El acuerdo de la necesidad de ocupación en la expropiación forzosa

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 11/01/2022

Esta fase del procedimiento expropiatorio consiste en delimitar o concretar los bienes que van a ser objeto de la expropiación. 

La necesidad de ocupación de bienes o de adquisición de derechos como fase de la expropiación forzosa

Esta fase del procedimiento expropiatorio consiste en delimitar o concretar los bienes que van a ser objeto de la expropiación. Se encuentra regulada en los artículos 15 a 23 de la LEF, y artículos 15 a 24 del REF.

Una vez que se ha declarado la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate, sin que estos puedan ser calificados de partes sobrantes a los efectos del artículo 54 de la LEF. (Arts. 15 de la LEF y 15 del REF).

El Tribunal Supremo en la sentencia, rec. 541/2010, de 21 de diciembre de 2012, ECLI:ES:TS:2012:8906, habla sobre la finalidad de este trámite y lo hace en los siguientes términos:

«El artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa establece que, una vez declarada la utilidad pública o interés social de la expropiación, la Administración debe resolver sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Se abre con este trámite esencial del procedimiento expropiatorio un haz de garantías para el expropiado pues le permite discutir le necesidad o incluso la extensión del concreto sacrificio de sus bienes o derechos para la satisfacción de la utilidad pública o interés social que justifica la expropiación, pues no solo permite controlar en ese momento la legalidad de la causa expropiando, la extensión de la ocupación a fin de que se limite a lo estrictamente necesario, o, en su caso, se proceda a la expropiación total o parcial de la finca (art. 23LEF), sino que incluso le habilita para proponer a la Administración posibles alternativas de ocupación de bienes distintos, señalando la localización de la obra o servicio en lugar diferente (art. 19.1LEF). Ello es así porque el ordenamiento jurídico no otorga a la Administración un pleno poder para expropiar sino una potestad limitada en cuanto a su ejecución. (...). La omisión de esos trámites esenciales determina la concurrencia en el expediente expropiatorio de un defecto o vicio procedimental trascendente, determinante de la nulidad de actuaciones pretendida en la demanda, pues la aprobación de Planes o Proyectos exige, a los efectos de la expropiación, el contenido informativo que resulta de lo previsto en la Ley de Expropiación Forzosa para poder resolver posteriormente en orden a la necesidad de ocupación pues solo de esa manera tienen los interesados la posibilidad de discutir la localización de la obra efectuada por la Administración y proponer en su caso alternativas, sin que la norma inserta en el art. 52.1.ª de la LEF altere la constatada exigencia legal, reiterada en el art. 56.1 del Reglamento de Expropiación Forzosa, defecto que es trascendente en cuanto susceptible de causar indefensión».

También se ha pronunciado nuestro alto tribunal sobre el alcance del artículo 15 de la LEF y la obligación de concreción en este trámite por parte de la Administración (STS n.º 2835/1991, de 30 de mayo, ECLI:ES:TS:1991:2835):

«El art. 15 de la Ley de Expropiación Forzosa establece que la necesidad de ocupación ha de concretarse a los bienes estrictamente necesarios para el fin de la expropiación. Dado el mandato de dicho precepto, la Administración debe concretar los bienes y la extensión a ocupar a los fines de la expropiación en el acto de declaración de la necesidad de ocupación. La obligada precisión de los bienes viene exigida en la Ley por dos razones: 1.ª: Porque en esta materia no juega la discrecionalidad, porque la decisión administrativa, debe hacerse respetando los bienes de propiedad privada o parte de ellos, porque la expropiación no puede abarcar mayor extensión de terreno que la concretada en el acto; y 2.ª: Porque el control de la legalidad del acto es factible por razones de fondo para saber si la Administración actuó con arreglo a Derecho: La extensión de los bienes a ocupar es un dato fiscalizable por la Jurisdicción contencioso-administrativa».

CUESTIÓN

¿Cómo regula la LEF y el REF la expropiación de bienes de la iglesia?

Los artículos 16 de la LEF y 23 del REF se refieren a la necesidad de ocupación de bienes de la Iglesia Católica, remitiéndose al régimen establecido al efecto en el Concordato vigente. Esta alusión debe entenderse hecha al Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre asuntos jurídicos, cuyo artículo 1.5 establece que, en caso de expropiación forzosa de los lugares de culto, será antes oída la autoridad eclesiástica competente.

Por su parte, el REF especifica que además de aplicarse el procedimiento regulado en el citado reglamento, el jurado de expropiación antes de resolver definitivamente sobre el justiprecio, dará audiencia por plazo de ocho días a la autoridad eclesiástica, manifestando la cuantía de la indemnización que se propone fijar. Cuando la Iglesia fuera la beneficiaria de la expropiación, se aplicará el procedimiento general, y tendrá en el mismo las facultades previstas en el artículo 5 del REF.

Continúa la LEF —en relación con los dispuesto en el art. 15— en su artículo 17, estableciendo una obligación para el beneficiario de la expropiación consistente en formular una relación concreta e individualizada en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos cuya ocupación se considere necesaria. Añade el REF que también deberá formular, si procediera, una relación de los bienes y derechos imprescindibles para las ampliaciones de la obra, servicio o finalidad determinante de la expropiación, exceptuando de este trámite los proyectos aprobados reglamentariamente, cuando los mismos comprendieran la descripción material de los bienes o derechos necesarios.

Dicha relación debe incluir:

  • El estado material y jurídico de cada uno de los bienes o derechos.
  • Los nombres de los propietarios o de sus representantes, indicando su residencia y domicilio.
  • Los nombres de cuantos sean titulares de algún derecho o interés indemnizable que se encuentren afectados por la expropiación.

Cuando la ejecución de la obra o servicio requiera la comprobación previa de los bienes que hayan de resultar afectados por la ocupación, la relación se formulará una vez realizadas las operaciones que permitan la individualización concreta de las cosas o derechos necesarios, así como la de sus titulares. En este último caso, tanto las autoridades gubernativas, como las entidades y particulares afectados, deberán prestar su colaboración y permitir las operaciones de replanteo y comprobación que los técnicos de la Administración consideren convenientes realizar (arts. 16.3 y 16.4 del REF).

Si el proyecto de obras y servicios comprende la descripción material detallada de los bienes afectados, la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto, pero el beneficiario estará igualmente obligado a formular la mencionada relación a los solos efectos de la determinación de los interesados.

La sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1496/2008, de 25 de noviembre de 2011, ECLI:ES:TS:2011:9028 destaca la importancia de este trámite, ya que constata lo siguiente:

«(...) es la aprobación de la relación de bienes y derechos y la correlativa declaración de necesidad de ocupación, el acto administrativo que tiene por objeto concretar todos los derechos e intereses patrimoniales legítimos que resultan afectados por la expropiación a los efectos de fijar con posterioridad su justiprecio, de suerte que si se aquieta el expropiado con el contenido de dicha relación por no haber interpuesto frente a ella recurso contencioso-administrativo, cuando le haya sido debidamente notificado el acuerdo administrativo como aquí acontece, no puede pretender con posterioridad en la pieza separada de justiprecio y por la vía de la hoja de aprecio, incluir derechos que no consideró afectados por la expropiación en el momento de la aprobación de aquella relación».

Continúa la LEF en su artículo 18 recogiendo el deber del gobernador civil de abrir información pública durante el plazo de 15 días. Es decir, hará pública la relación de los bienes y derechos para que, dentro de un plazo de quince días, los interesados puedan formular alegaciones sobre la procedencia de la ocupación, o disposición de los bienes y su estado material o legal.

A TENER EN CUENTA. Todas las menciones hechas al gobernador civil a lo largo de la LEF (que son bastantes) deben entenderse hechas a los delegados del Gobierno, ya que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en su artículo 73.2, recoge entre las competencias de los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas «la potestad sancionadora, expropiatoria y cualesquiera otras que les confieran las normas o que les sean desconcentradas o delegadas».

Sobre este trámite de información pública también se pronuncia el REF en su art. 17, que al igual que la LEF, recoge la necesidad de este trámite y añade lo siguiente:

«Cuando las expropiaciones sean realizadas por el Estado, la relación de los bienes y derechos de necesaria ocupación o disposición deberá publicarse en el BOLETIN OFICIAL DEL ESTADO, en el de la provincia o provincias respectivas y en uno de los diarios de mayor circulación en éstas, si los hubiere. Igualmente, se remitirá copia de la relación a los Ayuntamientos en cuyo término radiquen las cosas objeto de la expropiación, para que la fijen en el tablón de anuncios».

El Tribunal Supremo se ha pronunciado en distintas sentencias sobre la importancia de este trámite de audiencia, considerándolo un requisito preceptivo y esencial en las expropiaciones, añadiendo en la STS n.º 989/2019, de 4 de julio, ECLI:ES:TS:2019:2324 que este trámite sería:

«(...) válido tanto cuando se produce con posterioridad a la aprobación del Proyecto causa de la expropiación (sentencia n.º 1078/18), como cuando es simultáneo a la convocatoria para el levantamiento de las actas previas a la ocupación (sentencia n.º 1617/16 y las que en ella se citan), siempre y cuando el ámbito de las alegaciones del afectado no se vea limitado (art. 19.2 LEF)».

Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo n.º 1078/2018, de 26 de junio, ECLI:ES:TS:2018:2511 también se refiere a este trámite recogiendo lo siguiente:

«(...) la declaración de necesidad de ocupación ha de ir precedida del trámite de información pública que regula el art. 18 y siguientes de la LEF y desde esta situación se examinan los supuestos de existencia de legislación sectorial en la que se dispone que la aprobación del correspondiente proyecto implica la declaración de utilidad pública y necesidad de urgente ocupación, como es el caso, planteándose la necesidad de conceder ese trámite de información pública y el momento adecuado para ello en los procedimientos expropiatorios tramitados por la vía de urgencia, respondiendo a dichas cuestiones en el sentido de que: en primer lugar, en dichos procedimientos se mantiene la exigencia del trámite de información pública, que además debe ser plena y en las condiciones exigidas por los arts. 18 y 19.1 de la LEF , sin que pueda limitarse a la simple denuncia de errores en la relación de bienes y derechos (art. 19.2) y sin que pueda sustituirse por el trámite de información pública previsto en las normas sectoriales, que tiene un objeto distinto; y en segundo lugar, que en estos casos no se requiere que el trámite de información pública tenga carácter previo a la declaración de necesidad de ocupación, que se ha producido por la aprobación del proyecto según el art. 52.1 de la LEF (S. 14 de noviembre de 2000, Rec. 2939/1996)". Insiste esta sentencia en la idea de no declarar la nulidad de las actuaciones, citando distintas sentencias en los términos siguientes: "que las garantías del procedimiento expropiatorio están estrechamente vinculadas con la finalidad que con ellas se persigue, y se ha descartado la nulidad de las actuaciones, aun cuando se aprecie una infracción del procedimiento, cuando dicha infracción no ha privado a los afectados de las posibilidades de defensa y alegación, tal y como se advierte claramente en las sentencias del TS, Sala Tercera, sección 6ª, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996) y la STS, sección 6 del 24 de noviembre de 2004 (Recurso: 6514/2000), así como del conjunto de la jurisprudencia existente sobre este punto"; y que carece de relevancia "el que juntamente con la apertura del trámite de información pública y alegaciones se convocase a los interesados para el levantamiento de las actas previas a la ocupación un mes después, pues el hecho de que simultanearan ambas convocatorias (información pública y convocatoria al levantamiento de actas previas de ocupación) aunque no es deseable y sería preferible que se acordaran de forma sucesiva, no es generadora de indefensión material ni una infracción generadora de la nulidad del procedimiento, pues no impidió a las partes disfrutar del plazo de 15 días para formular alegaciones ni limitó el alcance de las mismas. Si la precipitación en convocar a los interesados a un nuevo trámite del procedimiento expropiatorio hubiese impedido el análisis y resolución de las alegaciones planteadas ello afectaría a las actuaciones posteriores pero no invalida el trámite previo de información pública y práctica de alegaciones, sin que ello impida tampoco la posibilidad de ocupación inmediata de los bienes (art. 52.1 de la LEF)».

También cabe destacar la STS, rec. 5404/2006, de 17 de febrero de 2010, ECLI:ES:TS:2010:696, que haciendo alusión a distintas sentencias del alto tribunal, reitera la necesidad de este trámite de la siguiente manera:

«(...) como se declara expresamente en la sentencia de este Tribunal de 29 de octubre de 2002 , y se recoge en la de 15 de octubre de 2008, citando las de 27 de enero de 1996 y 24 de julio de 2001, es necesario en cualquier caso el trámite de información pública para permitir a los afectados por la expropiación, formular las alegaciones oportunas en orden a la concreta afectación de los bienes que la Administración considera estrictamente necesarios para la realización de la obra».

CUESTIÓN

¿Cuándo precluye la posibilidad de denunciar la falta del trámite de audiencia?

El Tribunal Supremo ha concluido que el momento límite para plantear los vicios del procedimiento expropiatorio es la firmeza del acuerdo de fijación del justiprecio. En la citada sentencia del Tribunal Supremo n.º 989/2019, de 4 de julio, ECLI:ES:TS:2019:2324, se explica de la siguiente manera:

«Respecto del momento en el que "precluye" la posibilidad de denunciar este vicio del procedimiento, esta Sala Tercera, en sentencia de la extinta Sección Sexta de 1 de abril de 2011 (casación 146/07) se dice "que constituye doctrina reiterada de esta Sala la que en atención a que la nulidad del expediente expropiatorio acarrea la nulidad de los actos realizados a su amparo, admite la viabilidad de la impugnación del expediente expropiatorio en los supuestos de nulidad del mismo por omisión de garantías esenciales, aun cuando el recurso contencioso administrativo se hubiera interpuesto única y exclusivamente contra el acuerdo del Jurado que fijó el justiprecio (Sentencias de este Tribunal de 18 de mayo de 1993 —recurso de apelación 2624/88—; 11 de noviembre de 1993 —recurso de apelación 9183/90—; 21 de junio de 1994 —recurso de apelación 6674/91—: 18 de abril de 1995 —recurso de casación 1785/92—; 9 de mayo de 1995 —recurso de apelación 2246/90—; 27 de junio de 2006 —recurso de casación 3247/2003— y 2 de junio de 2009 —recurso de casación 3603/2005—)"».

Cualquier persona podrá aportar por escrito los datos oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada u oponerse, por razones de fondo o forma, a la necesidad de la ocupación. En este caso, indicará los motivos por los que deba considerarse preferente la ocupación de otros bienes o la adquisición de otros derechos distintos y no comprendidos en la relación, como más conveniente al fin que se persigue (arts. 19 de la LEF y 18 del REF).

Cuando estemos ante el supuesto del artículo 17.2LEF, que se refiere al caso de que el proyecto de obras y servicios comprenda la descripción material detallada de todos los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación, cualquier persona podrá formular alegaciones, a los solos efectos de subsanar posibles errores en la relación.

El artículo 19 del REF recoge que, tras el plazo de alegaciones, comenzará otro de 20 días en el cual debe darse cumplimiento a los siguientes trámites:

«a) Examen y calificación de los fundamentos de la oposición a la necesidad de la ocupación de los bienes o derechos afectados por la relación hecha pública.

b) Rectificación y complemento de los datos que, sobre la titularidad de los bienes o derechos, y sus características materiales o legales, procediere como resultado de las alegaciones de los particulares comparecientes.

c) Incorporación al expediente, cuando hubiere lugar, de certificaciones u otros documentos de comprobación que, al efecto, se extienden por los Registros de la Propiedad. Fiscales u otras dependencias públicas».

Cumplidos estos trámites, y dentro del plazo fijado, se resolverá sobre la necesidad de la ocupación, previo informe de la Abogacía del Estado, debiendo relacionarse detalladamente en el acuerdo los bienes y derechos afectados, así como la designación nominal de los interesados con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites. Solo tendrán la condición de interesados a estos efectos las personas definidas en los artículos tercero y cuarto, es decir, los propietarios de la cosa o titulares del derecho objeto de la expropiación, así como los titulares de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, y los arrendatarios de inmuebles rústicos o urbanos (arts. 20LEF y 19 REF).

CUESTIÓN

¿A quién considerará la Administración expropiante como propietario o titular del derecho?

Salvo prueba en contrario, se considerará propietario o titular a quien con este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que solo puede ser destruida judicialmente o, en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registros fiscales o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente (art. 3.2LEF). Podemos citar, con relación a esto, la STS, rec. 2086/2008, de 18 de octubre de 2011, ECLI:ES:TS:2011:6478, la cual declara nula la notificación y ordena la reposición del procedimiento expropiatorio al momento en que ha de hacerse la notificación de su iniciación a los propietarios afectados, por haber acudido a la información catastral, en lugar de a la información del Registro:

«Pues bien, siendo pacífico que el Registro de la Propiedad es un registro público que produce presunción de titularidad y que el Catastro es un registro fiscal, es claro que, a efectos de determinar la persona con quien debe seguirse el procedimiento expropiatorio, solo cabe acudir a la información catastral cuando la registral sea inexistente o insuficiente. No es legalmente posible acudir de entrada a los datos obrantes en el Catastro».

Por su parte, el artículo 21 de la LEF y el artículo 20 del REF se refieren a los efectos del acuerdo de necesidad de ocupación, destacando que dicho acuerdo inicia el expediente expropiatorio, que debe ser publicado (cuando las expropiaciones sean realizadas por el Estado en el Boletín Oficial del Estado, en el de la provincia o provincias respectivas y en uno de los diarios de mayor circulación en estas, si los hubiere, además de remitirse copia de la relación a los ayuntamientos en cuyo término radiquen las cosas objeto de la expropiación, para que la fijen en el tablón de anuncios) y comunicado individualmente a los interesados en la parte que les afecte.

CUESTIÓN

¿Es necesaria la notificación individual a los interesados en el procedimiento de urgencia?

El Tribunal Supremo se ha pronunciado en el sentido de considerarlo necesario también en los procedimientos de urgencia. Así, la STS, rec. 5404/2006, de 17 de febrero del 2010, ECLI:ES:TS:2010:696 recoge que:

«La sentencia de esta Sala de 21 de abril de 2009 ha declarado, que "si bien en el procedimiento de urgencia, no se impone expresamente la notificación a los afectados de la declaración de la necesidad de ocupación, dicha notificación es en todo caso exigible; y ello porque el artículo 21.3 de la Ley de Expropiación Forzosa, que obliga a la notificación de la declaración de la necesidad de ocupación en el procedimiento expropiatorio ordinario, debe ser interpretado extensivamente como una garantía propia de cualquier procedimiento expropiatorio, invocando aquella sentencia como precedente jurisprudencial, las de esta Sala de 11 de julio de 2000, 24 de abril de 2003 y 20 de septiembre de 2006. Añadiendo a continuación, de que, en definitiva, se trata de que el afectado pueda combatir la declaración de necesidad de ocupación antes de que la ocupación misma se lleve a cabo».

El REF regula cómo debe realizarse la notificación individual a los interesados estableciendo dos formas:

  • Por entrega al interesado o a su representante, en su domicilio, por agente público del traslado de la resolución administrativa; si no fuere hallado, se hará la notificación al familiar, empleado o sirviente, mayor de edad, que se encontrare en el domicilio del destinatario de la notificación, o a un vecino, a presencia y firma, en uno y otro caso, de otros dos vecinos.
  • Por el servicio de Correos en la modalidad denominada de certificado con acuse de recibo.

Esta notificación debe contener el texto íntegro de la resolución a que se refiere y especificar los recursos que, en su caso, procedan contra la misma autoridad u organismo ante el cual hayan de formularse, así como el plazo concedido para su interposición. La omisión o el error en la notificación producirá su nulidad, salvo que el particular interesado hubiera utilizado en tiempo y forma los recursos procedentes.

CUESTIONES

1.- ¿Cómo puede llevarse a cabo la notificación cuando se desconozca el domicilio de los interesados afectados por la expropiación?

En los casos de indeterminación o desconocimiento de los titulares o de sus domicilios, la notificación habrá de realizarse simultáneamente por edictos en el «Boletín Oficial» de la provincia y en el tablón de anuncios del ayuntamiento en cuyo término radiquen los bienes.

2.- ¿Puede notificarse a través de anuncios en boletines oficiales o tablones de anuncios?

La STS n.º 18829/1993, de 9 de marzo, ECLI:ES:TS:1993:18829 recoge lo siguiente:

«Constando, pues, el domicilio de la expropiada, no cabe calificar como notificación válida y eficaz, la efectuada a través de anuncios publicados en «Boletines Oficiales» y tablones de anuncios de las Entidades correspondientes, como aquí se hizo, y no pudiendo perjudicar al interesado propietario expropiado cualquier notificación defectuosa, a efectos de la facultad de recurrir, ha de estarse a la fecha de la notificación personal o al momento en que conste con certeza la recepción por el interesado del contenido íntegro del acto a notificar, para el cómputo de los respectivos plazos señalados para la interposición del correspondiente recurso».

3.- ¿Pueden presentarse recursos que no vengan especificados en la notificación realizada al interesado?

Sí, los particulares afectados por la resolución administrativa que acuerde la necesidad de la ocupación de bienes o derechos podrán presentar los recursos que estimen procedentes, aunque no fueran los expresados en la notificación.

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Utilidad pública
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Expropiación forzosa
Objeto de la expropiación forzosa
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Nulidad de actuaciones
Beneficiario de la expropiación
Omisión
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Expediente expropiatorio
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Propiedad privada
Mandato
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Jurisdicción contencioso-administrativa
Cuantía de la indemnización
Residencia
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Potestad sancionadora
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Expropiante
Derechos reales
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