La ejecución del derecho de la Unión Europea por las Administraciones Públicas

El legislador de la Unión Europea, en cuanto tal, ha venido creando un conjunto de normas cuyos destinatario son , además de los ciudadanos, los Estados miembros. Sin embargo, la competencia de ejecución de ese derecho comunitario no corresponde - con carácter general- a la Unión Europea, sino que se atribuye a cada uno de los estados miembros.

Como ha señalado MOFFA en la publicación “ Las dimensiones aplicativas del procedimiento administrativo europeo” de Marzo 2011, “el denominado principio de autonomía institucional y procedimental responde a la voluntad política de los Estados miembros por preservar las parcelas de organización y procedimiento, a fin de que sus legisladores y Administraciones puedan adoptar las soluciones formales que más les convengan, a partir de los principios matrices de subsidiariedad y proporcionalidad en su proyección sobre la ejecución administrativa y, en concreto, sobre esos cauces institucionales y procedimentales utilizados por los mismos para dicha ejecución. Un freno, en definitiva, al legislador europeo y a la intervención en general de la Unión en estos concretos capítulos”.

Ahora bien, ¿cómo se organizan y conforme a que régimen jurídico ejecutan los Estados el derecho europeo?

Como se ha señalado, el derecho europeo parte del principio de autonomía organizativa y procedimental, es decir, otorga a cada uno de los Estados miembros libertad para organizarse y aplicar en la ejecución el régimen jurídico que consideren pertinente.

En un primer momento, la utilización del término “Estado”, podría llevar a pensar que esa competencia ejecutiva se atribuye a la Administración General del Estado, pero no es necesariamente asi, ya que desde el Derecho europeo no se altera la distribución interna de competencias. Dicho de otra forma, el hecho de que se haya atribuido a la U.E la competencia para regular determinadas materias, no significa que cuando desde Europa se atribuye a España la competencia ejecutiva sobre aquella materia , eso implique que la Administración General del Estado asuma competencias respecto de las cuales no ostentaba la titularidad, de forma que si por razón de la materia e internamente están atribuidas a otras Administraciones ( CC.A A , administración local ), el Derecho Europeo no se inmiscuye, es decir, no altera la organización interna de las competencias .

Una vez conocemos cómo se organiza la atribución de competencias ejecutivas, cabe ahora realizar un análisis sobre el Régimen jurídico administrativo conforme al cual se va a ejecutar el derecho europeo.

En principio, pudiéramos entender que, atendiendo al principio de autonomía, el Estado ejecutará el Derecho europeo aplicando en la ejecución derecho interno. Pues bien, a partir de los años 90s , la U.E ha experimentado una tendencia (cada vez más acusada) a establecer, en el ámbito de su competencia legislativa, determinadas cuestiones en relación a la ejecución , de forma que sin limitar la libertad de los Estados, impone o implementa determinadas pautas que habrán de seguir los Estado miembros en tanto en cuanto ejecuten derecho comunitario. Un ejemplo de ello, lo podemos encontrar en relación con las aduanas, donde funcionarios/as pertenecientes a la Administración española ( y no funcionarios europeos) aplican normativa de procedimiento europeo (el código aduanero comunitario).

Por otra parte, además, de estos límites positivos (o limites normativos) al principio de la autonomía de los Estados miembros para ejecutar el derecho europeo, existen también otro tipo de límites establecidos -en este caso- no por el legislador, sino por los tribunales de la Unión Europea, es decir limites jurisprudenciales.

Así, el Tribunal Europeo ha determinado en diversas resoluciones que, si bien debe partirse de que son los Estados los que aplican o ejecutan el Derecho europeo, estos deben de respetar el principio de equivalencia y el principio de efectividad cuando se produzca esa ejecución.

* En primer lugar, existiendo una normativa comunitaria específica sobre una determinada materia, el Estado miembro tiene que aplicarla de forma que resulte efectiva. Así la ejecución habrá de realizarse de forma que su resultado no implique el desconocimiento o vulneración de lo dispuesto en el la norma europea.
Incluso existen Sentencia del TSJUE que establecen ni siquiera la cosa juzgada es obice (aunque exista) para llevar a efecto aquello que preceptúa el Derecho comunitario, ya que en este caso la cosa juzgada tiene que ceder ante el principio de efectividad del derecho europeo.

A esta cuestión se ha referido el Tribunal de Justicia de la UE reiteradamente, siendo de destacar la sentencia de 6 de octubre de 2015 (asunto Sentencia Supranacional Nº C-69/14, TJUE, 06-10-2015 ), con cita de otras anteriores (en especial sentencia Köbler, C-224/2001, EU:C:2003:513 ), en la que, si bien pueden los Tribunales nacionales tener limitaciones para alterar el efecto de cosa juzgada de las sentencias, tal posibilidad existe en lo que atañe a las resoluciones judiciales firmes incompatibles con el Derecho de la Unión.

El Principio de Efectividad, supone, en definitiva que, la legislación interna no haga ineficaz la aplicación de los derechos reconocidos a los ciudadanos europeos en el Ordenamiento de la UE.

* En segundo lugar, cabe tomar en consideración el denominado principio de Equivalencia, que implica que la regulación interna no debe ser más desfavorable cuando se trate de establecer soluciones jurídicas respecto a la vulneración del ordenamiento de la U.E que cuando se fundamente en el derecho interno.

En relación con este extremo resulta ilustrativa la Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1491/2017, TS, Sala de lo Contencioso, Sec. 5, Rec 427/2015, 03-10-2017 al señalar:

“Constatado ese diferente régimen sustantivo entre la responsabilidad imputada al Estado legislador cuando se imputa a norma declarada contraria a nuestra Constitución y cuando la norma sea contraria al Derecho de la Unión, afectaría al principio de equivalencia que, como se verá en la jurisprudencia europea que se cita, comporta que no pueden imponerse en las reclamaciones por vulneración de la norma comunitaria exigencias que no se exigen en el Derecho interno para supuestos similares”

Asimismo, resulta transcendente, la STJCE de 16 diciembre 1976 (C-33/76) en el asunto "Rewe", por reconocer a los Estados miembros el principio de autonomía , con los limites de los principios de equivalencia y efectividad, cuando dice: "....esta regulación ( interna) no puede ser menos favorable que la correspondiente a reclamaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y no debe estar articulada de tal manera que haga imposible en la practica el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad)....".La anterior doctrina seria recordada, entre otras Sentencias relevantes del TJCE en las de 6 de diciembre de 1994, "Johnson", (C-410/92), apartado 21, y de 11 de diciembre de 1997, "Magorrian y Cunningham", (C-246/96), apartado 37), todas ellas recordadas en la también importante Sentencia de 16 mayo 2000, "Shirley Preston" (C78/98) , apartado 31.

A esta materia se refiere el Tribunal de Luxemburgo en la sentencia de 2013 cuando, recordando lo que el mismo Tribunal había declarado en su anterior sentencia de 14 de junio de 2012 (Asunto 618/2010 , Banco Español de Crédito):

"la Directiva se opone a una normativa de un Estado miembro que no permite que el juez que conoce de una demanda en un proceso monitorio, aun cuando disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios al efecto, examine de oficio -in limine litis ni en ninguna fase del procedimiento- el carácter abusivo de una cláusula sobre intereses de demora contenida en un contrato celebrado entre un profesional y un consumidor, cuando este último no haya formulado oposición... " .

No obstante, sin perjuicio de que el Tribunal reconoce "el principio de autonomía procesal de los Estados miembros " para articular los mecanismos procesales para facultar a las partes y al juez solicitar y declarar el carácter abusivo de una cláusula contractual de las que se comprenden en la Directiva de 1993, el citado Tribunal  determina que esa autonomía, tiene dos importantes limitaciones impuestas por los dos principios que inspiran esta responsabilidad por vulneración del Derecho de la Unión, el principio de equivalencia y el de efectividad, esto es, que esa regulación no sea más desfavorable que las establecidas en el régimen interno, y que no haga imposible " o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos " que se imponen en la Directiva.

Por tanto, los derechos subjetivos reconocidos a los ciudadanos de la UE deben ser ejercidos en condiciones que garanticen su plena eficacia, de modo que, si el Tribunal competente declarase que los mecanismos internos se oponen al derecho de la UE, si se declarase la invalidez de un acto administrativo por infracción de derecho europeo, si la aplicación de la norma interna deviene incompatible con aquel, o hace difícil o imposible aplicar aquel derecho, o bien se aplica otra norma interna que pudiera servir a los fines pretendidos o bien se deberá de legislar internamente o de articular el mecanismo que permita corregir la situación y ejecutar y respetar de forma efectiva el derecho comunitario.