevenidas-, incumplió igualmente esa nueva obligación. Cabría decir por lo tanto, como hace el Tribunal Constitucional en la S.2/1981 ya citada, que "se aprecia en el recurrente aquí, en el sujeto pasivo una doble conducta infractora" y la sanción por la segunda no supone vulneración del principio alegado por la eventual sanción que pueda corresponderle por la primera. La omisión de su deber de declarar tiene, según la jurisprudencia, un claro matiz defraudatorio que constituye una primera infracción sancionable. De otra parte, en cuanto integrada en la regulación legal de un tributo determinado, es evidente que esta obligación de declarar proviene de la potestad tributaria, como una de las llamadas potestades de supremacía general que queda infringida si se omite aquélla. Frente a ella, el incumplimiento del requerimiento hecho por la Administración es un acto distinto encuadrable en la desobediencia tal y como la define el propio Tribunal Supremo: "La desobediencia consiste en el incumplimiento de orden o mandato emanados de la Administración. Su elemento objetivo es la voluntad de no cumplir lo ordenado y se infiere de la conducta externa que prescinde de darle efectividad" (Sentencia del Tribunal Supremo 17 de febrero de 1992): como tal, el requerimiento es un de lo que podría denominarse la actividad administrativa de policía tributaria, aquélla potestad de supremacía especial, no general, tendente al restablecimiento del orden público tributario alterado por la previa conducta infractora del sujeto pasivo, y como tal sancionable por lo que podría llamarse el modo arquetípico de la sanción policial, esto es, la multa, como en el presente caso. Existe, por lo tanto, una doble conducta en el sujeto pasivo, una infracción de dos potestades diferentes y de dos normas distintas, es decir, como en el caso a que se refiere la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 1992, "no se trata de un solo acto generador de infracciones múltiples, sino de varios actos aislados e individualmente considerados que configuran independientes y autónomas infracciones, por lo que deben tener las correspondientes sanciones" En el Acto de gestión anulado indebidamente por tanto por el Tribunal Regional se recogen los preceptos concretos infringidos por cada una de esas conductas y como señala con acierto el recurrente, en la legislación hoy vigente y en concreto en el Real Decreto 1930/1998, la sustantividad de cada una de estas infracciones se encuentra perfectamente delimitada: en el articulo 8, "sanciones por infracción del deber de presentar declaracio- nes", la primera de ellas, y en el articulo 14, "sanciones por resistencia, excusa o negativa a la actuación de la Administración tributaria", la segunda, especificándose en este segundo artículo que "se considerará que existe resistencia, excusa o negativa a las actuaciones de la Administración Tributaria cuando el obligado tributario, debidamente notificado al efecto, no atienda los requerimientos de dicha Administración". No es superfluo señalar que en el núm. 3 de ese mismo articulo se establece que "el incumplimiento de sucesivos requerimientos reiterados, de idéntico contenido, constituirá una únicainfracción simple", pues, congruentemente con lo expuesto, enesa repetición si debe regir el principio del non bis in idempara evitar la acumulación de sanciones por una sola e idénticaconducta. El recurso debe por tanto ser estimado.EL TRIBUNAL ECONOMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL, EN SALA, en el Recurso extraordinario de alzada para unificación de criterio interpuesto por la DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO DE GESTION TRIBUTARIA DE LA AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACTON TRIBUTARIA, contra acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía de fecha 27 de noviembre de 1997,  recaido en expediente núm. 14/286/96, en asunto relativo a sanción por infracción tributaria simple, ACUERDA: 1º) Estimar el recurso, declarando que la sanción por el incumplimiento de los requerimientos de la Administración tributaria a los sujetos pasivos, con arreglo a los artículos 78.l.f y 83.1 de la Ley General Tributaria y 14 del Real Decreto 1930/1980, es independiente y compatible con las sanciones previstas en el artículo 78.1 de la misma Ley y el articulo 8 del mismo Real Decreto por infracción del deber de presentar declaraciones tributarias, sin que ello constituya violación del principio del non bis in idem. 2º) De conformidad con lo dispuesto en el articulo 126.7, del Reglamento de Procedimiento Económico- Administrativo, respetar la situación jurídica particular derivada de la resolución recurrida.