Necesidad de reclamación administrativa previa o  agotamiento de la vía administrativa ante reclamación por extinción de contrato de trabajo por la Administración.

A la hora de demandar a la Administración en su calidad de empleadora surgen dudas: ¿es preciso o no el agotamiento de la vía administrativa previa en todos los casos?, en caso de no ser exigible, ¿ha de interponerse demanda directamente sin previa vía administrativa?, ¿es necesaria la conciliación previa? El presente blog -partiendo de la falta de doctrina unificadora en la materia- pretende aclarar la ausencia de necesidad del agotamiento de la vía administrativa o reclamación administrativa previa para demandar directamente a la Administración-empleadora dadas las dudas interpretativas que pueden surgir de la redacción de los arts. 69 y 70, LRJS.

• I.- Normativa sobre regla general de agotamiento de la vía administrativa y excepciones a la misma.

Agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial social.

Artículo 69, LJS

1. Para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos será requisito necesario haber agotado la vía administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable. En todo caso, la Administración pública deberá notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, conteniendo la notificación el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el párrafo anterior mantendrán suspendidos los plazos de caducidad e interrumpidos los de prescripción y únicamente surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. 2. Desde que se deba entender agotada la vía administrativa el interesado podrá formalizar la demanda en el plazo de dos meses ante el juzgado o la Sala competente. A la demanda se acompañará copia de la resolución denegatoria o documento acreditativo de la interposición o resolución del recurso administrativo, según proceda, uniendo copia de todo ello para la entidad demandada. 3. En las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos.

Excepciones al agotamiento de la vía administrativa.

Artículo 70, LJS

No será necesario agotar la vía administrativa para interponer demanda de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas frente a actos de las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades en materia laboral y sindical, si bien el plazo para la interposición de la demanda será de veinte días desde el día siguiente a la notificación del acto o al transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites; cuando la lesión del derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad administrativa o en actuación en vías de hecho, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso administrativo, el plazo de veinte días se iniciará transcurridos veinte días desde la reclamación contra la inactividad o vía de hecho, o desde la presentación del recurso, respectivamente.

Régimen transitorio de los procedimientos.

D.T. 3ª, Ley 39/2015 de 1 de Oct (Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)

c) Los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán, en cuanto al régimen de recursos, por las disposiciones de la misma.

• II.- Novedades tras la entrada en vigor la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

La Ley 39/2015 de 1 de octubre, modificó en su momento, entre otros, los artículos 69 y 70 de la LRJS , de forma que, desde su entrada en vigor el pasado 2/10/2016, la exigencia de la reclamación administrativa previa solamente se mantiene en los pleitos sobre prestaciones de Seguridad Social, ya que en los demás casos de acciones frente a la Administración (Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos) ya no se exige para poder demandar la interposición de reclamación administrativa previa a la vía judicial, sino el haber agotado la vía administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable (art. 69.1, LRJS), es decir el agotamiento, antes de interponer la demanda, y en la propia vía administrativa de los recursos que quepan contra el acto o decisión que se pretende impugnar.

• III.- ¿Es necesario en todo caso el agotamiento de la vía administrativa?

Como bien ha aclarado la Sentencia SOCIAL Nº 1781/2017, TSJ Asturias, Sala de lo Social, Sec. 1, Rec 1408/2017, 11-07-2017, no cabe considerar que el agotamiento de la vía administrativa a la que se refiere el artículo 69.1 de la LRJS sea necesaria en todo caso, sino que la misma ha de entenderse limitada a cuando se impugnen actos de la administración propiamente administrativos, es decir los actos administrativos de contenido laboral que son realizados por la Administración en el ejercicio de las potestades que como tal tiene en materia laboral, y no los actos en los que la Administración actúa como empresario-empleador los cuales no están sujetos al derecho administrativo.

La consideración anterior se desprende, de la introducción (junto con la reclamación administrativa previa y la conciliación previa) en la LJS de un tercer medio de evitación del proceso social, el trámite del agotamiento de la vía administrativa y ello por causa de las competencias que pasaron al orden jurisdiccional social sobre materias que hasta entonces estaban atribuidas al orden contencioso-administrativo, es decir debido al trasvase de competencias de lo contencioso administrativo al orden social respecto a la impugnación de actos administrativos de contenido laboral, como fueron los apartados n) y s) del artículo 2 LRJS:

“n) En impugnación de resoluciones administrativas de la autoridad laboral recaídas en los procedimientos previstos en el apartado 3 del artículo 47 y en el apartado 7 del artículo 51 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, así como las recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral y sindical y, respecto de las demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional”

“s) En impugnación de actos de las Administraciones públicas, sujetos a derecho administrativo y que pongan fin a la vía administrativa, dictadas en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia de Seguridad Social, distintas de las comprendidas en el apartado o) de este artículo, incluyendo las recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en esta materia y con excepción de las especificadas en la letra f) del artículo 3.”

• III.- Entonces… ¿Cuándo se entiende agotada la vía administrativa previa?

La norma no ofrece (lo que hubiese sido óptimo) un listado cerrado de supuestos, limitándose su redacción por especificar: “será requisito necesario haber agotado la vía administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable”, partiendo de esto, y simplificándolo al máximo, hemos de entender la existencia de dos situaciones:

• Necesidad de interposición de recurso de alzada: Cuando proceda la interposición del pertinente recurso de alzada frente al acto administrativo inicial el agotamiento de la vía previa se producirá con el mismo.
• Existencia de previsión legal que determina el agotamiento de la vía administrativa: Cuando, dentro de los distintos supuestos posibles, una previsión legal determine el agotamiento de la vía administrativa sin necesidad de recurso de alzada.

• IV.- La Administración como empleadora ante la extinción del contrato ¿Agotamiento de la vía administrativa o Reclamación administrativa previa?

El personal al servicio de la Administración -tras la reforma operada por la Ley 39/2015 de 1 de Oct (Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)- puede demandar directamente a su empleador sin necesidad de realizar ningún trámite previo en vía administrativa ni de intentar la conciliación.

El artículo 69.3 de la LRJS (que dispone que en las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiere producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se debe entender agotada la vía administrativa en los demás casos), promulga la existencia de un ejercicio directo de acciones judiciales sin necesidad de ningún tipo de agotamiento de la vía administrativa, ya que señala como inicio del plazo de caducidad el día siguiente al del propio acto, resultando que precisamente para el ejercicio de la acción de despido, que no requiere de la ya suprimida reclamación previa ni tampoco del requisito del previo agotamiento de la vía administrativa, al tratarse de un acto de la Administración adoptado en su condición de empleadora, establece un plazo de interposición de demanda de veinte días hábiles contados a partir del día siguiente a aquél en que se produjo.

• VI.- Un caso práctico de posible aplicación

1º.- Un trabajador comenzó a prestar sus servicios para la administración el 13 de septiembre de 2016, en virtud de un contrato de trabajo eventual por circunstancias de la producción, con motivo de la acumulación de tareas en un Colegio, sujeto, en cuanto a sus condiciones laborales, al Convenio Colectivo para el Personal Laboral de la Administración.

2º.- El 22 de diciembre de 2016 se comunicó a la demandante la extinción de su contrato de trabajo.

3º.- El 3 de enero de 2017 el trabajador interpone reclamación previa frente a la declaración extintiva de su contrato de trabajo, sin que la misma hubiese sido resuelta.

4º.- El 23 de febrero de 2017 se presenta demanda ante el Juzgado de lo social.

Comunicada al trabajador la extinción de su contrato de trabajo por la Administración el día 22 de diciembre de 2016 e interpuesta la demanda por el 23 de febrero de 2017 ¿la impugnación judicial se ha realizado en tiempo o esta caducada?

Atendiendo a todo lo expuesto la acción contra el despido se encontraba ya caducada por entenderse el cómputo para la misma de 20 días sobre el 22 de diciembre de 2016 (art. 69.3, LRJS). En este caso, la presentación de reclamación previa frente a la declaración extintiva -3 de enero de 2017- (que no resulta preceptiva sino potestativa) no interrumpe plazo alguno de caducidad.

• VII.- Visiones de la doctrina sobre la materia

Sentencia SOCIAL Nº 1781/2017, TSJ Asturias, Sala de lo Social, Sec. 1, Rec 1408/2017, 11-07-2017: "Pues bien partiendo de tal diferenciación señalada en cuanto a la reclamación previa y el agotamiento de la vía administrativa, y la consideración de que el agotamiento de esta última solo resulta necesario en los supuestos en los que se impugnen actos de la Administración Pública en la que la misma es autora de un acto administrativo sobre material laboral en el ejercicio de las potestades que como tal tiene, pero no cuando se trata de la impugnación de actos de la misma en su condición de empleadora-empresario, ha de entenderse como el artículo 69.3 de la LRJS (que dispone que en las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiere producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se debe entender agotada la vía administrativa en los demás casos), está admitiendo la existencia de un ejercicio directo de acciones judiciales sin necesidad de ningún tipo de agotamiento de la vía administrativa, ya que señala como inicio del plazo de caducidad el día siguiente al del propio acto, resultando que precisamente para el ejercicio de la acción de despido, que no requiere de la ya suprimida reclamación previa ni tampoco del requisito del previo agotamiento de la vía administrativa, al tratarse de un acto de la Administración adoptado en su condición de empleadora, establece un plazo de interposición de demanda de veinte días hábiles contados a partir del día siguiente a aquél en que se produjo. Y en el presente caso comunicada a la demandante la extinción de su contrato de trabajo por la Administración demanda el día 22 de diciembre de 2016 e interpuesta la demanda por su parte el 23 de febrero de 2017, la acción resulta que ya se encontraba efectivamente caducada, y ello aun considerándose como fecha de inicio del cómputo del plazo de caducidad, y toda vez que no consta en qué términos tuvo lugar la comunicación a la actora de la decisión extintiva, la del 3 de enero de 2017, que es la fecha en que por parte de la actora fue interpuesta ante la Administración una reclamación previa (que no era preceptiva sino potestativa y que como tal no interrumpía plazo alguno de caducidad), y que revela que ya entonces tenía conocimiento la demandante del contenido y alcance del acto que impugnaba."

Reclamación o agotamiento de vía administrativa en demanda contra la Administración empleadora. Sentencia SOCIAL Nº 1448/2017, TSJ Pais Vasco, Sección 1, Rec 1166/2017 de 20 de Junio de 201: El requisito preprocesal del agotamiento de la vía administrativa previa a la judicial es exigible en relación con los litigios en materia de Derecho Administrativo del Trabajo, en los que la Administración Pública ha intervenido realizando un acto administrativo en materia laboral, esto es, como poder público, ejercitando potestades en materia laboral que tiene atribuidas. Pero este requisito no es exigible cuando la Administración Pública actúa en su condición de empleadora.

Sentencia SOCIAL Nº 429/2017, TSJ Madrid, Sala de lo Social, Sec. 1, Rec 169/2017, 05-05-2017: "La nueva redacción dada al art.69 LRJS por la Disposición Final 3ª de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, es una consecuencia legal inevitable de la supresión de la reclamación administrativa previa laboral para cuando la Administración utiliza el Derecho privado del Trabajo y deba ser demandada en la jurisdicción social. A partir del 2-10-2016, fecha de entrada en vigor de la nueva normativa, ya no es necesario formular reclamación previa a la vía judicial en pleitos sobre Derecho privado del Trabajo que son aquellos en los que la Administración Pública interviene en su condición de empresario. En cambio, subsiste el requisito preprocesal del agotamiento de la vía administrativa previa a la judicial que acontece en aquellas controversias sobre Derecho Administrativo del Trabajo, que son precisamente casos en los que la Administración Pública interviene en el proceso como autora de un acto administrativo sobre material laboral, pero no como empresario."

STSJ Cataluña 18/12/2017 (R. 5905/2017) "La Disp. final 3ª de la Ley 39/2015 ha modificado una serie de preceptos de la legislación procesal Laboral, así el art. 64 de la LRJS señala que "1. Se exceptúan del requisito del intento de conciliación o, en su caso, de mediación los procesos que exijan el agotamiento de la vía administrativa," y por su parte el art 69-3 de la propia norma legal nos indica que "En las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos". De ello ha de deducirse que no procedía ni procede la interposición de una demanda de conciliación en un procedimiento en el que se impugna una resolución de carácter administrativo en el ámbito laboral excepto en el caso de que se trate de resoluciones en materia de prestaciones de la Seguridad Social. Ello determina que la interposición de la demanda de conciliación fue por completo extemporánea, pues la resolución del Ayuntamiento demandado estaba excluida de tal requisito, pero no es el error o equivocación de presentar demanda de conciliación lo que priva de efectos interruptivos del plazo de caducidad sino la taxativa manifestación del art 69-3 de la LRJS de que en las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada . Con ello el legislador está atribuyendo al trabajador despedido una acción directa contra la Administración (en este caso el Ayuntamiento de Vilassar de Mar) sujeta al plazo de caducidad de 20 días a `partir de la notificación de la resolución. En este supuesto dicho plazo ha de contarse desde la fecha de efectos de la extinción contractual es decir el 14 de Enero de 2017, y los 20 días hábiles terminan el día 10 de Febrero si bien el plazo se prorroga hasta el día siguiente hábil es decir 13 de Febrero de 2017 a partir del cual la acción de despido ha caducado. Lo estaba, por lo tanto, el 22 de Febrero de 2017, fecha de la presentación de la demanda en el Juzgado.

Dicha caducidad debe producir todos sus efectos sin que por la razón que hemos indicado la presentación extemporánea, intrascendente y errónea de demanda de conciliación pueda interrumpir el computo del plazo y sin que pueda sostenerse como lo hace la sentencia recurrida que la Administración respondió a dicha demanda de conciliación. El Ayuntamiento demandado no contestó nada y el servicio de conciliación administrativa se limitó a remitirle un escrito en el que le manifestaba que no procedía dicho intento de conciliación y anuló la cita prevista en los Servicios Territoriales dando traslado de la misma a la administración competente. Esta comunicación no puede considerarse en modo alguno una respuesta de la Administración demandada (Ayuntamiento de Vilassar de Dalt) que pueda tener los efectos interruptorios que la Magistrada de instancia le otorga. Por otra parte la actora no puede tampoco alegar desconocimiento o inducción al error pues como se ha dicho la resolución municipal de extinción que le fue notificada, le advertía de que para impugnar la resolución procedía interponer una demanda ante el Juzgado de lo Social de Mataró en el término máximo de caducidad de 20 días hábiles.

Así pues a la demandante le bastaba para evitar los efectos de la caducidad seguir los tramites indicados por la resolución administrativa que impugna y no habiéndolo hecho así es, por lo antes expuesto y razonado, que procede estimar el primer motivo del recurso de suplicación de excepción de caducidad de la acción de despido, planteada por el Ayuntamiento demandado y en consecuencia procede la revocación de la resolución recurrida y la absolución de la parte demandada sin necesidad de examinar lo demás motivos del recurso y sin entrar en el fondo de la reclamación por despido planteada"