Resolución Vinculante de Dirección General de Tributos, V2320-19 de 09 de Septiembre de 2019

Normativa

Ley 10/2012 art. 4-2-d). Ley 40/2015 arts. 2, 81-3, 84-1, DF 14-2-c). Ley 58/2003 art. 14. Ley 7/1985 arts. 25-2-a), 85-2-A)-d), 85 bis, 85 ter. Real Decreto 1463/2007 art. 2-1-d)

Normativa

Ley 10/2012 art. 4-2-d). Ley 40/2015 arts. 2, 81-3, 84-1, DF 14-2-c). Ley 58/2003 art. 14. Ley 7/1985 arts. 25-2-a), 85-2-A)-d), 85 bis, 85 ter. Real Decreto 1463/2007 art. 2-1-d)

Cuestión

Si la consultante está exenta de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social.

Descripción

La consultante es una sociedad mercantil local dependiente de un ayuntamiento.

Contestación

La tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social se regula en el Título I de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses (BOE núm. 280, de 21 de noviembre de 2012). El artículo 4.2.d) de esta ley establece que están exentos de la tasa:

“Artículo 4. Exenciones de la tasa

(…)

2. Desde el punto de vista subjetivo, están, en todo caso, exentos de esta tasa:

(…)

d) La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas, las Entidades locales y los organismos públicos dependientes de todas ellas.

(…).”

La consultante es una sociedad mercantil local que ejerce las competencias previstas en el artículo 25.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE núm. 80, de 3 de abril de 1985) –en adelante LRBRL–:

“Artículo 25.

(…)

2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.

(…).”

La gestión de tales competencias se ampara en la previsión del artículo 85.2.A).d) de la LRBRL al disponer:

“Artículo 85.

(…)

2. Los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación:

A) Gestión directa:

(…)

d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.

(…).”

En similares términos se expresa la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid (BOCM núm. 65, de 18 de marzo de 2003) en su artículo 100.2.c):

“Artículo 100. Formas de gestión.

(…)

2. La gestión directa adoptará alguna de las siguientes formas:

(…)

c) Sociedad mercantil, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad Local.

(…).”

Para la resolución de la consulta debe tenerse en cuenta también lo previsto en el artículo 85 ter de la LRBRL:

“Artículo 85 ter.

1. Las sociedades mercantiles locales se regirán íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero, de control de eficacia y contratación, y sin perjuicio de lo señalado en el apartado siguiente de este artículo.

2. La sociedad deberá adoptar una de las formas previstas en el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, y en la escritura de constitución constará el capital que deberá ser aportado por las Administraciones Públicas o por las entidades del sector público dependientes de las mismas a las que corresponda su titularidad.

3. Los estatutos determinarán la forma de designación y el funcionamiento de la Junta General y del Consejo de Administración, así como los máximos órganos de dirección de las mismas.”

De la aplicación de los preceptos anteriormente transcritos resulta lo siguiente:

La exención de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social se extiende a los organismos públicos dependientes de las Entidades Locales, por tanto, debe determinarse si una sociedad mercantil local es un organismo público.

En la actualidad no se regula expresamente una clasificación y composición del Sector Público Local. Sin bien, si se ha regulado el Inventario de Entes del Sector Público Local en el artículo 2.1 del Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales (BOE núm. 264, de 3 de noviembre de 2007), formando parte del mismo las sociedades mercantiles:

“Artículo 2. Alcance subjetivo del Inventario de Entes del Sector Público Local.

1. A los efectos de lo dispuesto en este título, se consideran integrantes del Inventario de Entes del Sector Público Local:

(…)

d) Las sociedades mercantiles en las que se dé alguna de las siguientes circunstancias:

Que la entidad local, sus entes dependientes, vinculados o participados por la misma, participen en su capital social, directa o indirectamente, de forma mayoritaria.

Que cualquier órgano, organismo o sociedad mercantil integrante o dependiente de la entidad local, disponga de derechos de voto mayoritarios en la sociedad, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última.

Que cualquier órgano, organismo o sociedad mercantil integrante o dependiente de la entidad local, tenga derecho a nombrar o a destituir a la mayoría de los miembros de los órganos de gobierno de la sociedad, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última.

Que el administrador único o la mayoría de los miembros del consejo de administración de la sociedad, hayan sido designados en su calidad de miembros o consejeros por la entidad local, organismo o sociedad mercantil dependientes de la entidad local.

(…).”

Al identificar los Entes del Sector Público Local, el Real Decreto 1463/2007 hace una simple enumeración de los mismos, sin clasificarlos. Tampoco los clasifica la antes citada Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid. No obstante, el artículo 85 bis.1 de la LRBRL remitía a la Ley 6/1997 en lo que respecta a organismos autónomos locales y de entidades públicas empresariales locales:

“Artículo 85 bis.

1. La gestión directa de los servicios de la competencia local mediante las formas de organismos autónomos locales y de entidades públicas empresariales locales se regirán, respectivamente, por lo dispuesto en los artículos 45 a 52 y 53 a 60 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en cuanto les resultase de aplicación, con las siguientes especialidades:

(…).”

La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (BOE núm. 90, de 15 de abril de 1997) –en adelante LOFAGE– establecía en su artículo 43.1 la clasificación de los organismos públicos:

“Artículo 43. Clasificación y adscripción de los Organismos públicos.

1. Los Organismos públicos se clasifican en:

a) Organismos autónomos.

b) Entidades públicas empresariales.

c) Agencias Estatales, que se regirán por su normativa específica y, supletoriamente, por esta Ley.

(…).”

Por tanto, las sociedades mercantiles locales no tendrían la consideración de organismos públicos –condición reservada a los organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias estatales–. No obstante, la LOFAGE fue derogada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015) –en adelante LRJSP–, sin que pueda entenderse que las referencias hechas a la LOFAGE se entiendan hechas a la hoy vigente Ley 40/2015. Si bien, la LRJSP sí establece una composición y clasificación del sector público institucional estatal en el artículo 84 señalando que son organismos públicos los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales –dejan de ser organismos públicos las agencias estatales al desaparecer–:

“Artículo 84. Composición y clasificación del sector público institucional estatal.

1. Integran el sector público institucional estatal las siguientes entidades:

a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en:

1.º Organismos autónomos.

2.º Entidades Públicas Empresariales.

b) Las autoridades administrativas independientes.

c) Las sociedades mercantiles estatales.

d) Los consorcios.

e) Las fundaciones del sector público.

f) Los fondos sin personalidad jurídica.

g) Las universidades públicas no transferidas.

(…).”

Lo anterior no implica que la LRJSP no se aplique a los Entes del Sector Público Local –del que forman parte las sociedades mercantiles locales como hemos señalado anteriormente–, pues el artículo 2 de la LRJSP incluye dentro el ámbito subjetivo de la ley a las Entidades Locales y el artículo 81.3 prevé que les será de aplicación la normativa básica contenida en la misma:

“Artículo 2. Ámbito Subjetivo.

1. La presente Ley se aplica al sector público que comprende:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

2. El sector público institucional se integra por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c) Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley.

(…).”

“Artículo 81. Principios generales de actuación.

(…)

3. Los organismos y entidades vinculados o dependientes de la Administración autonómica y local se regirán por las disposiciones básicas de esta ley que les resulten de aplicación, y en particular, por lo dispuesto en los Capítulos I y VI [del Título II] y en los artículos 129 y 134, así como por la normativa propia de la Administración a la que se adscriban.”

Sin embargo, el artículo 84, al formar parte del Capítulo II del Título II de la LRJSP no tiene carácter básico y no resulta de aplicación a los Entes del Sector Público Local, según en el apartado 2.c) de la disposición final decimocuarta de la LRSJP:

“Disposición final decimocuarta. Título competencial.

(…)

2. No tiene carácter básico y se aplica exclusivamente a la Administración General del Estado y al sector público estatal lo previsto en:

(…)

c) Lo dispuesto en el Capítulo II relativo a la organización y funcionamiento del sector público institucional estatal, el Capítulo III de los organismos públicos estatales, el Capítulo IV de las Autoridades administrativas independientes, el Capítulo V de las sociedades mercantiles estatales, en el artículo 123.2 del Capítulo VI relativo a los Consorcios, los artículos 128, 130, 131, 132, 133, 135 y 136 del Capítulo VII de las fundaciones del sector público estatal y el Capítulo VIII de los fondos carentes de personalidad jurídica, todos ellos del Título II relativo a la organización y funcionamiento del sector público institucional.

(…).”

El hecho de que el artículo 84 no tenga carácter básico no debe suponer su exclusión inmediata al objeto de resolver la consulta. El Código Civil en sus artículos 3.1 y 4.1 nos guía en la interpretación y aplicación de las normas:

“Artículo 3.

1. Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas.

(…).”

“Artículo 4.

1. Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón.

(…).”

No obstante, no debe olvidarse que cuando se interpretan e integran normas tributarias –especialmente las relativas a exenciones como es la razón última de esta consulta–, rige la prohibición del artículo 14 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE núm. 302, de 18 de diciembre de 2003) –en adelante LGT–:

“Artículo 14. Prohibición de la analogía.

No se admitirá la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible, de las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales.”

En relación con los antecedentes históricos y legislativos debe considerarse, en primer lugar, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, en cuyo artículo 63.3.ª se preveía como forma de gestión directa de los servicios locales la “sociedad privada, municipal o provincial”. Pocos años más tarde se dictaría la Ley de 26 de diciembre de 1958 sobre régimen jurídico de las Entidades estatales autónomas con la finalidad de ser “complementaria de las Leyes de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y de Régimen Local.” El Título Tercero de esta ley se dedica a las Empresas nacionales a las que define como “Entidades de Derecho privado”, justificando su constitución para huir de las “normas más formalistas del Derecho administrativo” y su denominación en los siguientes términos: “si bien un amplio sector doctrinal las llama precisamente Empresas públicas, tal apelativo resulta paradójico y perturbador cuando se aplica a Empresas justamente regidas en su actuación fundamentalmente por normas jurídicos-privadas.” Esta huida del Derecho administrativo al Derecho privado se irá consolidando a lo largo del tiempo hasta llegar a nuestros días, en el ámbito local con la LRBRL y en el ámbito estatal primero con la LOFAGE y posteriormente con la LRJSP.

Pues bien, las sociedades mercantiles locales son sin duda personas jurídicas cuya relación con el Derecho público o privado debe examinarse desde tres aspectos: su titularidad o dependencia, su naturaleza y su régimen jurídico.

En primer lugar, las sociedades mercantiles locales –y en particular la consultante– son personas jurídicas cuya titularidad es pública, es decir, el accionista único es un ente público. No importa tanto quien puede crear la persona jurídica, sino quien la crea efectivamente, en tanto que una sociedad mercantil constituida por personas –físicas o jurídicas– de la esfera privada no podrá ser un ente público. En la presente consulta, el accionista único de la consultante es un ayuntamiento –la Administración pública más representativa de los Entes Locales–, por tanto, la consultante pertenece al Sector Público Local, como ya habíamos señalado al transcribir el artículo 2.1 del Real Decreto 1463/2007.

En segundo lugar, debe considerarse su régimen jurídico y su naturaleza de forma conjunta, por cuanto para distinguir entre un ente de Derecho público y un ente de Derecho privado deben observarse las normas jurídicas a las que están sometidas. Un ente de Derecho público es aquel que está sometido exclusivamente al ordenamiento jurídico público, no solo en su funcionamiento, sino desde su creación, de forma que solo podrá ser creada conforme al Derecho público. A contrario sensu, una persona jurídica que se rija esencialmente por el Derecho privado, incluso su creación, solo puede calificarse como entidad de Derecho privado, y ello por regirse por el ordenamiento jurídico privado, con independencia de que tras ella se encuentre un Administración pública.

En este sentido, es clarificador el Tribunal Supremo al señalar que la creación de sociedades mercantiles para dotar de mayor flexibilidad la actuación de la Administración –flexibilidad ganada como consecuencia de la huida del Derecho administrativo–, no puede suponer aceptar las normas que le beneficien y descartar las de menor interés, STS, Sala de lo Contencioso, 1051/2012, de 22 de febrero de 2012 (recurso de casación 301/2009), FJ 5º: “Ello es así porque la sociedad mercantil constituida por el Ayuntamiento goza de personalidad jurídica propia y se sujeta a un régimen jurídico específico, propio del Derecho Mercantil, completamente diferente al régimen estatutario, procedimental y sustantivo que rige la actividad de la Administración, sin que ésta pueda utilizar tales figuras mercantiles y su específico régimen jurídico con una finalidad meramente instrumental en la medida en que sus resultados le son favorables y rechazar aquellas consecuencias, que siendo consustanciales a esa personalidad jurídica diferenciada, pueden llegar a resultar perjudiciales a sus intereses.”

En consecuencia, si la interpretación literal de la LOFAGE, primero, y la LRJSP, después, excluye la condición de organismo público para las sociedades mercantiles en el ámbito del sector público estatal; la interpretación analógica de los preceptos transcritos nos hace concluir la imposibilidad de considerar las sociedades mercantiles locales como organismos públicos. Interpretación analógica que debe entenderse en los términos señalados por la STS, Sala de lo Contencioso, 1335/2016 (de 16 de marzo de 2016, recurso de casación para la unificación de doctrina 1400/2014): “La llamada interpretación analógica no es tal, puesto que no se trata de una actividad dirigida a desentrañar el sentido de la norma, esto es, interpretativa, sino a integrar o completar las llamadas lagunas del derecho. Esta actividad exige la previa interpretación de la norma que se pretende aplicar al supuesto de hecho no regulado, pero no por ello deben confundirse ambos fenómenos.” Esto es, la previa interpretación de la naturaleza de las sociedades mercantiles del sector público en general, nos permite completar la naturaleza de las sociedades mercantiles locales en particular.

Por tanto, la consultante como sociedad mercantil local no tiene la condición de organismo público dependiente de un Ente local y no está exenta de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social.

CONCLUSIONES

Primera: Están exentos de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social los organismos públicos dependientes de las Entidades Locales.

Segunda: La consultante es una sociedad mercantil local dependiente de un ayuntamiento.

Tercera: Una sociedad mercantil local es un ente de Derecho privado y no un organismo público.

Cuarta: Las sociedades mercantiles locales no están exentas de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social.

Lo que comunico a Vd. con efectos vinculantes, conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 89 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.