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Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 29/2012 del 30 de julio de 2012
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo Navarra
Fecha: 30/07/2012
Num. Resolución: 29/2012
Cuestión
30 jul 2012
Recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad de sus prestaciones.
Contestacion
Expediente: 17/2012
Objeto: Recurso de inconstitucionalidad contra el
Real Decreto-ley 16/2012, de 20 abril, de
medidas urgentes para garantizar la
sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y
mejorar la calidad de sus prestaciones.
Dictamen: 29/2012, de 30 de julio
DICTAMEN
En Pamplona, a 30 de julio de 2012,
el Consejo de Navarra, compuesto por don Enrique Rubio Torrano,
Presidente; don José Iruretagoyena Aldaz, Consejero-Secretario Accidental;
y los Consejeros don Alfredo Irujo Andueza, don Eugenio Simón Acosta y
don Alfonso Zuazu Moneo,
siendo ponente don Alfonso Zuazu Moneo,
emite por unanimidad el siguiente dictamen:
I. ANTECEDENTES
I.1ª. Formulación de la consulta
El día 26 de junio de 2012 tuvo entrada en el Consejo de Navarra un
escrito del Presidente del Parlamento de Navarra en el que, de conformidad
con el artículo 19.1 de la Ley Foral 8/1999, de 16 de marzo, del Consejo de
Navarra, modificada por la Ley Foral 25/2001, de 10 de diciembre (desde
ahora LFCN), se recaba dictamen preceptivo, a tenor de lo dispuesto por el
artículo 16.1.d) de la LFCN, sobre la interposición de un recurso de
inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de
medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de
Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.
I.2ª. Expediente remitido
A efectos de la presente consulta, el Parlamento de Navarra ha
remitido a este Consejo de Navarra dos informes de los servicios jurídicos
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del Parlamento de Navarra, fechados el 8 y el 16 de junio del año en curso y
emitidos en respuesta a la solicitud formulada por acuerdo de la Junta de
Portavoces de 2 de mayo de 2012, en los que se alcanzan conclusiones
divergentes sobre si el citado Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril,
respeta las competencias de la Comunidad Foral de Navarra en materia de
sanidad, si bien resultan coincidentes en la procedencia de la interposición
del recurso de inconstitucionalidad.
II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS
II.1ª. Objeto y carácter del dictamen
El Presidente del Parlamento de Navarra, como se ha reseñado en los
antecedentes, recaba dictamen de este Consejo de Navarra sobre la
eventual infracción del artículo 86.1 de la Constitución Española por el Real
Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la
sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y
seguridad de sus prestaciones, y sobre si los artículos 1.Uno y Dos, y
disposición transitoria primera; 2.Dos, Tres y Cinco; 4. Doce, Trece y
Catorce, además de la disposición adicional tercera del citado Real Decretoley
vulneran las ?competencias que Navarra ostenta en materia de sanidad?,
debiendo por tanto circunscribirse nuestro dictamen a los preceptos
claramente delimitados en la consulta formulada y desde la perspectiva de la
eventual invasión en las competencias de Navarra que se nos señala.
En cuanto al carácter del dictamen hemos de reseñar que ha sido
solicitado al amparo del artículo 16.1.d) de la LFCN, que establece que el
Consejo de Navarra deberá ser consultado preceptivamente sobre la
interposición de recursos de inconstitucionalidad y conflictos de
competencias ante el Tribunal Constitucional. En consecuencia, este
Consejo de Navarra emite el dictamen con el carácter de preceptivo.
Debe señalarse que el 28 de junio de 2012 el Pleno del Parlamento
aprobó la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra el Real
Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, habiendo sido admitido a trámite dicho
2
recurso por providencia del Tribunal Constitucional de 16 de julio de 2012
(BOE nº 176, de 24 de julio de 2012).
Por otra parte hay que señalar que el Presidente del Parlamento de
Navarra pone de manifiesto en su escrito la necesidad de que el dictamen
se emita en el plazo más breve posible y, atendiendo esta indicación, el
Consejo de Navarra, habida cuenta los medios de que dispone, ha realizado
todos los esfuerzos a su alcance para cumplir con urgencia el mandato
recibido.
II.2ª. Tramitación del expediente
Conforme a lo dispuesto por el artículo 28 del Decreto Foral 90/2000,
de 28 de febrero, que aprueba el Reglamento de Organización y
Funcionamiento del Consejo de Navarra (ROFCN), el escrito de remisión de
la consulta, dirigido al Presidente del Consejo de Navarra, se acompañará
de la resolución o acuerdo de efectuarla. A la solicitud deberá acompañarse,
además, el expediente tramitado en su integridad, con los antecedentes,
motivaciones e informes previos que exija la normativa vigente, así como el
proyecto de disposición o la propuesta de resolución que constituya el objeto
de la consulta.
Confrontando el expediente recibido con este precepto puede llegarse
a la conclusión de que se han cumplido con las normas de tramitación
previstas por el ordenamiento jurídico.
II.3ª. El Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas
urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de
Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones
El citado Real Decreto-ley (objeto de una extensa corrección de errores
en el BOE núm. 116, de 15 de mayo de 2012, y ya matizadas algunas de
sus disposiciones por el RDL 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes
de liberalización del comercio y de determinados servicios, y la posterior Ley
2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año
2012), parte de un diagnóstico, contenido en su propio preámbulo, según el
cual ?la ausencia de normas comunes sobre el aseguramiento en todo el
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territorio nacional, el crecimiento desigual en las prestaciones del catálogo,
la falta de adecuación de alguna de ellas a la realidad socioeconómica y la
propia falta de rigor y énfasis en la eficiencia del sistema han conducido al
Sistema Nacional de Salud a una situación de grave dificultad económica sin
precedentes desde su creación?, para cuya superación establece medidas
que ?tienen como objetivo fundamental afrontar una reforma estructural del
Sistema Nacional de Salud dotándolo de solvencia, viabilidad y reforzando
las medidas de cohesión para hacerlo sostenible en el tiempo?, recordando
que desde la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales
del Estado para 1999, corresponde al Estado, mediante transferencias
presupuestarias a las comunidades autónomas, asumir totalmente la
financiación pública de la asistencia sanitaria, ?desvinculándose con ello la
asistencia sanitaria de las aportaciones a la Seguridad Social?.
El Real Decreto-ley 16/2012 consta de diez artículos, cuatro
disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición
derogatoria y nueve disposiciones finales. El articulado se estructura en
cinco distintos capítulos en los que, sucesivamente, se integran medidas
relacionadas con la asistencia sanitaria en España (capítulo I); la cartera
común de servicios del sistema Nacional de Salud (capítulo II); la cohesión y
la garantía financiera del Sistema Nacional de Salud (capítulo III); la
prestación farmacéutica (capítulo IV); y en materia de recursos humanos
(capítulo V).
En el capítulo I (artículo 1) se modifica el artículo 3, y se añaden dos
nuevos artículos, 3 bis y 3 ter, en la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de
cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, a través de los que se
erige el concepto de asegurado como elemento nuclear de la asistencia
sanitaria con cargo a fondos públicos, se establece la competencia para el
reconocimiento de dicha condición y se contempla la prestación de
asistencia en situaciones especiales, sustancialmente referidas a los
extranjeros no registrados ni autorizados como residentes en España.
En el capítulo II (artículo 2), igualmente se introducen modificaciones
en la mencionada Ley 16/2003, que afectan ahora a la redacción de su
artículo 8, a la incorporación de cuatro nuevos preceptos, artículos 8.bis a
4
8.quinquies, y la modificación de sus artículos 20 y 21, en los que se define
y estructura la cartera común de servicios del Sistema Nacional de Salud,
admitiendo en dos de sus modalidades la aportación económica de los
usuarios, se contempla la cartera de servicios complementarios de las
comunidades autónomas, y se atribuye la competencia para la actualización
del contenido de la cartera común de servicios del Sistema Nacional de
Salud.
En el capítulo III, su artículo 3 crea el Fondo de Garantía Asistencial
con el ?objeto de garantizar la cohesión y equidad en el Sistema Nacional de
Salud mediante la cobertura de los desplazamientos entre comunidades
autónomas?.
El artículo 4, ya en el capítulo IV, modifica la Ley 29/2006, de 26 de
julio, de garantías y uso racional de medicamentos y productos sanitarios,
modificando preceptos o, en otros casos, adicionando nuevos, relacionados
con la prescripción de medicamentos, inclusión y exclusión en la prestación
farmacéutica, fijación de precios y sistema de precios de referencia,
aportación de los usuarios y beneficiarios en la prestación farmacéutica
ambulatoria, e información, protección y cesión de datos personales. El
artículo 5 modifica el Real Decreto 833/2008, de 16 de mayo, por el que se
establecen los márgenes, deducciones y descuentos correspondientes a la
distribución y dispensación de medicamentos de uso humano,
contemplándose índices correctores de los márgenes de las oficinas de
farmacia. En el artículo 6 se establecen medidas relativas a la atención
farmacéutica en los hospitales, en los centros de asistencia social y en los
centros psiquiátricos, contemplándose el establecimiento obligatorio de un
servicio de farmacia hospitalaria propio en determinados centros, y en el
artículo 7 regula la manipulación y adecuación de preparaciones de
medicamentos.
En el capítulo V, el artículo 8 modifica la Ley 44/2003, de 21 de
noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias; el artículo 9 la Ley
16/2003, creando el Registro Estatal de Profesionales Sanitarios, y el
artículo 10 introduce modificaciones en la Ley 55/2003, de 16 de diciembre,
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del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud (artículo
10).
En sus disposiciones adicionales se establecen determinaciones
referidas al régimen de los españoles residentes en el exterior (primera); la
fijación de importes máximos de financiación (segunda); la cesión de
información tributaria (tercera); y a las medidas de eficiencia en el ámbito del
Sistema Nacional de Salud (cuarta).
Las disposiciones transitorias determinan el régimen transitorio de
acceso a la asistencia sanitaria en España (primera), la vigencia transitoria
de la actual cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud
(segunda), y la libertad de precios de aquellos medicamentos que no se
financien con cargo a fondos públicos (tercera), y en la disposición
derogatoria única se deroga expresamente el artículo 115.1 del texto
refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Decreto
2065/1974, de 30 de mayo.
En las disposiciones finales se contiene un elenco de determinaciones
heterogéneo en las que, además de las habituales habilitaciones para el
desarrollo reglamentario y ejecución de lo establecido en el Real Decreto-ley
(segunda), se contienen otras disposiciones que afectan a la Ley Orgánica
4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en
España y su integración social (tercera); la Ley 58/2003, de 17 de diciembre,
General Tributaria (cuarta); el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero,
sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los
Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el
Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (quinta); el Real Decreto
1301/2006, de 10 de noviembre, por el que se establecen las normas de
calidad y seguridad para la donación, la obtención, la evaluación, el
procesamiento, la preservación, el almacenamiento y la distribución de
células y tejidos humanos y se aprueban las normas de coordinación y
funcionamiento para su uso en humanos (sexta); el Real Decreto 1718/2010,
de 17 de diciembre, sobre receta médica y órdenes de dispensación
(séptima); además de determinaciones sobre las actuaciones a realizar por
las administraciones públicas (octava) o la entrada en vigor del Real
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Decreto-ley vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del
Estado (novena).
Finalmente, aunque nos refiramos a la disposición final primera,
debemos reparar en que ésta justifica la competencia estatal para la
aprobación de la norma mediante la invocación expresa de lo establecido en
?el artículo 149.1.2.ª, 149.1.16.ª, 149.1.17.ª, 149.1.18.ª y 149.1.30.ª de la
Constitución Española.?
II.4ª. La distribución del ámbito competencial en materia de
sanidad
Según resulta de la disposición final primera transcrita, el Estado ha
invocado una multiplicidad de títulos competenciales que comprende los
relativos a ?extranjería? (149.1.2ª), ?bases y coordinación general de la
sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos? (149.1.16ª); ?legislación
básica y régimen económico de la Seguridad Social? (149.1.17ª); ?bases del
régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario
de sus funcionarios? (149.1.18ª); y ?regulación de las condiciones de
obtención, expedición y homologación de títulos académicos y
profesionales? (149.1.30ª).
Ante supuestos análogos de invocación múltiple de títulos
competenciales la doctrina constitucional mantiene como criterios a
ponderar para llegar a una calificación competencial correcta, tanto el
sentido o finalidad de los variados títulos competenciales y estatutarios,
como el carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto,
es decir, el contenido del precepto controvertido, delimitando así la regla
competencial aplicable al caso (SSTC 153/1989, de 5 de octubre, y
197/1996, de 28 de noviembre), sin que pueda entenderse que los títulos
competenciales son ?equivalentes o intercambiables (STC 197/1996, F. 4),
preponderando la regla competencial específica sobre la más genérica
(SSTC 87/1987, de 2 de junio, y 212/2005, de 21 de julio, F. 3, entre otras),
por mucho que a este criterio no se le puede atribuir un valor absoluto
(SSTC 197/1996, de 28 de noviembre, F. 4; y 14/2004, de 13 de febrero, F.
5).
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Si volvemos al preámbulo del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril,
se advierte que su finalidad es ?afrontar una reforma estructural del Sistema
Nacional de Salud dotándolo de solvencia, viabilidad y reforzando las
medidas de cohesión para hacerlo sostenible en el tiempo?, entendiendo por
ello ?necesarias reformas que permitan reforzar la sostenibilidad, mejorar la
eficiencia en la gestión, promover el ahorro y las economías de escala,
introducir nuevas herramientas a través de las nuevas tecnologías, ganar en
cohesión territorial, coordinar los servicios sanitarios y los sociales y, sobre
todo, garantizar la igualdad de trato en todo el territorio nacional con una
cartera básica de servicios comunes?, e imponiéndose ?una clarificación
armonizada de la condición de asegurado, a efectos de la prestación de
servicios sanitarios y sociosanitarios, de tal forma que ésta quede vinculada
de forma efectiva a la financiación por impuestos y al carácter de solidaridad
social que el esquema progresivo de los mismos tiene en nuestro país? y
persiguiéndose, según proclama, ?garantizar a los ciudadanos una
asistencia sanitaria pública, gratuita y universal?.
Resulta así, además de que la consideración global de las
determinaciones incorporadas al Real Decreto-ley nos conduce a la misma
conclusión, que el sentido y la finalidad de la norma nos lleva a la
identificación del artículo 149.1.16ª como principal parámetro de
constitucionalidad que ha de servir para el necesario contraste de los
preceptos cuestionados por el Parlamento de Navarra que, ciertamente
también, sitúa en el ámbito competencial de la sanidad las dudas que
mantiene sobre la vulneración de las competencias de la Comunidad Foral.
En fin, reafirma la necesidad de detenernos en el análisis del título
competencial señalado, sin perjuicio de puntuales referencias a eventuales
títulos competenciales concurrentes que hagamos al afrontar el posterior
examen individualizado, el hecho de que los artículos cuestionados del Real
Decreto-ley (artículos 1, 2 y 4) se refieran sustancialmente a modificaciones
de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema
Nacional de Salud, y de la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso
racional de los medicamentos y productos sanitarios.
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Como ya conocemos, el artículo 149.1.16ª CE reserva al Estado la
competencia exclusiva en cuanto a la determinación de las bases y
coordinación general de la sanidad, teniendo atribuida también la
competencia de legislación sobre productos farmacéuticos. Para establecer
la naturaleza de las competencias contenidas en el título constitucional
citado seguiremos la doctrina del Tribunal Constitucional, resultando de ella
que:
? Por "bases" han de entenderse ?los principios normativos generales
que informan u ordenan una determinada materia, constituyendo, en
definitiva, el marco o denominador común de necesaria vigencia en el
territorio nacional. Lo básico es, de esta forma, lo esencial, lo nuclear,
o lo imprescindible de una materia, en aras de una unidad mínima de
posiciones jurídicas que delimita lo que es competencia estatal y
determina, al tiempo, el punto de partida y el límite a partir del cual
puede ejercer la Comunidad Autónoma, en defensa del propio interés
general, la competencia asumida en su Estatuto. Con esa
delimitación material de lo básico se evita que puedan dejarse sin
contenido o cercenarse las competencias autonómicas, ya que el
Estado no puede, en el ejercicio de una competencia básica, agotar la
regulación de la materia, sino que debe dejar un margen normativo
propio a la Comunidad Autónoma? (STC 22/2012, de 16 de febrero).
? Por lo que se refiere a la coordinación, ésta "persigue la integración
de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema,
evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir,
impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del
sistema. En este sentido hay que entender la competencia estatal de
coordinación general, a propósito de la cual conviene señalar las
siguientes precisiones: en primer lugar, es una competencia distinta a
la de fijación de bases; en segundo término, la competencia de
coordinación general presupone lógicamente que hay algo que debe
ser coordinado, esto es, presupone la existencia de competencias de
las Comunidades en materia de Sanidad, competencia que el Estado,
al coordinarlas, debe obviamente respetar; por otro lado, la
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coordinación general, por su propio carácter, incluye a todas las
instituciones territoriales en la medida en que tengan competencias
en materia sanitaria y, por tanto, a las corporaciones locales; además,
la competencia estatal de coordinación general significa no sólo que
hay que coordinar las partes o subsistemas del sistema general de
sanidad, sino que esa coordinación le corresponde hacerla al Estado;
por último ha de precisarse también, por lo que ahora interesa, que la
coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y
de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca,
la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción
conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de
sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración
de actos parciales en la globalidad del sistema sanitario? (STC
22/2012, de 16 de febrero).
? Según esa misma sentencia, ni la fijación de las bases ni la
coordinación general a la que también se refiere la regla 16 del art.
149.1 CE ?deben llegar a tal grado de desarrollo que dejen vacías de
contenido las correspondientes competencias que las Comunidades
Autónomas hayan asumido en la materia?, ya que como señalara la
STC 98/2004, de 25 de mayo, en su FJ 7, "la Constitución no sólo
atribuye al Estado una facultad, sino que le exige que preserve la
existencia de un sistema normativo sanitario nacional con una
regulación uniforme mínima y de vigencia en todo el territorio español,
eso sí, sin perjuicio, bien de las normas que sobre la materia puedan
dictar las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivas
competencias (por todas, SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7;
173/1998, de 23 de julio, FJ 9; 188/2001, de 29 de septiembre, FJ 12;
37/2002, de 14 de febrero, FJ 12; y 152/2003, de 17 de julio, FJ 3),
dirigidas, en su caso, a una mejora en su ámbito territorial de ese
mínimo común denominador establecido por el Estado, bien de las
propias competencias de gestión o de financiación que sobre la
materia tengan conforme a la Constitución y a los Estatutos?, y
concluyendo esa misma sentencia al enjuiciar la determinación de los
precios de referencia del medicamento que ?siendo una de las citadas
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prestaciones el medicamento, es evidente que el acceso al mismo en
condiciones de igualdad presupone necesariamente una regulación
uniforme mínima y de vigencia en todo el territorio español que
establezca un sistema de precios de referencia a los efectos de
determinar el alcance de su financiación pública, de tal modo que
quede garantizado a todos los ciudadanos, con independencia de la
Comunidad Autónoma en que residan, el disfrute de medicamentos
financiados públicamente al menos en un mismo porcentaje mínimo,
susceptible, como ha quedado ya dicho, de ser incrementado en
virtud de las disponibilidades financieras de cada Comunidad en
cuestión.?
? Por otra parte, y en esa misma sentencia 98/2004, ante una norma
autonómica con incidencia en la financiación de los medicamentos
como prestación asistencial, se descarta ?el título competencial
relativo a la "legislación sobre productos farmacéuticos" (de
competencia exclusiva del Estado conforme al 149.1.16 CE), al no
formar parte el precepto impugnado de ese conjunto de normas que
tiene por objeto la ordenación de los medicamentos en cuanto
"sustancias" cuya fabricación y comercialización está sometida -a
través de las correspondientes actividades de evaluación, registro,
autorización, inspección y vigilancia- al control de los poderes
públicos, en orden a garantizar los derechos de los pacientes y
usuarios que los consumen. Ciertamente la norma canaria no regula
al medicamento en el sentido apuntado, sino que lo contempla en su
dimensión de "prestación sanitaria" del sistema de salud, al tener por
cometido la regulación de uno de los aspectos fundamentales del
acceso a la prestación farmacéutica en términos de igualdad, a saber,
el de la financiación selectiva de los medicamentos a través de la
fijación de los "precios de referencia" de las especialidades
farmacológicas equivalentes?.
? Del mismo modo se ha concluido que una medida que se refiere a la
fijación del sistema de financiación pública de una de las prestaciones
proporcionadas por el Sistema Nacional de Salud debía ubicarse en
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el título del art. 149.1.16 CE, bases y coordinación de la sanidad,
descartando por tanto el contenido en el art. 149.1.17, sobre
Seguridad Social, ?pues en tanto que el precepto aquí impugnado se
refiere a la fijación del sistema de financiación pública de una de las
prestaciones (los medicamentos) proporcionadas por el "Sistema
Nacional de Salud", nuestro control de la constitucionalidad determina
que el marco conceptual y competencial específico aplicable aquí sea
el de la "sanidad" (art. 149.1.16 CE) y no el de la "Seguridad Social"
(art. 149.1.17 CE). En efecto, el "Sistema Nacional de Salud" tiene
por objeto y finalidad garantizar la protección de la salud de los
ciudadanos, cometido que se instrumentaliza a través de un conjunto
de servicios y prestaciones sanitarias de carácter preventivo,
terapéutico, de diagnóstico, de rehabilitación, así como de promoción
y mantenimiento de la salud. De este modo, proporciona a todos los
ciudadanos una serie de prestaciones de atención sanitaria de índole
diversa, como la atención primaria y especializada, las prestaciones
complementarias (entre ellas, la prestación ortoprotésica y el
transporte sanitario), los servicios de información y documentación
sanitaria, y la "prestación farmacéutica" (configurada tanto por los
"medicamentos" como por los "productos sanitarios" necesarios para
conservar o restablecer la salud de acuerdo con las concretas
necesidades clínicas de los usuarios), siendo esta última a la que el
precepto impugnado se refiere, al regular uno de los aspectos que
garantizan el acceso a ella a través de la financiación pública
selectiva del medicamento?.
Añadiéndose que ?lo anterior se confirma también por la Ley 16/2003,
de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud
que, según su art. 1, tiene por objeto el establecimiento del marco
legal para las acciones de coordinación y cooperación de las
Administraciones Públicas Sanitarias, en el ejercicio de sus
respectivas competencias. Entre los principios generales que
informan dicha ley, de acuerdo con su art. 2 a) y e), se encuentran "la
prestación de los servicios a los usuarios del Sistema Nacional de
Salud en condiciones de igualdad efectiva y calidad" y "la financiación
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pública del Sistema Nacional de Salud de acuerdo con el vigente
sistema de financiación autonómica", principios que se concretan en
un catálogo de prestaciones entre las que se incluye la "prestación
farmacéutica" (art. 7.1), siendo relevante que esta prestación, como
las restantes previstas en dicha Ley son responsabilidad financiera de
las Comunidades Autónomas de conformidad con los acuerdos de
transferencias y el actual sistema de financiación autonómica,
quedando garantizada la suficiencia financiera por lo previsto en la
citada Ley 21/2001? (STC 98/2004).
? Finalmente, sobre el título competencial sobre legislación de
productos farmacéuticos se ha establecido que ?nada cabe oponer a
que el régimen jurídico de la dispensación de medicamentos, en todo
aquello que resulte necesario para garantizar la seguridad de los
tratamientos que se han prescrito, se incardine en la materia relativa
a la "legislación sobre productos farmacéuticos", puesto que ello se
aviene perfectamente con el sentido que tiene la referencia a esta
materia en el número 16 del art. 149.1 CE, junto con las "bases y
coordinación general de la sanidad". En efecto, la protección de la
salud, encomendada al Estado en su dimensión básica, se encuentra
reforzada por la atribución al propio Estado de una competencia más
amplia, que se extiende a la plenitud legislativa, en lo relativo a la
regulación de los productos farmacéuticos y en su seno a los
medicamentos de uso humano, lo que encuentra su justificación en la
potencial peligrosidad de estos productos.? (STC 152/2003, de 17 de
julio).
De otra parte, la competencia de la Comunidad Foral en materia de
sanidad se extiende a ?las facultades y competencias que actualmente
ostenta, y además, el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación
básica del Estado?, pudiendo dentro de su territorio ?organizar y administrar
todos los servicios correspondientes a la materia a que se refiere el apartado
anterior y ejercitará la tutela de las instituciones, entidades y fundaciones
relacionadas con las mismas? (artículo 53 de la LORAFNA).
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En el pacífico ejercicio de sus competencias la Comunidad Foral de
Navarra aprobó, entre otras normas, la Ley Foral 10/1990, de 23 de
noviembre, de Salud; la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de Atención
Farmacéutica; la Ley Foral 14/2008, de 2 de julio, de Garantías de Espera
en Atención Especializada; y la Ley Foral 17/2010, de 8 de noviembre, de
derechos y deberes de las personas en materia de salud en la Comunidad
Foral de Navarra.
II.5ª. Sobre la constitucionalidad del artículo 1, apartados Uno y
Dos, y disposición transitoria primera del Real Decreto-ley
El artículo 1 modifica la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y
calidad del Sistema Nacional de Salud, y más en concreto a través de su
apartado Uno se modifica el artículo 3 de la mencionada ley, que queda con
el siguiente tenor literal:
?1. La asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a
través del Sistema Nacional de Salud, se garantizará a aquellas
personas que ostenten la condición de asegurado.
2. A estos efectos, tendrán la condición de asegurado aquellas
personas que se encuentren en alguno de los siguientes supuestos:
a) Ser trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia, afiliado a la
Seguridad Social y en situación de alta o asimilada a la de alta.
b) Ostentar la condición de pensionista del sistema de la Seguridad
Social.
c) Ser perceptor de cualquier otra prestación periódica de la Seguridad
Social, incluidas la prestación y el subsidio por desempleo.
d) Haber agotado la prestación o el subsidio por desempleo y
encontrarse en situación de desempleo, no acreditando la condición de
asegurado por cualquier otro título.
3. En aquellos casos en que no se cumpla ninguno de los supuestos
anteriormente establecidos, las personas de nacionalidad española o
de algún Estado miembro de la Unión Europea, del Espacio Económico
Europeo o de Suiza que residan en España y los extranjeros titulares
de una autorización para residir en territorio español, podrán ostentar la
condición de asegurado siempre que acrediten que no superan el límite
de ingresos determinado reglamentariamente.
4. A los efectos de lo establecido en el presente artículo, tendrán la
condición de beneficiarios de un asegurado, siempre que residan en
España, el cónyuge o persona con análoga relación de afectividad, que
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deberá acreditar la inscripción oficial correspondiente, el ex cónyuge a
cargo del asegurado, así como los descendientes y personas
asimiladas a cargo del mismo que sean menores de 26 años o que
tengan una discapacidad en grado igual o superior al 65%.
5. Aquellas personas que no tengan la condición de asegurado o de
beneficiario del mismo podrán obtener la prestación de asistencia
sanitaria mediante el pago de la correspondiente contraprestación o
cuota derivada de la suscripción de un convenio especial.
6. Lo dispuesto en los apartados anteriores de este artículo no modifica
el régimen de asistencia sanitaria de las personas titulares o
beneficiarias de los regímenes especiales de la Seguridad Social
gestionados por la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del
Estado, la Mutualidad General Judicial y el Instituto Social de las
Fuerzas Armadas, que mantendrán su régimen jurídico específico.
A este respecto, las personas encuadradas en dichas mutualidades
que hayan optado por recibir asistencia sanitaria a través de las
entidades de seguro deberán ser atendidas en los centros sanitarios
concertados por estas entidades. En caso de recibir asistencia en
centros sanitarios públicos, el gasto correspondiente a la asistencia
prestada será reclamado al tercero obligado, de acuerdo con la
normativa vigente?.
En el apartado Dos, del mismo artículo 1, se adiciona un nuevo artículo
3 bis a la Ley 16/2003, que preceptúa:
?1. El reconocimiento y control de la condición de asegurado o de
beneficiario del mismo corresponderá al Instituto Nacional de la
Seguridad Social o, en su caso, el Instituto Social de la Marina, a
través de sus direcciones provinciales, y se hará de forma automática
en los supuestos previstos en el apartado 2 del artículo 3 de esta ley.
2. Una vez reconocida la condición de asegurado o de beneficiario del
mismo, el derecho a la asistencia sanitaria se hará efectivo por las
administraciones sanitarias competentes, que facilitarán el acceso de
los ciudadanos a las prestaciones de asistencia sanitaria mediante la
expedición de la tarjeta sanitaria individual.
3. Los órganos competentes en materia de extranjería podrán
comunicar al Instituto Nacional de la Seguridad Social, sin contar con el
consentimiento del interesado, los datos que resulten imprescindibles
para comprobar la concurrencia de los requisitos a los que se refieren
los apartados 3 y 4 del artículo 3 de esta ley.
Del mismo modo, el Instituto Nacional de la Seguridad Social o, en su
caso, el Instituto Social de la Marina podrá tratar los datos obrantes en
los ficheros de las entidades gestoras y servicios comunes de la
Seguridad Social o de los órganos de las administraciones públicas
15
competentes que resulten imprescindibles para verificar la
concurrencia de la condición de asegurado o beneficiario. La cesión al
Instituto Nacional de la Seguridad Social o, en su caso, el Instituto
Social de la Marina de estos datos no precisará del consentimiento del
interesado.
El Instituto Nacional de la Seguridad Social o, en su caso, el Instituto
Social de la Marina tratará la información a la que se refieren los dos
párrafos anteriores con la finalidad de comunicar a las
administraciones sanitarias competentes los datos necesarios para
verificar en cada momento que se mantienen las condiciones y los
requisitos exigidos para el reconocimiento del derecho a la asistencia
sanitaria, sin precisar para ello del consentimiento del interesado.
Cualquier modificación o variación que pueda comunicar el Instituto
Nacional de la Seguridad Social o, en su caso, el Instituto Social de la
Marina deberá surtir los efectos que procedan en la tarjeta sanitaria
individual.?
Relacionada con ambos preceptos, la disposición transitoria primera
del Real Decreto-ley establece que,
?Las personas que, con anterioridad a la entrada en vigor de este real
decreto-ley, tuvieran acceso a la asistencia sanitaria en España y no ostenten
la condición de asegurado con base en alguno de los supuestos del apartado
2 del artículo 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, o en aplicación de
reglamentos comunitarios o convenios bilaterales, así como los beneficiarios
de unas y otras, podrán seguir accediendo a la misma hasta el día 31 de
agosto de 2012 sin necesidad de acreditar la condición de asegurado o de
beneficiario del mismo en los términos previstos en el artículo 3 de la Ley
16/2003, de 28 de mayo.?
De los preceptos transcritos resulta una alteración sustancial de la
regulación preexistente en la medida que frente a los anteriores ?titulares de
los derechos? a la protección de la salud y a la atención sanitaria, que se
definían en el artículo 3 en su redacción anterior por referencia a todos los
españoles y extranjeros en el territorio nacional en los términos previstos en
el artículo 12 de la Ley Orgánica 4/2000, a los nacionales de los Estados
miembros de la Unión Europea que tienen los derechos que resulten del
derecho comunitario europeo y de los tratados y convenios que se suscriban
por el Estado español, y a los nacionales de Estados no pertenecientes a la
Unión Europea que tienen los derechos que les reconozcan las Leyes, los
tratados y convenios suscritos, se ha pasado al nuevo concepto de
16
?asegurado?, de una extensión más restrictiva y del que sobresale la
exclusión de los inmigrantes sin autorización de residencia que, salvo
excepciones, no tendrán derecho a partir del 30 de agosto de 2012 a la
asistencia sanitaria en iguales condiciones que los españoles, salvo
situaciones especiales de urgencia, embarazo, parto y postparto.
Simultáneamente a esa modificación, y frente al reconocimiento que se
contenía en el artículo 12 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre
derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social,
del derecho a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los
españoles a los extranjeros que se encuentren en España, inscritos en el
padrón del municipio en el que tengan su domicilio habitual, así como a los
extranjeros menores de dieciocho años que se encuentren en España; la
disposición final tercera del Real Decreto-ley 16/2012 modifica ese artículo
12, que ahora pasa a contemplar que ?los extranjeros tienen derecho a la
asistencia sanitaria en los términos previstos en la legislación vigente en
materia sanitaria?.
La justificación de tan sustancial modificación en la concepción de los
usuarios y beneficiarios de las prestaciones sanitarias, se encuentra en el
propio preámbulo del Real Decreto-ley, en el que se explicita que ?la
separación de fuentes de financiación entre el Sistema Nacional de Salud y
la Seguridad Social no ha llevado aparejada la necesaria delimitación de
funciones a la hora del reconocimiento de los derechos. Las comunidades
autónomas, en el marco de sus respectivas competencias, han extendido el
derecho de cobertura sanitaria de forma muy diversa y sin tener en cuenta la
legislación europea en materia de aseguramiento, poniendo en riesgo la
solvencia del propio Sistema Nacional de Salud y abocándolo a
procedimientos de infracción por parte de la Comisión Europea que reclama
la aplicación efectiva del principio de igualdad de trato. El dictamen motivado
2009/2341 de la Comisión Europea dirigido al Reino de España por su
negativa a expedir la tarjeta sanitaria europea a personas residentes en
España con derecho a recibir asistencia sanitaria con arreglo a la normativa
de algunas comunidades autónomas, ha puesto de manifiesto la fragilidad
del mecanismo de reconocimiento del derecho a la protección de la salud en
17
nuestro país?, añadiéndose a ello que ?el Tribunal de Cuentas ha puesto de
manifiesto que el Sistema Nacional de Salud está asumiendo, con cargo a
sus presupuestos, la asistencia sanitaria de personas que la tienen ya
cubierta, bien por sus instituciones de seguridad social en origen, bien por
esquemas de seguros privados, lo cual está erosionando enormemente su
capacidad financiera e impidiendo que sus gestores puedan seguir
realizando mejoras en los servicios. Se impone, pues, una clarificación
armonizada de la condición de asegurado, a efectos de la prestación de
servicios sanitarios y sociosanitarios, de tal forma que ésta quede vinculada
de forma efectiva a la financiación por impuestos y al carácter de solidaridad
social que el esquema progresivo de los mismos tiene en nuestro país?.
No obstante ello, en la Comunidad Foral el artículo 11 de la Ley Foral
17/2010, de 8 de noviembre, de derechos y deberes de las personas en
materia de salud, extiende la asistencia sanitaria pública, de cobertura
universal, a todas las personas que residan en los municipios de la
Comunidad Foral de Navarra, incluidos los inmigrantes que residan en los
municipios de Navarra con independencia de su situación legal o
administrativa.
Respecto de la constitucionalidad del artículo 1.Uno del Real Decretoley
desde la perspectiva del respeto de las competencias en materia de
sanidad de la Comunidad Foral de Navarra, que es la que se ha solicitado
que se adopte en el dictamen de este Consejo según los términos en los
que se nos ha formulado la consulta, no se mantienen objeciones en los
informes emitidos por los servicios jurídicos del Parlamento de Navarra,
puesto que en el emitido por el Letrado Mayor expresamente se concluye
?que el Real Decreto-ley 16/2012 no menoscaba las competencias de
Navarra en materia de sanidad?, y las dudas de constitucionalidad que
alberga la letrada en el otro informe obedecen a consideraciones, excepción
hecha de la que después referiremos, de naturaleza distinta, vinculadas a la
concepción que mantiene la informante sobre las consecuencias que
deberían extraerse de la aplicabilidad de los artículos 43 y 14 de la
Constitución a las diferencias en la condición de asegurado o beneficiario
18
que se contienen en el precepto analizado tras la modificación operada por
el Real Decreto-ley.
En todo caso, el Tribunal Constitucional ya ha tenido ocasión de
pronunciarse sobre el artículo 3 de la Ley 16/2003, tras su modificación por
el Real Decreto-ley, en su reciente sentencia 136/2012, de 19 de junio (BOE
nº. 163, de 9 de julio de 2012), en la que para resolver un recurso de
inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno frente a
determinados preceptos de la Ley de la Comunidad Valenciana 16/2008, de
22 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera,
y de organización de la Generalitat, ha erigido en ?parámetro de control la
legislación básica estatal vigente en el momento de dictar la correspondiente
Sentencia, y no en el momento de interposición del recurso de
inconstitucionalidad [por todas, SSTC 1/2003, de 16 de enero, FJ 2; y
26/2012, de 1 de marzo, FJ 2 c)]. Como se expondrá detalladamente en el
correspondiente fundamento jurídico, la norma básica estatal pertinente al
objeto de este proceso constitucional es la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de
cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, reformada tras la
interposición del presente recurso mediante el Real Decreto-ley 16/2012, de
20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del
Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus
prestaciones?, y sobre ese parámetro ha entrado a ?comprobar si, en el
ejercicio de su competencia, el Estado ha satisfecho los requisitos exigibles
de las normas básicas?.
El Tribunal Constitucional en la sentencia citada concluye, respecto del
carácter básico de distintos preceptos de la Ley 16/2003, en su redacción
vigente, que,
?? la decisión acerca de quiénes deban ser beneficiarios de las
prestaciones sanitarias y cuáles sean dichas prestaciones, pertenece
indudablemente al núcleo de lo básico, pues define los ámbitos
subjetivo y objetivo de la propia materia. En efecto, la definición de
quiénes pueden considerarse asegurados y en consecuencia tener
acceso al Sistema Nacional de Salud, así como las concretas
prestaciones sanitarias que deben ser garantizadas a todos ellos, por
integrarse en la «cartera común», permite establecer un común
denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en
19
condiciones de igualdad, el acceso a la sanidad por parte de todos los
ciudadanos incluidos en el ámbito subjetivo de la norma, con
independencia de su lugar de residencia. Vinculado con ello, forma
lógicamente también parte del ámbito de lo básico la concreta
definición de las diferentes modalidades de prestaciones sanitarias
comunes (básicas, suplementarias o de servicios accesorios)?.
Extendiendo también esa naturaleza básica a,
??la definición del sistema de financiación de la sanidad, lo que
incluye tanto la garantía general de financiación pública como, dentro
de esta garantía, los supuestos en los que algunas prestaciones
comunes que no son básicas (las «suplementarias» y de «servicios
accesorios») pueden estar sujetas a una financiación adicional con
cargo al usuario del servicio (tasa o «copago»). En efecto, la definición
de la modalidad de financiación aplicable a las diferentes prestaciones
sanitarias, y en qué supuestos procede el pago de aportaciones por
sus destinatarios, tiene una incidencia central en la forma de prestación
del propio servicio, constituyendo así también un elemento nuclear del
propio ámbito objetivo de las prestaciones sanitarias, que en
consecuencia debe ser regulado de manera uniforme, por garantizar el
mínimo común de prestaciones sanitarias cubierto por financiación
pública en todo el territorio nacional?.
Advirtiendo en todo caso el Tribunal Constitucional, tras recordar su
doctrina precedente contenida en la sentencia 98/2004, de 25 de mayo,
según la cual ?la Constitución no sólo atribuye al Estado una facultad, sino
que le exige que preserve la existencia de un sistema normativo sanitario
nacional con una regulación uniforme mínima y de vigencia en todo el
territorio español, eso sí, sin perjuicio, bien de las normas que sobre la
materia puedan dictar las Comunidades Autónomas en virtud de sus
respectivas competencias... dirigidas, en su caso, a una mejora en su ámbito
territorial de ese mínimo común denominador establecido por el Estado, bien
de las propias competencias de gestión o de financiación que sobre la
materia tengan conforme a la Constitución y a los Estatutos?, que el
establecimiento de esas bases no agota las posibilidades de desarrollo de
las comunidades autónomas en cuanto que, señala:
20
?Finalmente, dichas bases habilitan un margen para el desarrollo, por
parte de las Comunidades Autónomas, de su propia política sanitaria.
Éstas podrán, respetando el mínimo formado por las carteras
comunes, aprobar sus propias carteras de servicios (art. 8 quinquies), y
establecer servicios adicionales para sus residentes. Es decir, las
Comunidades Autónomas podrán mejorar el mínimo estatal, pero en
ningún caso empeorarlo?.
Por otra parte, el artículo 12 de la Ley Orgánica 4/2000, en su nueva
redacción, es una norma que remite a lo establecido en ?la legislación
vigente en materia sanitaria?, entre la que debe incluirse, no sólo la
legislación estatal, sino también la de la Comunidad Foral de Navarra en la
que, como se ha reseñado, la universalización de la asistencia sanitaria en
el territorio foral incluye a colectivos que quedan ahora al margen de la
misma en la normativa básica estatal, sin que deba encontrarse en ésta un
efecto de desplazamiento de la legislación foral en este ámbito por cuanto la
Comunidad Foral, respetando los mínimos establecidos en orden a
garantizar la igualdad y la equidad en el disfrute de las prestaciones
mínimas establecidas en la legislación básica, no debe encontrar obstáculos
para establecer, en ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo,
la normativa correspondiente para su ámbito territorial, mejorando ?el
mínimo estatal, pero en ningún caso empeorarlo? (STC 136/2012).
No obstante ello, no puede ocultarse que esa interpretación sobre el
espacio que queda a las Comunidades Autónomas para mejorar el ámbito
subjetivo de prestación de la asistencia sanitaria en sus territorios, o las
propias prestaciones y sus condiciones, o la financiación de las mismas, no
es ciertamente pacífica. Por el contrario, como bien ya se cuestionaba la
letrada de los servicios jurídicos en su informe, de los términos en que se
pronuncia el Real Decreto-ley, la justificación y objetivos que persigue éste,
la atribución al Instituto Nacional de la Seguridad Social de la competencia
para el reconocimiento y control de la condición de asegurado o beneficiario
(nuevo artículo 3.bis), e incluso de la doctrina constitucional ya transcrita que
atribuye al legislador de lo básico la definición de ?los ámbitos subjetivo y
objetivo de la propia materia?, pudiera extraerse una interpretación que
identificara el núcleo esencial de lo básico, en estos aspectos subjetivos y
objetivos del acceso a las prestaciones sanitarias, como absolutamente
21
indisponible por las comunidades autónomas también desde la perspectiva
de mejora en su territorio de las personas con acceso a la asistencia
sanitaria pública, las prestaciones accesibles o las condiciones económicas
de su prestación.
Esta última interpretación es la que parece desprenderse del reciente
dictamen del Consejo de Estado 796/2012, de 12 de julio, en el que en
relación con el planteamiento de conflicto positivo de competencia al
Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, referido al Decreto
114/2012, de 26 de junio, sobre régimen de las prestaciones sanitarias del
Sistema Nacional de Salud en el ámbito de la Comunidad Autónoma de
Euskadi, ha mantenido que ?el Estado, en su regulación, no ha dejado
espacio a la adición por las Comunidades Autónomas de nuevas categorías
de personas con acceso a las prestaciones?, y también que ?la norma
básica, en materia de sanidad en este caso no tiene por función
necesariamente fijar un mínimo de cobertura que debe ser respetado y que
pueda ser excedido a través de la norma autonómica. Será así o no en
función del tenor de la norma básica al que hay que estar en cada caso. Es
claro que el artículo 3 de la LSNS no tiene tal sentido, sino más bien el de
cumplimentar la función de determinar el ámbito de personas con acceso a
las prestaciones sanitarias del SNS de manera uniforme para todo el Estado
en la línea de lo expresado por el Tribunal Constitucional en la sentencia
antes citada? (se refiere a la STC 136/2012).
Llega el Consejo de Estado a iguales conclusiones en lo que respecta
a la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan implantar
mejores condiciones económicas para los usuarios de las prestaciones
farmacéuticas, al entender que ?en la reforma operada por el RDL 16/2012
en el sistema de prestaciones correspondientes a la asistencia sanitaria del
SNS, se ha previsto un cauce, único y de necesario uso, para que las
Comunidades Autónomas puedan mejorar o ampliar sus carteras de
servicios con relación a las carteras comunes del SNS. Este es el de
aprobación de una cartera de servicios complementaria conforme al nuevo
artículo 8 quinquies de la LSNS con establecimiento de los recursos
adicionales que sean necesarios y con información previa al Consejo
22
Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Estas carteras
complementarias podrán incorporar una técnica, tecnología o procedimiento
no contemplados en la cartera común (apartado 2 del artículo 8 quinquies).
No parece así que lo que pueda hacer es ampliar la cobertura financiera de
una prestación sujeta a copago conforme a las normas básicas del Estado a
quien, de acuerdo con la misma doctrina constitucional antes referida,
corresponde en exclusiva definir la financiación del SNS?.
A juicio de este Consejo de Navarra esa interpretación, ciertamente
posible, de la legislación básica puede desconocer, paradójicamente, la
doctrina que el Tribunal Constitucional ha mantenido en la misma sentencia
136/2012 que se invoca por el Consejo de Estado en apoyo de su dictamen,
pues deberá recordarse que en dicha sentencia expresamente se establece
que ?dichas bases habilitan un margen para el desarrollo, por parte de las
Comunidades Autónomas, de su propia política sanitaria. Éstas podrán,
respetando el mínimo formado por las carteras comunes, aprobar sus
propias carteras de servicios (art. 8 quinquies), y establecer servicios
adicionales para sus residentes. Es decir, las Comunidades Autónomas
podrán mejorar el mínimo estatal, pero en ningún caso empeorarlo?,
reiterando una doctrina deudora del criterio reiterado por el mismo Tribunal
respecto a que la Constitución contempla ?la existencia de un sistema
normativo sanitario nacional con una regulación uniforme mínima y de
vigencia en todo el territorio español, eso sí, sin perjuicio, bien de las normas
que sobre la materia puedan dictar las Comunidades Autónomas en virtud
de sus respectivas competencias... dirigidas, en su caso, a una mejora en su
ámbito territorial de ese mínimo común denominador establecido por el
Estado?.
Por ello, y en cuanto que la interpretación que mantiene la
Administración del Estado, de la que es fiel reflejo la impugnación
constitucional que ha llevado a cabo de la norma del País Vasco que se ha
citado, puede conllevar el desconocimiento de las competencias de la
Comunidad Foral de Navarra en materia de sanidad, pacíficamente
ejercitadas hasta la fecha, sustancialmente tanto a través de la Ley Foral
2/2000 como de la Ley Foral 17/2010, de 8 de Noviembre, sobre extensión
23
de la asistencia sanitaria pública a los inmigrantes que residan en los
municipios de Navarra con independencia de su situación legal y
administrativa, con amparo en el artículo 53 de la LORAFNA que atribuye a
Navarra la competencia de desarrollo de la legislación básica del Estado en
este ámbito de la sanidad, a juicio de este Consejo de Navarra resulta
procedente la interposición del recurso de inconstitucionalidad frente al
artículo 1.Uno y Dos, y la disposición transitoria primera, siquiera sea al
objeto de obtener una sentencia del máximo interprete constitucional que
deslinde con la necesaria seguridad jurídico constitucional aquellos ámbitos
que constituyan un límite a las competencias de desarrollo legislativo de la
Comunidad Foral de Navarra o, en otros términos, en los que ésta no pueda
desarrollar su propia política sanitaria mediante la adopción de aquellas
medidas que estime convenientes en orden a mejorar los aspectos
subjetivos u objetivos de la asistencia sanitaria, o de las prestaciones a ella
inherentes, a los residentes en su territorio.
II.6ª. Sobre la constitucionalidad del artículo 2, apartados Tres a
Cinco, del Real Decreto-ley
Se cuestiona en la solicitud de dictamen, formulada por el Presidente
del Parlamento de Navarra, la constitucionalidad por vulneración de las
competencias de la Comunidad Foral de Navarra en materia de sanidad, del
artículo 2, apartados Dos, Tres y Cinco, a través de los que, se dice, se
introducen los nuevos artículos, 8 ter, 8 quáter y 8 quinquies. No obstante,
se advierte el error de que los apartados del artículo 2 que introducen esos
nuevos preceptos no son los identificados en la consulta, por lo que debe
entenderse la misma referida a los apartados tres a cinco, del artículo 2, al
ser éstos los que, efectivamente, incorporan los nuevos preceptos 8.ter,
quáter y quinquies.
Los preceptos adicionados a la Ley 16/2003 vienen precedidos por el
artículo 8, también objeto de modificación por el Real Decreto-ley, y por el
nuevo artículo 8.bis. En el primero de ellos se define la cartera común de
servicios del Sistema Nacional de Salud como ?conjunto de técnicas,
tecnologías o procedimientos, entendiendo por tales cada uno de los
métodos, actividades y recursos basados en el conocimiento y
24
experimentación científica, mediante los que se hacen efectivas las
prestaciones sanitarias?. Dicha cartera común se estructura ahora en las
siguientes modalidades: cartera común básica de servicios asistenciales;
cartera común suplementaria y cartera común de servicios accesorios. En el
artículo 8 bis se define la cartera común básica, en la que se integran ?todas
las actividades asistenciales de prevención, diagnóstico, tratamiento y
rehabilitación que se realicen en centros sanitarios o sociosanitarios, así
como el transporte sanitario urgente?, todos cubiertos ?de forma completa
por financiación pública?.
Entrando ya en el contenido del primero de los artículos cuya
constitucionalidad se cuestiona por el Parlamento de Navarra, el artículo
8.ter determina la cartera común suplementaria del Sistema Nacional de
Salud, que es la que incluye ?todas aquellas prestaciones cuya provisión se
realiza mediante dispensación ambulatoria y están sujetas a aportación del
usuario?. Define el precepto las prestaciones que se incluyen en la citada
cartera, correspondiendo al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e
Igualdad ?la actualización del catálogo de prestaciones, los importes
máximos de financiación y los coeficientes de corrección a aplicar para
determinar la facturación definitiva a los servicios autonómicos de salud por
parte de los proveedores, que tendrá la consideración de precio final?,
rigiéndose el porcentaje de aportación del usuario por las mismas normas
que regulan la prestación farmacéutica.
El artículo 8 quater define la cartera común de servicios accesorios del
Sistema Nacional de Salud, en la que incluye ?todas aquellas actividades,
servicios o técnicas, sin carácter de prestación, que no se consideran
esenciales y/o que son coadyuvantes o de apoyo para la mejora de una
patología de carácter crónico, estando sujetas a aportación y/o reembolso
por parte del usuario?, correspondiendo igualmente al Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad, ?aprobar la inclusión de servicios accesorios,
los importes máximos de financiación y los coeficientes de corrección a
aplicar para determinar la facturación definitiva a los servicios autonómicos
de salud por parte de los proveedores, así como las modalidades de
25
aportación o reembolso aplicables en cada caso?, que se regirá ?por las
mismas normas que regulan la prestación farmacéutica?.
Finalmente, en el artículo 8 quinquies se regula la cartera de servicios
complementaria de las comunidades autónomas, en la que se incluirá
?cuando menos, la cartera común de servicios del Sistema Nacional de
Salud en sus modalidades básica de servicios asistenciales, suplementaria y
de servicios accesorios, garantizándose a todos los usuarios del mismo?,
pudiendo incorporar las comunidades autónomas ?en sus carteras de
servicios una técnica, tecnología o procedimiento no contemplado en la
cartera común de servicios del Sistema Nacional de Salud, para lo cual
establecerán los recursos adicionales necesarios?. En el apartado 3 de este
precepto se establece expresamente la siguiente exigencia o garantía: ?Las
comunidades autónomas deberán destinar los recursos económicos
necesarios para asegurar la financiación de la cartera común de servicios,
siendo preceptiva, para la aprobación de la cartera de servicios
complementaria de una comunidad autónoma, la garantía previa de
suficiencia financiera de la misma en el marco del cumplimiento de los
criterios de estabilidad presupuestaria.?. En todo caso, establece el apartado
4, estos servicios o prestaciones complementarios ?no estarán incluidos en
la financiación general de las prestaciones del Sistema Nacional de Salud? y,
consecuentemente, el apartado 7 establece que ?las comunidades
autónomas asumirán, con cargo a sus propios presupuestos, todos los
costes de aplicación de la cartera de servicios complementaria a las
personas que tengan la condición de asegurado o de beneficiario del
mismo?.
Después de las modificaciones, resumidamente expuestas, la cartera
de servicios del Sistema Nacional de Salud pasa a denominarse ?cartera
común de servicios?, que incluye tres distintas modalidades: básica,
suplementaria y de servicios accesorios, estando las dos últimas sujetas a
aportación o, en su caso, reembolso del usuario. Junto a esa cartera común
se contempla la posibilidad, ya existente en la normativa precedente, de que
las comunidades autónomas aprueben su cartera de servicios
complementaria, siempre y cuando destinen previamente ?los recursos
26
económicos necesarios para asegurar la financiación de la cartera común? y
la comunidad autónoma acredite su suficiencia financiera ?en el marco del
cumplimiento de los criterios de estabilidad presupuestaria?.
Las dudas de constitucionalidad, deteniéndonos siempre en la
perspectiva competencial que se nos ha solicitado adoptemos, que plantea
el informe de la letrada de los servicios jurídicos del Parlamento de Navarra,
y que asume la consulta formulada, se concretan en la exigencia de que
para la aprobación de la cartera de servicios complementaria por las
comunidades autónomas resulte preceptivo que se garantice previamente su
suficiencia financiera en el marco del cumplimiento de los criterios de
estabilidad presupuestaria y, por otra parte, en que se obligue a las
comunidades autónomas a asumir todos los costes de aplicación de la
cartera de servicios complementarios prohibiéndoles la introducción de
aportaciones de los usuarios en las prestaciones complementarias que se
puedan establecer en el ámbito autonómico, determinaciones ambas que se
consideran en el informe suponen una invasión de las competencias de
desarrollo de la legislación básica del Estado que ostenta la Comunidad
Foral de Navarra.
Al respecto, y sin necesidad de incidir en que la competencia estatal
derivada del artículo 149.1.16ª legitima al Estado para determinar un mismo
denominador normativo para todo el Sistema Nacional de Salud también en
lo que se refiere a la naturaleza de las prestaciones y de las condiciones de
su prestación y financiación, por cuanto no es discutido en el informe del que
trae causa la consulta, debemos coincidir con el informe del Letrado Mayor
en el que ya se da cumplida respuesta a la primera de esas objeciones
formuladas en cuanto que, efectivamente, la exigencia de que las
comunidades autónomas acrediten condiciones de suficiencia financiera en
el marco del principio de estabilidad presupuestaria es una exigencia que
deriva directamente del artículo 135 de la Constitución y, también, de la Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera. Por otra parte, y con independencia de que la
interpretación que se mantiene sobre el apartado 7 en el informe del que
trae causa la consulta formulada no es la única posible, habiendo ya
27
advertido el Letrado Mayor que cabe interpretar la exigencia de asunción de
costes por las comunidades autónomas respecto del contenido de sus
carteras de servicios complementaria sin perjuicio de que pueda
contemplarse en ellas aportaciones de los usuarios respecto de
determinadas prestaciones, lo cierto es que aun cuando no pudiera darse
esa posibilidad, como entiende la letrada informante, tampoco advertimos
que esa circunstancia viciara de inconstitucionalidad el precepto
cuestionado.
Siendo el objetivo perseguido por el Real Decreto-ley establecer
medidas tendentes a evitar, entre otras deficiencias y problemas que señala
en su preámbulo, las ?considerables diferencias en las prestaciones y en los
servicios a los que acceden los pacientes en las distintas comunidades
autónomas? que, entiende, han llegado a cuestionar la cohesión territorial y
la equidad además de, como problema nuclear a cuya solución se orientan
principalmente todas las medidas establecidas, conducir al ?Sistema
Nacional de Salud a una situación de grave dificultad económica sin
precedentes desde su creación?, no resulta objetable que en ejercicio de las
competencias ya conocidas del Estado para establecer las bases del
sistema sanitario pueda definir un sistema o cartera común de servicios que
garantiza las condiciones de igualdad en todo el territorio nacional en el
acceso a los servicios y prestaciones que comprende y, simultáneamente,
delimita las obligaciones de financiación y costes que asume el Sistema
Nacional de Salud. Desde esa perspectiva, resulta igualmente legítimo que,
respetando las posibilidades de desarrollo de las comunidades autónomas,
admita la legislación básica la existencia de carteras de servicios
complementarios aprobadas por éstas, bien que correspondiéndoles la
asunción de costes, pero en las que no puedan establecerse condiciones de
aportación económica de los usuarios que puedan poner en riesgo las
condiciones de igualdad y equidad en el acceso a las prestaciones
complementarias entre los residentes en una misma comunidad autónoma
e, incluso, supongan el establecimiento de diferencias entre los residentes
en distintas comunidades autónomas en las condiciones de acceso a
idénticas prestaciones complementarias, máxime cuando, como se ha dicho
28
ya, el sistema de sanidad erige en concepto fundamental una misma
condición de asegurado y beneficiario en todo el territorio nacional.
En definitiva no se advierte tacha de inconstitucionalidad que oponer al
contenido de los artículos 2.tres a cinco o, desde otra perspectiva, a los
nuevos preceptos 8.ter a quinquies que se adicionan a la Ley 16/2002, de 28
de mayo.
II.7ª. Sobre la constitucionalidad del artículo 4, apartados Doce y
Trece del Real Decreto-ley
En el artículo 4 del Real Decreto-ley se introducen diversas
modificaciones en la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional
de los medicamentos. Las dudas de constitucionalidad planteadas por el
Parlamento de Navarra se refieren expresamente a sus apartados Doce y
Trece en los que, respectivamente, se modifica el apartado 1 del artículo 94
y se añade un nuevo artículo 94 bis a la ley citada.
La modificación del apartado 1 del artículo 94 obedece a autorizar al
Gobierno a la revisión periódica de la participación en el pago a satisfacer
por los ciudadanos por la prestación farmacéutica incluida en la cartera
común suplementaria y también de los supuestos de financiación íntegra
con cargo a fondos públicos, desapareciendo en el precepto la referencia a
la gratuidad que se contemplaba en el precepto con anterioridad a su
modificación.
El nuevo artículo 94.bis, adicionado por el apartado trece, regula la
aportación de los beneficiarios en la prestación farmacéutica ambulatoria,
que será proporcional al nivel de renta y abonada por el usuario en el
momento de la dispensación o producto sanitario. El porcentaje de
aportación que se establece varía atendiendo al nivel de renta de los
usuarios y beneficiarios, o a la condición de pensionista, estableciéndose
topes máximos cuando se trata de tratamientos de carácter crónico o de
larga duración, siendo objeto de reintegro por las comunidades autónomas
el importe de las aportaciones que excedan de las cuantías que se señalan
29
y, finalmente, estableciéndose excepciones a esas aportaciones en
determinados supuestos.
Respecto de dichos preceptos las objeciones de constitucionalidad que
sustentan la petición de nuestra consulta no mantienen relación con la
distribución constitucional de competencias y, en consecuencia, no se
invoca en los informes de los servicios jurídicos en qué modo los nuevos
preceptos pudieran incidir en las competencias de la Comunidad Foral.
En todo caso, conforme a la disposición final primera de la Ley
29/2006, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos
sanitarios, el artículo 94 se dicta al amparo del artículo 149.1.17ª de la
Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de
régimen económico de la Seguridad Social, no pudiéndose olvidar tampoco
el margen que tiene el legislador para determinar el derecho a las
prestaciones sanitarias, el alcance de éstas y su régimen de financiación al
amparo de sus competencias también en materia de sanidad, por lo que no
advertimos injerencia inconstitucional en las competencias de la Comunidad
Foral.
II.8ª. Sobre la constitucionalidad del artículo 4, apartado catorce, y
disposición adicional tercera
Por último, las dudas de constitucionalidad planteadas se refieren al
apartado catorce del artículo 4, que incluye un nuevo artículo 94.ter, y a la
disposición adicional tercera.
En el nuevo precepto que se adiciona se establece la facultad del
Instituto Nacional de Seguridad Social para tratar los datos obrantes en los
ficheros de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad
Social que resulten imprescindibles para determinar la cuantía de la
aportación de los beneficiarios en la prestación farmacéutica, que no
requerirá el consentimiento del interesado, y que se someterá a la Ley
Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter
Personal. A ese mismo objeto, se contempla la comunicación de datos por la
administración tributaria competente, sin contar con el consentimiento del
30
interesado, que resulten necesarios para determinar el nivel de renta
requerido. Por otra parte, corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad
Social comunicar a las administraciones sanitarias el dato relativo al nivel de
aportación que corresponda a cada usuario, sin que en ningún caso esa
información incluya el dato de la cuantía concreta de la renta. Y en relación
con todo ello la disposición adicional tercera contempla que la
Administración tributaria facilitará en cada ejercicio al órgano responsable
del reconocimiento y control de la condición de asegurado o de beneficiario
los datos relativos a sus niveles de renta de ser necesarios para determinar
el porcentaje de participación en el pago de las prestaciones de la cartera
común sujetas a aportación.
Respecto de dichos preceptos se mantiene en el informe de la letrada
de los servicios jurídicos del Parlamento que la cesión de datos personales
se realiza sin el consentimiento del interesado y sin que exista una previsión
legal que la autorice, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley
Orgánica 15/1999, de 13 de Diciembre de Protección de datos de carácter
personal, un precepto que tiene carácter de orgánico. A ello añade que la
cesión de datos tributarios se regula en el artículo 105 de la Ley Foral
General Tributaria de Navarra, en el que no se contempla la cesión de datos
a este objeto de determinación de las aportaciones de los usuarios en las
prestaciones sanitaria, por lo que se habría vulnerado la competencia de la
Comunidad Foral de Navarra al infringir el artículo 45 de la LORAFNA y las
competencias en materia tributaria y financiera de Navarra.
Sobre esas objeciones debe señalarse, en primer lugar, y como ya
hace el informe del Letrado Mayor de los propios servicios jurídicos del
Parlamento, que el poder de disposición de determinados datos sin
consentimiento de la persona afectada está previsto en el artículo 11 de la
Ley Orgánica 15/1999 siempre y cuando esa cesión de datos esté
autorizada por una ley, condición que se cumple dada la naturaleza del Real
Decreto-ley sobre el que dictaminamos, por lo que no advertimos que exista
infracción alguna del orden constitucional por una eventual infracción de
normas de naturaleza orgánica. Por otro lado, ahora desde la perspectiva de
las competencias de Navarra en materia tributaria y financiera que se
31
entienden infringidas por establecerse unas obligaciones de cesión de datos
tributarios que no se contemplan actualmente en la legislación foral, debe
señalarse que efectivamente esa cesión de datos tributarios no estaba
actualmente contemplada en nuestra legislación tributaria, bien es cierto que
tampoco concurría esa aportación económica en los términos que ahora
establece el Real Decreto-ley. Pero de ahí no puede derivarse la
inconstitucionalidad del precepto puesto que, en primer lugar, esa aparente
discordancia está sujeta a la necesaria y posterior adaptación y
armonización conforme a los criterios establecidos en el artículo 7 del
vigente Convenio Económico y, en todo caso, la discordancia denunciada en
el informe de los servicios jurídicos no es tal desde el momento en que la
Ley Foral 10/2012, de 15 de junio, de medidas tributarias dirigidas a
incrementar los ingresos públicos, ha dado nueva redacción al artículo
105.1.c) de la Ley Foral General Tributaria para contemplar la obligación
prevista en el Real Decreto-ley, disponiendo ahora ese precepto que ?la
colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y con las
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social en la lucha
contra el fraude en la cotización y recaudación de las cuotas del sistema de
Seguridad Social y contra el fraude en la obtención y disfrute de las
prestaciones a cargo del sistema; así como para la determinación del nivel
de aportación de cada usuario en las prestaciones del Sistema Nacional de
Salud?.
II.9ª. Sobre la compatibilidad del Real Decreto-ley con el artículo
86.1 de la Constitución
Se nos solicita también por el Presidente del Parlamento de Navarra un
pronunciamiento sobre si el Real Decreto-ley 16/2012 infringe el meritado
artículo 86.1 de la Constitución. De la lectura de los informes emitidos por
sus servicios jurídicos se desprende que se imputa a esa norma el carecer
de una adecuada justificación de la extraordinaria y urgente necesidad que
se exige para la utilización de un instrumento jurídico de naturaleza
excepcional, puesto que entiende que esa utilización obedece a problemas
de gestión, las medidas que establece no tienen carácter coyuntural sino
que persiguen reformas estructurales y permanentes, no siendo además
32
imprevisibles, ni tampoco urgentes al carecer la norma de un corto plazo
para la eficacia de las medidas que impone. Además, desde su perspectiva
material, entienden vedado el Decreto-ley por afectar las medidas que
establece a los derechos, deberes y libertades constitucionales y al régimen
de las Comunidades Autónomas.
De acuerdo con una reiterada doctrina constitucional ?el art. 86 CE
habilita, desde luego, al Gobierno para dictar, mediante real Decreto-ley,
normas con fuerza de Ley, pero en la medida en que ello supone una
sustitución del Parlamento por el Gobierno, constituye una excepción al
procedimiento legislativo ordinario y a la participación de las minorías que
éste dispensa, y como tal sometida en cuanto a su ejercicio a la necesaria
concurrencia de todos los presupuestos circunstanciales y materiales
enunciados en dicho precepto que lo legitime. Entre los que se incluyen, en
lo que aquí importa, la necesaria conexión entre la facultad legislativa
excepcional y la existencia del presupuesto habilitante, esto es, una
situación de extraordinaria y urgente necesidad (31/2011, de 17 de marzo).
Sobre los requisitos formales o presupuestos habilitantes que justifican
la utilización del Real Decreto-ley tiene declarado el Tribunal Constitucional
que ?el Gobierno dispone de un amplio margen de discrecionalidad política
en la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad, margen que no
puede ser ignorado o desconocido en el ejercicio del control constitucional,
por lo que el control que corresponde al Tribunal Constitucional en este
punto es un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no
sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno
(SSTC 182/1997, de 30 de octubre), sin que ello pueda ser obstáculo para
someter el examen sobre la competencia habilitante al conocimiento del
Tribunal Constitucional, en cuanto sea necesario para garantizar un uso del
Decreto-ley adecuado a la Constitución (STC 29/1982, de 31 de mayo)
puesto que el concepto «extraordinaria y urgente necesidad» que se
contiene en la Constitución, no es, en modo alguno, una cláusula o
expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de
apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna
sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación
33
mediante Decretos-Leyes (STC 189/2005, de 7 de julio), por lo que, sin
perjuicio del peso que en la apreciación de lo que haya de considerarse
como caso de extraordinaria y urgente necesidad haya de concederse al
juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección del
Estado, en especial en el caso de las actuaciones desarrolladas en los
ámbitos de la política social y económica, es, sin embargo, función propia
del Tribunal Constitucional «el aseguramiento de estos límites, la garantía
de que en el ejercicio de esta facultad, como de cualquier otra, los poderes
se mueven dentro del marco trazado por la Constitución», de forma que «el
Tribunal Constitucional podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario,
rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación
determinada» (STC 29/1982, de 31 de mayo) y, en consecuencia, declarar
la inconstitucionalidad de un Decreto-ley por inexistencia del presupuesto
habilitante por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales
por la Constitución?.
Ese control que compete al Tribunal Constitucional ?implica que la
definición por los órganos políticos de una situación de extraordinaria y
urgente necesidad sea explícita y razonada, y que exista una conexión de
sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el
presupuesto habilitante y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan
(STC 29/1982, de 31 de mayo), de manera que estas últimas guarden una
relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar?
(STC 182/1997, de 28 de octubre), teniendo en cuenta que la valoración de
la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser
independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la
previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente
la excepcionalidad de la situación, pues lo que aquí debe importar no es
tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia
cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran?
(SSTC 11/2002, de 17 de enero).
El examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la
extraordinaria y urgente necesidad siempre se ha de llevar a cabo mediante
la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al
34
Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente,
los que quedan reflejados en el Preámbulo de la norma, a lo largo del
debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de
elaboración de la misma (STC 11/2002, de 17 de enero), debiendo siempre
tenerse presentes las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales
que han dado lugar a la aprobación del Decreto-ley (137/2003, de 3 de julio).
En consecuencia, para el control de la concurrencia o no de los
presupuestos habilitantes, dos son los extremos que han de ser tomados en
consideración: de una parte, la concurrencia misma de la extraordinaria y
urgente necesidad para la aprobación de la medida legislativa provisional y
extraordinaria y, de forma sucesiva en el orden lógico, la existencia de una
conexión de sentido, en términos de adecuación y congruencia, entre la
situación urgente y extraordinaria y las concretas medidas adoptadas por el
Real Decreto-ley para reaccionar frente a la misma.
Si nos detenemos en la justificación de la norma que se contiene en el
preámbulo, cuya lectura deberemos hacer en el contexto económico actual,
se invoca por el Gobierno la existencia de una situación de grave dificultad
económica en el Sistema Nacional de Salud sin precedentes desde su
creación, con una alta morosidad y un insostenible déficit en las cuentas
públicas sanitarias, informando que ?los datos estructurales y las cifras más
significativas del gasto sanitario público muestran que la sanidad pública no
puede obviar por más tiempo una situación claramente incompatible con su
imprescindible sostenibilidad y que, al mismo tiempo, ha acarreado
consecuencias gravemente perjudiciales para el empleo y la viabilidad de los
sectores empresariales que con él se relacionan?. Desde análoga
perspectiva de la contención del gasto público inaplazable, se señala que el
mismo principio de austeridad y de racionalización en el gasto público en la
oferta de medicamentos y productos sanitarios obliga a actualizar el vigente
sistema de aportación por parte del usuario y exige introducir cambios en el
mismo, de modo que se adecue al actual modelo de financiación del
Sistema Nacional de Salud por los presupuestos generales del Estado.
A la relevancia y transcendencia de los problemas que amenazan la
sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud le sigue la adopción de unas
35
medidas que nos parece acreditan las debidas condiciones de coherencia y
congruencia, más allá de la bondad de las decisiones, en relación con los
problemas que se persigue solucionar y la situación económica deficitaria
que se pretende controlar, y en ese sentido deben entenderse las nuevas
concepciones del asegurado en la asistencia sanitaria, la reestructuración de
las carteras de servicios del Sistema Nacional de Salud con la
contemplación del pago o reembolso por el asegurado en el caso de
determinadas prestaciones, las determinaciones sobre la naturaleza de los
medicamentos a prescribir o los procedimientos para la determinación de
sus precios de referencia, las modificaciones en la aportación económica de
los usuarios en la prestación farmacéutica ambulatoria, por mucho que estas
medidas se acompañen de otras medidas de naturaleza heterogénea en las
que no se advierta una incidencia tan directa en el cumplimiento de los
objetivos anunciados en el preámbulo como finalidades perseguidas por la
nueva ordenación normativa.
Más complejo resulta pronunciarse sobre si, además de concurrir una
situación de extrema necesidad y de que las medidas adoptadas se orientan
efectivamente a su satisfacción, concurre también una circunstancia de
urgencia tal que justifique recurrir a un instrumento normativo excepcional o,
por el contrario, bien pudo esperarse a la tramitación del procedimiento
legislativo, ordinario o urgente, en el Congreso de los Diputados. Al respecto
el preámbulo señala que las medidas que incorpora la norma deben
aplicarse ?con la mayor urgencia posible?, siendo preciso que en el actual
contexto socioeconómico esas medidas ?se materialicen en un instrumento
normativo de efecto inmediato? para dar respuesta a las deficiencias
señaladas en el sistema. Es evidente, por tanto, que el Decreto-ley no va
acompañado de una motivación suficiente de la urgencia concurrente que
justifique su adopción, ni tampoco esa precariedad fue subsanada en el
posterior trámite parlamentario de convalidación de la norma, pero esas
deficiencias formales no se nos presentan de entidad suficiente como para
postular la anulación de unas medidas que, como su propio texto demuestra,
integran un notable contenido económico de inmediata incidencia en el
balance del sistema sanitario y, por ello, su también inmediata vigencia en el
tiempo excepción hecha de aquellas necesitadas de adaptaciones técnicas
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previas y que, en todo caso, no han visto demorada esa eficacia en
condiciones temporales tales como para desvirtuar la urgencia declarada en
la adopción de las medidas.
Tampoco desde la perspectiva de los límites materiales del Real
Decreto-ley encontramos sustanciales argumentos para postular su
inconstitucionalidad, puesto que la alegada afectación al régimen de las
Comunidades Autónomas como límite material debe entenderse en el
sentido de que el Decreto-ley no puede afectar al régimen jurídicoconstitucional
de las Comunidades Autónomas, incluida la posición
institucional que les otorga la Constitución, y que de este régimen
constitucional forman parte los Estatutos de Autonomía, pero también otras
Leyes estatales atributivas de competencias, que forman parte del bloque de
la constitucionalidad. En este caso, como en otros de los que ha conocido el
Tribunal Constitucional, las normas ahora impugnadas no delimitan directa y
positivamente las competencias autonómicas, sino que simplemente inciden
en las mismas. Como ha señalado dicho Tribunal en otras ocasiones (STC
23/1993, de 21 de enero, F. 2), otra interpretación de este límite material
vaciaría ?prácticamente de contenido los ámbitos de regulación sobre los
que el Decreto-ley puede proyectarse, puesto que es muy difícil encontrar un
objeto normativo en el que no incida de uno u otro modo alguna
competencia autonómica? (SSTC 29/1986, de 20 de febrero y 23/1993, de
21 de enero), sin que tampoco concurra en nuestro caso esa relevante
incidencia en el régimen jurídico constitucional de la Comunidad Foral de
Navarra como para advertir una extralimitación en la utilización del Real
Decreto-ley.
Finalmente, en cuanto a la eventual extralimitación del Real Decretoley
de los limites derivados del artículo 86.1 por haber afectado a los
derechos derivados del artículo 43.1, debe señalarse que la doctrina ha
rechazado una interpretación expansiva que se sustente ?en una idea tan
restrictiva del Decreto-Ley que lleva en su seno al vaciamiento de la figura y
la hace inservible para regular con mayor o menor incidencia cualquiera
aspecto concerniente a las materias incluidas en el título I de la Constitución
sin más base interpretativa que el otorgamiento al verbo "afectar" de un
37
contenido literal amplísimo», lo que conduciría ?a la inutilidad absoluta del
Decreto-Ley, pues es difícil imaginar alguno cuyo contenido no afectase a
algún derecho comprendido en el título I CE (STC 111/1983, de 2 de
diciembre), manteniéndose que ?lo que le esta vedado al Decreto-ley, por el
juego del límite material ahora examinado, es la regulación del régimen
general de los derechos, deberes y libertades del título I CE o que se vaya
en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos
(STC 111/1983, de 2 de diciembre), de modo que, de aquel límite se infiere
o concluye, que el Decreto-ley no puede alterar ni el régimen general ni los
elementos esenciales de los derechos, deberes y libertades del título I CE
(SSTC 182/1997, de 28 de octubre; 137/2003, de 3 de julio; 108/2004, de 30
de junio; 189/2005, de 7 de julio, por todas). Asimismo, hemos declarado
también que al interpretar el límite del art. 86.1 CE este Tribunal no debe
atender al modo cómo se manifiesta el principio de reserva de Ley en una
determinada materia, sino más bien al examen de si ha existido
«afectación» por el Decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en
el título I CE. Lo que exigirá tener en cuenta la configuración constitucional
del derecho, deber o libertad afectado en cada caso e incluso su colocación
en el texto constitucional y la naturaleza y alcance de la concreta regulación
de que se trate? (STC 329/2005, de 15 de diciembre). Y desde esa
perspectiva debe tenerse en cuenta que el derecho a la protección a la salud
no es un derecho subjetivo de los integrados en el Capítulo II del Título I de
la Constitución ni tampoco un derecho subjetivo constitucional a los efectos
de los límites que restringen la utilización de los decretos-leyes.
En consecuencia, este Consejo de Navarra atendiendo a la consulta
formulada por el Presidente del Parlamento de Navarra y en los términos en
que ésta se ha formulado, considera que los artículos 1.Uno y Dos; 2.Tres a
Cinco; 4. Doce a Catorce, así como la disposición adicional tercera, del Real
Decreto-ley 16/2012 de 20 de abril, no vulneran las competencias que
Navarra ostenta en materia de sanidad, y todo ello sin perjuicio de lo
señalado en nuestro fundamento II.6 sobre la conveniencia del recurso de
inconstitucionalidad ya interpuesto frente al artículo 1.Uno y Dos, y la
disposición transitoria primera, siquiera sea al objeto de obtener una
sentencia del máximo interprete constitucional que deslinde con la necesaria
38
seguridad jurídico constitucional aquellos ámbitos que constituyan un límite
a las competencias de desarrollo legislativo de la Comunidad Foral de
Navarra en materia de sanidad.
III. CONCLUSIÓN
Por las razones expuestas y en los términos expresados en este
dictamen, el Consejo de Navarra considera que los artículos 1.Uno y Dos, y
disposición transitoria primera; 2.Tres a Cinco; 4. Doce a Catorce, así como
la disposición adicional tercera, del Real Decreto-ley 16/2012 de 20 de abril,
no vulneran las competencias que Navarra ostenta en materia de sanidad.
En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.
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