La Administración causante del daño en la responsabilidad patrimonial

Aspectos generales de la Administración pública como creadora del daño

En el proceso contencioso-administrativo, y en concreto, en el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, una de las partes, la demandada, es una o varias Administraciones públicas, si bien asumirán el papel de codemandados los particulares que hayan coadyuvado a la producción del daño, así como las compañías de seguros cuando el riesgo esté asegurado.

Ahora bien, el correcto ejercicio de la acción de responsabilidad nos lleva a plantearnos las siguientes cuestiones:

1. Límites entre la Administración pública y el sector público

Ambos conceptos tienen un contenido plural, pues al ser varias las Administraciones públicas, también lo son los sectores públicos que de ellas dependen, y ambas, Administración pública y sector público, actúan tanto en el ámbito del derecho privado como del derecho público, si bien la responsabilidad de la Administración siempre es objetiva siendo revisable por la jurisdicción contencioso administrativa aunque actúe en relaciones de derecho privado.

Según lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP), se consideran Administraciones públicas, la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las entidades que integran la Administración local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las mismas.

Además, la LPACAP se aplica al sector público, que comprende:

• La Administración General del Estado.
• Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
• Las entidades que integran la Administración local.
• El sector público institucional.

A su vez, el sector público institucional se integra por cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas; si bien, el artículo 84.1 de la LRJSP incluye en tal concepto a las autoridades administrativas independientes y a los fondos sin personalidad jurídica.

Las universidades públicas y las corporaciones de derecho público, en el ejercicio de las funciones públicas que le hayan sido atribuidas por ley o delegadas por una Administración, se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la LPACAP; es por ello que las primeras han sido tradicionalmente consideradas como entidades de derecho público, encuadrándose entre las entidades públicas vinculadas a la Administración General del Estado o a las Comunidades Autónomas a que se refería el artículo 2.2 de la antigua Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común; y a las que aún se refiere el artículo 1.2 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-Administrativa.

Si bien, es cierto que la controversia surge con la entrada en vigor de la LPACAP y de la LRJSP, pues tanto de lo dispuesto en el artículo 2 de ambos textos legislativos como de lo establecido por la sala de lo contencioso-administrativo de nuestro alto tribunal en su sentencia n. º 1029/2019, de fecha 10 de julio de 2019, ECLI:ES:TS:2019:2487, se desprende que «(...) las Universidades Públicas se integran en el "sector público institucional", no forman parte, sin embargo, del ámbito más restrictivo de las "Administraciones Públicas"».

A mayor abundamiento, al no integrarse en la Administración General del Estado, las universidades no pueden ser confundidas con la misma ya que se constituyen como instituciones o entidades de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios para la consecución de sus fines y el desarrollo de sus funciones, gozando de autonomía de acuerdo lo dispuesto en el apartado 10 del artículo 27 de la CE y en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidad.

En este mismo sentido, la sentencia, n. º 42/2018, de 26 de enero, ECLI:ES:TSJM:2018:3388, de la sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Madrid, establece que el profesorado universitario «no es personal de la Administración General del Estado», esta circunstancia ya ha sido destacada también por nuestro Tribunal Constitucional en su sentencia n.º 146/1989, de 21 de septiembre, en la que puso de relieve que, «en términos negativos» ni los catedráticos de universidad, ni los profesores titulares de escuelas universitarias son empleados públicos de la Administración del Estado, ni de las Comunidades Autónomas, ni de las corporaciones locales.

CUESTIONES

1. ¿Quiénes se consideran interesados en el procedimiento administrativo?

Según el artículo 4 de la LPACAP se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

- Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

- Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

- Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento.

2. ¿Quiénes serán titulares de intereses legítimos?

Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca.

RESOLUCIONES RELEVANTES

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2686/2013, de 10 de junio de 2015, ECLI:ES:TS:2015:2785

«El concepto de interesado en un procedimiento administrativo (...) Se refiere....a los interesados que promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos (...) a los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte (...) aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva (...)».

2. Responsabilidad concurrente de las Administraciones públicas

Según el artículo 33 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la LRJSP, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas.

En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de:

• Competencia.
• Interés público tutelado.
• Intensidad de la intervención.

No obstante, la responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación conforme a los criterios expuestos.

CUESTIONES

1. ¿Qué Administración será competente para incoar, instruir y resolver los procedimientos de responsabilidad concurrente?

La Administración competente para incoar, instruir y resolver los procedimientos en los que exista una responsabilidad concurrente de varias Administraciones públicas, será la fijada en los estatutos o reglas de la organización colegiada.

En su defecto, la competencia vendrá atribuida a la Administración pública con mayor participación en la financiación del servicio.

2. ¿Y cuándo se trate de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial?

La Administración pública competente deberá consultar a las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, estas puedan exponer cuanto consideren procedente.

RESOLUCIONES RELEVANTES

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 10350/2003, de 26 de junio de 2007, ECLI:ES:TS:2007:4566   

«Así ocurre cuando la participación concurrente desde el punto de vista causal de varias Administraciones o las dudas acerca de la atribución competencial de la actividad cuestionada imponen soluciones favorables a posibilitar el ejercicio de la acción por el particular perjudicado, sin perjuicio de las relaciones económicas entre aquellas».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5342/2009, de 10 de mayo de 2012, ECLI:ES:TS:2012:3636

«Sin embargo, tales soluciones carecen de sentido cuando la titularidad de la responsabilidad es susceptible de ser definida con claridad, bien desde el punto de vista formal, atendiendo al criterio de ejercicio de la competencia, bien desde el punto de vista sustantivo acudiendo al criterio del beneficio, revelado por la intensidad de la actuación o por la presencia predominante del interés tutelado por una de las Administraciones intervinientes. En estos casos se impone atribuir legitimación a la Administración a la que corresponde el protagonismo en la actividad dañosa y excluir a las que han colaborado mediante actividades complementarias o accesorias, pero no significativas desde el punto de vista del desempeño de la actividad o servicio causante del perjuicio y de su relevancia como causa eficiente del daño».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1721/1991, de 5 de diciembre de 1994, ECLI:ES:TS:1994:17090 

«En cuanto a la pretendida falta de legitimación pasiva de la Comunidad (...) respecto de la reclamación indemnizatoria formulada por el recurrente (...), tiene ya declarado esta Sala en Sentencias de 23 de mayo y 10 de julio de este mismo año que habiendo sido dirigida la petición indemnizatoria en vía administrativa a la Administración Autonómica y denegada tal petición, dicha Administración debe soportar el ejercicio de la acción de resarcimiento formulada por el solicitante en sede jurisdiccional».

3. Responsabilidad de concesionarios y contratistas

En relación con la indemnización de daños y perjuicios a terceros, el artículo 196 de la LCSP establece que será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato; si bien, cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, será esta responsable dentro de los límites señalados en las leyes.

También será la Administración responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del proyecto en el contrato de obras, sin perjuicio de la posibilidad de repetir contra el redactor del proyecto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 315 del mismo texto legal o en el contrato de suministro de fabricación.

CUESTIONES

1. ¿Qué se entiende por terceros? 

Según la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3560/2006, de 14 de octubre de 2010, ECLI:ES:TS:2010:5923 por terceros hay que entender aquellos que son «(...) ajenos a la esfera de actuación de la Administración y de los propios contratistas y subcontratistas».

2. ¿Serán responsables las aseguradoras de la Administración?

El artículo 21.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone que se considera parte demandada a las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren.

4. Responsabilidad de los sujetos privados

La Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial dispone en su artículo 9.4 que los Juzgados y Tribunales ejercerán su jurisdicción exclusivamente en aquellos casos en que les venga atribuida por esta u otra ley; en lo que nos ocupa, los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional.

RESOLUCIONES RELEVANTES

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 728/2000, de 27 de mayo de 2003, ECLI:ES:TS:2003:3595

«De la misma manera hemos de resolver la referencia que contiene la contestación a la demanda, y que se vincula a lo que denomina ausencia de litisconsorcio pasivo necesario ex artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. No es muy explícita la explicación de la causa y no se concreta quien o quienes debieron ser traídos al proceso, y ello porque se refiere la causa a lo publicado por los medios de comunicación en relación con los acontecimientos ocurridos. Pero en todo caso la voluntad del recurrente excluye cualquier otra responsabilidad, y la Sala no encuentra razón alguna para creer que la relación procesal no esté bien constituida del modo en que quedó trabada entre las partes. Por ello esa causa también debe rechazarse».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3560/2006, de 14 de octubre de 2010, ECLI:ES:TS:2010:5923

«Resuelto el recurso en los términos expuestos, ha de resolverse el debate en los términos en que está planteado, partiendo de la base de que en la instancia exclusivamente se declaró la responsabilidad de la Administración, y contra tal pronunciamiento solo recurrió en esta casación (...) y el defensor de la Administración que no aceptaron y cuestionaron tal declaración, que deberá anularse, al estimarse en los términos que arriba expusimos el recurso de casación, con la consiguiente desestimación del recurso jurisdiccional, sin que la exclusión de responsabilidad de la Administración en los términos en que hemos resuelto en esta casación permita a su vez enjuiciar la responsabilidad del resto de demandados en instancia, dado que estos no aparecen condenados en la sentencia recurrida ni se cuestionó su falta de condena en vía casacional, lo que limita el debate, en consecuencia, al examen de la responsabilidad de la Administración y su aseguradora. Al efecto hemos de recordar que en Sentencias de 26 de septiembre de 2007 y 21 de noviembre de 2007 hemos admitido la posibilidad de que el orden jurisdiccional contencioso administrativo se pronuncie sobre la condena de particulares con exclusión del reconocimiento de responsabilidad de la Administración, en contra de lo que entiende la sentencia recurrida».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 6953/1991, de 30 de abril de 1996, ECLI:ES:TS:1996:2624

«En el supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración, el litis consorcio pasivo necesario, cuyo fundamento radica en la prohibición de la indefensión, puede darse en algunos casos cuando el mismo título de imputación se extiende a varios afectados y resulta imposible examinarlo si no es de manera común y simultánea para todos ellos. Como ha dicho la sentencia de esta Sala de 14 de mayo de 1994, en un asunto que guarda alguna analogía con el punto aquí examinado, el litis consorcio necesario solo nace cuando las partes están ligadas por idéntico vínculo jurídico material. En el caso que contemplamos, podemos y debemos apreciar de manera independiente si existió nexo de causalidad entre la actividad fiscalizadora del Ayuntamiento y la producción de los daños y perjuicios y con que alcance. La eventual responsabilidad de otros sujetos o Administraciones no resulta prejuzgada».