AESA podría imponer al transportista aéreo las compensaciones a favor de los pasajeros, si el legislador le facultase para ello (STJUE 29/09/2022)

Sumario:

I. Antecedentes

1. Los hechos

2. La cuestión prejudicial

II. Las facultades de los organismos nacionales responsables del cumplimiento del Reglamento n.º 261/2004

1. Discrecionalidad de los Estados miembros a la hora de conferir a dichos organismos facultades coercitivas y de otra índole

2. Fijación de compensaciones por dichos organismos

3. Conclusión

4. La Agencia Estatal de Seguridad Aérea podría fijar coercitivamente las compensaciones, si el legislador le facultase para ello

Autor:

Gonzalo de Diego Camarena

Graduado en Derecho

(Universidad de Sevilla)

El derecho a la compensación de los pasajeros aéreos, recogido en el artículo 7 del Reglamento (CE) n.º 261/2004, viene siendo, quizás, la fuente más prolífica en lo tocante a la generación de jurisprudencia del TJUE, siempre bajo una premisa interpretativa de capital importancia: el objetivo principal es «garantizar un elevado nivel de protección de los pasajeros» (considerando 1.º del citado Reglamento).

Una reciente sentencia del TJUE, de 29 de septiembre de 2022 (ECLI:EU:C:2022:735) en el asunto C-597/20, a propósito de una cuestión prejudicial húngara, ha dado una vuelta de tuerca más en favor de las garantías de los pasajeros aéreos. En ella, el alto tribunal declara que un organismo administrativo nacional ?concretamente, el designado como responsable del cumplimiento del Reglamento n.º 261/2004? puede imponer las compensaciones a tanto alzado a cargo del transportista aéreo y en favor de los pasajeros, sin perjuicio del posterior control judicial.

I. ANTECEDENTES

1. Los hechos

1.1. A raíz de un retraso de más de tres horas de su vuelo con salida desde Nueva York (EEUU) y con destino a Budapest (Hungría), unos pasajeros se dirigieron a la oficina de protección al consumidor (Budapest F?város Kormányhivatala) para que impusiera al transportista aéreo Polskie Linie Lotnicze «LOT» S.A. (en lo sucesivo «LOT»), el pago de la compensación prevista en el artículo 7 del Reglamento n.º 261/2004, en concepto de indemnización por la infracción del artículo 5, apartado 1, letra c), del citado Reglamento.

1.2. Mediante resolución de 20 de abril de 2020, dicha oficina constató una infracción, en particular, del artículo 7, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 261/2004 e impuso a LOT el pago de una compensación por importe de 600 euros a favor de cada pasajero afectado.

1.3. Al considerar que la oficina de protección al consumidor carecía de competencia para imponer el pago de tal compensación, LOT impugnó la referida resolución ante el F?városi Törvényszék (Tribunal General de la Capital, Hungría), que es el órgano jurisdiccional remitente de la cuestión prejudicial.

1.4. LOT alega, basándose en las conclusiones del Abogado General en los asuntos acumulados Ruijssenaars y otros (C-145/15 y C-146/15, EU:C:2016:12), que la relación entre un transportista aéreo y un pasajero es de naturaleza civil. En estas circunstancias, la práctica húngara que permite a la oficina de protección al consumidor imponer a los transportistas aéreos el pago de una compensación sobre la base del Reglamento n.º 261/2004 priva, en su opinión, a los órganos jurisdiccionales civiles húngaros de su competencia.

1.5. Por el contrario, la oficina de protección al consumidor estima que es competente en virtud del artículo 16, apartados 1 y 2, del citado Reglamento. En su opinión, la Ley de Defensa del Consumidor la designa como responsable de la aplicación del Reglamento 2017/2394 en caso de infracción de las disposiciones del Reglamento n.º 261/2004.

2. La cuestión prejudicial

2.1. El tribunal húngaro alberga dudas acerca de si la oficina de protección al consumidor puede imponer a un transportista aéreo el pago de una compensación, en el sentido del artículo 7 del Reglamento n.º 261/2004, por la infracción de las disposiciones de ese mismo Reglamento.

2.2. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 16, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE) n.º 261/2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos:

Concretamente, el tribunal húngaro preguntó:

II. LAS FACULTADES DE LOS ORGANISMOS NACIONES RESPONSABLES DEL CUMPLIMIENTO DEL REGLAMENTO N.º 261/2004

1. Discrecionalidad de los Estados miembros a la hora de conferir a dichos organismos facultades coercitivas y de otra índole

En primer lugar, del tenor del artículo 16.1 del Reglamento n.º 261/2004 se desprende que cada Estado miembro debe designar un organismo responsable del cumplimiento de dicho Reglamento, en lo concerniente a los vuelos que proceden de aeropuertos situados en su territorio y a los procedentes de un país tercero y con destino a dichos aeropuertos. Cuando proceda, este organismo adoptará las medidas necesarias para garantizar el respeto de los derechos de los pasajeros.

Por su parte, el apartado 2 del artículo 16 del Reglamento n.º 261/2004 precisa que todo pasajero podrá reclamar ante cualquier organismo designado con arreglo al apartado 1 de ese mismo artículo, o ante cualquier otro organismo competente designado por un Estado miembro, por un supuesto incumplimiento de dicho Reglamento en cualquier aeropuerto situado en el territorio de un Estado miembro o con respecto a cualquier vuelo desde un tercer país a un aeropuerto situado en ese territorio.

A juicio del TJUE, las reclamaciones a que se refieren estas normas deben considerarse más bien denuncias con las que se contribuye a la correcta aplicación del referido Reglamento en general, sin que el concreto organismo designado esté obligado a actuar a raíz de tales reclamaciones con el fin de garantizar el derecho de cada pasajero individual a obtener una compensación^[1].

Asimismo, por lo que respecta al concepto de «sanciones» que figura en el artículo 16, apartado 3, de dicho Reglamento, el Tribunal de Justicia ha señalado, a la luz del considerando 21 del mismo Reglamento, que dicho concepto se refiere a las medidas adoptadas frente a las infracciones que el organismo constata en el ejercicio de su misión de supervisión de carácter general prevista en el artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.º 261/2004, y no a las medidas coercitivas de carácter administrativo que deben adoptarse en cada caso concreto^[2].

Dicho esto, el alto tribunal europeo sostiene en la sentencia comentada que nada impide a un Estado miembro atribuir competencias coercitivas al organismo responsable del cumplimiento del Reglamento (§ 26) y que, dentro del amplio margen de discrecionalidad del que, al respecto, disponen los Estados miembros, «tienen la posibilidad de conferir a tales organismos la facultad de adoptar medidas a raíz de reclamaciones individuales con el fin de paliar una protección insuficiente de los derechos de los pasajeros aéreos» (§ 27)^[3].

2. Fijación de compensaciones por dichos organismos

La compensación en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos (art. 7.1 del Reglamento n.º 261/2004) atiende a perjuicios idénticos, estandarizados para todos los pasajeros afectados, a diferencia de la compensación suplementaria prevista en el artículo 12 de dicho Reglamento, que se refiere a un perjuicio específico causado al pasajero aéreo afectado y que debe ser apreciado individualmente y a posteriori (§ 30)^[4].

El TJUE recuerda que la fijación del importe de las compensaciones a tanto alzado, establecidas en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.º 261/2004, «no requiere una apreciación individual de la magnitud de los daños causados» puesto que, por una parte, «se calcula en función de la distancia cubierta por el vuelo de que se trate, habida cuenta del último destino del pasajero»^[5] y, por otra parte, «la duración del retraso efectivo en la llegada por encima de las tres horas no se tiene en cuenta al calcular ese importe» (§§ 31 y 32).

En suma, se trata de una cuantificación que tanto los pasajeros como los transportistas pueden identificar fácilmente. Lo mismo que sucede, a fortiori, con los organismos designados sobre la base del artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.º 261/2004 (§ 35).

Atendiendo las anteriores razones, el TJUE extrae las siguientes conclusiones:

a) La reclamación de la compensación de un pasajero aéreo en virtud del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.º 261/2004 constituye el ejercicio de un derecho garantizado por el Derecho de la Unión (§ 37).

b) Atribuir competencia coercitiva a un organismo nacional ?designado sobre la base del artículo 16, apartado 1, de dicho Reglamento? para obligar a un transportista aéreo a pagar la compensación, contribuye sin duda a que los pasajeros no tengan que padecer los inconvenientes que lleva consigo el ejercicio de acciones judiciales. Tal competencia permite, por razones de sencillez, celeridad y eficacia, garantizar un elevado nivel de protección de los pasajeros aéreos y, al mismo tiempo, evitar una saturación de los tribunales, habida cuenta del número potencialmente elevado de solicitudes de indemnización (§ 40).

c) El reconocimiento de esa competencia coercitiva al organismo nacional no puede, en ningún caso, privar a los pasajeros ni a los transportistas aéreos de la posibilidad de ejercer una acción judicial ante el juez nacional competente (§ 36)^[6]. En consecuencia, un transportista aéreo debe poder interponer un recurso judicial contra la resolución por la que el organismo nacional a que se refiere el artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.º 261/2004, ante el que un pasajero ha presentado una reclamación individual, le obliga a pagar la compensación adeudada en virtud del referido Reglamento

3. Conclusión

La conclusión del TJUE es que nada impide que la compensación a los pasajeros se fije coercitivamente por el organismo nacional mencionado en el artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.º 261/2004; siempre, claro está, que el Estado miembro le haya dotado de tales competencias.

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el TJUE respondió del siguiente tenor a la cuestión prejudicial planteada:

4. La Agencia Estatal de Seguridad Aérea podría fijar coercitivamente las compensaciones, si el legislador le facultase para ello

En España, la Agencia Estatal de Seguridad Aérea es el organismo competente para velar por el cumplimiento de lo dispuesto en el Reglamento n.º 261/2004, con potestad sancionadora [art. 9, literales d) y e) del RD 184/2008]. Así pues, la Agencia Estatal de Seguridad Aérea puede sancionar a la compañía por el incumplimiento, pero no tiene competencia alguna en el contrato privado de transporte: no puede obligar a indemnizar, ni puede ejercer reclamaciones ni acciones judiciales individuales contra las compañías por dicho incumplimiento.

No estaría de más, a raíz de la doctrina del TJUE en la sentencia que comentamos, una modificación legislativa para dotar a la AESA, además de la potestad sancionadora de la que ya goza, de la facultad de adoptar medidas coercitivas contra el transportista aéreo de que se trate, para obligarle a pagar la compensación que se adeude a los pasajeros al amparo del Reglamento n.º 261/2004. Sin perjuicio, naturalmente, de la posibilidad de acudir a los tribunales si uno u otro está disconforme con lo resuelto por dicho organismo.

Con ello, se agilizaría y generalizaría la protección de los derechos de los pasajeros, sin el coste económico y de tiempo que supone acudir, sin otra alternativa eficaz, a los tribunales. Supondría una buena dosis de pedagogía para las compañías aéreas, proclives a «marear la perdiz» (permítasenos la expresión coloquial) y a demorar cualquier solución hasta que se ven citadas por un juzgado. Solo unos pocos de los pasajeros afectados efectúa la reclamación al transportista, y únicamente una minoría de ellos, tras el silencio o las excusas estandarizadas de las aerolíneas, llega a los tribunales previa contratación de un abogado. Esa es la política de desgaste que se utiliza por las compañías aéreas, seguras de que solo tendrán que indemnizar a muy pocos de los pasajeros afectados; solo a aquellos que no desfallezcan en el camino hasta los tribunales.

[1]. Tribunal de Justicia de la Unión Europea,  Ruijssenaars y otros, C-145/15 y C-146/15. Sentencia de 17 de marzo de 2016 (ECLI:EU:C:2016:187), § 31.

[2]. Tribunal de Justicia de la Unión Europea,  Ruijssenaars y otros, C-145/15 y C-146/15. Sentencia de 17 de marzo de 2016 (ECLI:EU:C:2016:187), § 32.

[3]. Véase, en este sentido, la sentencia de 17 de marzo de 2016, Ruijssenaars y otros, C-145/15 y C-146/15 (ECLI:EU:C:2016:187), § 36.

[4]. Véase, en este sentido, la sentencia Rusu, C-354/18 (ECLI:EU:C:2019:637), §§ 28 y 36, de 29 de julio de 2019.

[5]. Véase, en este sentido, la sentencia Bossen y otros, C-559/16, (ECLI:EU:C:2017:644), § 17, de 7 de septiembre de 2017

[6]. Véase, en este sentido, respecto a los pasajeros, la sentencia de 22 de noviembre de 2012, Cuadrench Moré, C-139/11 (ECLI:EU:C:2012:741), § 23.