La capacidad procesal y legitimación de las partes en el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 06/02/2017

La capacidad procesal y legitimación de las partes en el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo, se establecerán conforme a lo que disponen el Capítulo I del Título II, integrado por el Art. 18 ,Ley 29/1998, de 13 de julio, el Capítulo II del Título II integrado, a su vez, por los Art. 19-22 ,Ley 29/1998, de 13 de julio y, supletoriamente, por la Ley de Enjuiciamiento Civil.


El Diccionario del español Jurídico de la RAE y el CGPJ define la capacidad procesal como “la capacidad para ser parte en el proceso" esto es, la "aptitud para ser titular de derechos y obligaciones procesales". Por su parte, entiende la legitimación como la capacidad procesal para poder actuar como parte activa o pasiva en un proceso, determinada por la relación en que se encuentra la persona con el objeto litigioso".

Descendiendo ya al campo del derecho positivo, de la capacidad procesal ante el orden contencioso-administrativo se ocupa el Art. 18 ,Ley 29/1998, de 13 de julio, que señala que, además de las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil (debido a su carácter supletorio, establecido en el Art. 4 ,LEC y DF1 ,Ley 29/1998, de 13 de julio), la tendrán los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente.

En relación con esta materia, cabe recordar lo dispuesto en el Art. 9 ,LEC acerca de la apreciación de la falta de capacidad:  ésta podrá ser apreciada de oficio por el tribunal en cualquier momento del proceso.

Respecto de la legitimación en el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo (Art. 19-22 ,Ley 29/1998, de 13 de julio) se establece lo siguiente:

Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo (Apartado 1 del Art. 19 ,Ley 29/1998, de 13 de julio):

  • Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

  • Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el Art. 18 ,Ley 29/1998, de 13 de julio que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.

  • La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización.

  • La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local.

  • Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.

  • El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.

  • Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.

  • Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes.

  • Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres, además de los afectados y siempre con su autorización, estarán también legitimados los sindicatos y las asociaciones legalmente constituidas cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y hombres, respecto de sus afiliados y asociados, respectivamente. Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difícil determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponderá exclusivamente a los organismos públicos con competencia en la materia, a los sindicatos más representativos y a las asociaciones de ámbito estatal cuyo fin primordial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran determinados, de su propia legitimación procesal. La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso sexual y acoso por razón de sexo.

La Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley.

El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e interés de las Entidades locales se rige por lo dispuesto en la legislación de régimen local.

Las Administraciones públicas y los particulares podrán interponer recurso contencioso-administrativo contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público sin necesidad, en el primer caso, de declaración de lesividad.

Tendrán legitimación para recurrir ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo las resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte que se dicten en asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, todas las personas mencionadas en el apdo. 4 del Art. 40 ,Ley orgánica 3/2013, de 20 de junio.

No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública (Art. 20 ,Ley 29/1998, de 13 de julio):

  • Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente.

  • Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella.

  • Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan.

    Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración.

Se considera parte demandada (Apartado 1 del Art. 21 ,Ley 29/1998, de 13 de julio) a:

a) Las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el artículo 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso.

b) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.

c) Las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren.

A efectos de lo dispuesto en el párrafo a) del apartado anterior, cuando se trate de Organismos o Corporaciones públicos sujetos a fiscalización de una Administración territorial, se entiende por Administración demandada (Apartado 2 del Art. 21 ,Ley 29/1998, de 13 de julio):

  • El Organismo o Corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio.

  • La que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición.

Excepción: En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público los citados órganos no tendrán la consideración de parte demandada, siéndolo las personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a lo dispuesto en el Art. 49 ,Ley 29/1998, de 13 de julio (Apartado 3 del Art. 21 ,Ley 29/1998, de 13 de julio).

Si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se considerará también parte demandada a la Administración autora de la misma, aunque no proceda de ella la actuación recurrida (Apartado 4 del Art. 21 ,Ley 29/1998, de 13 de julio).

Por su parte, el Art. 22 ,Ley 29/1998, de 13 de julio, señala que "si la legitimación de las partes derivare de alguna relación jurídica transmisible, el causahabiente podrá suceder en cualquier estado del proceso a la persona que inicialmente hubiere actuado como parte".

En lo que concierne a la falta de capacidad o legitimación, cabe recordar que, tal y como establece la letra b) del Art. 69 ,Ley 29/1998, de 13 de julio, la falta de capacidad o de legitimación suponen la inadmisibilidad del recurso Contencioso-Administrativo.  Sin embargo, del Art. 138 ,Ley 29/1998, de 13 de julio se extrae que, en los casos en los que estas faltas se aprecien de oficio, estas podrán ser subsanadas previo requerimiento. Así se expresa la TSJ Murcia, Sala de lo Contencioso, nº 56/2015, de 30/01/2015, Rec. 32/2014:

el requerimiento de subsanación del Tribunal resultara también necesario cuando sin él pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución; lo que ocurriría si la alegación de la contraparte no fue clara, o si fue combatida, bien dentro del plazo de aquellos diez días, bien en cualquier otro momento posterior; pues si fue combatida y el órgano jurisdiccional no comparte los argumentos opuestos, surge una situación en la que, como una derivación más del contenido normal del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, es exigible una advertencia implícita, a través del previo requerimiento, de lo infundado de esos argumentos y de la confianza nacida de ellos de obtener una sentencia que, como demanda aquel contenido normal, se pronuncie sobre el fondo de la cuestión litigiosa [ Sentencia de 20 de enero de 2012, (Casación 6878/50 )”.

Además, la doctrina jurisprudencial señala que, en realidad, el tribunal de oficio habrá de apreciar la falta de capacidad o, en su caso, legitimación, pues la sentencia que se estime sin pronunciarse sobre la falta de legitimación o la falta de capacidad o no se haya oído a las partes pronunciarse en ese sentido, incurrirá ne vicio de incongruencia.

Por otra parte, y al hilo de lo anterior, la doctrina jurisprudencial ha señalado que la Administración no puede negar capacidad procesal a quien se le haya reconocido en vía administrativa, en virtud del respeto a la doctrina del acto propio, que prohíbe, como se sabe, ir en contra de los actos propios, salvo error de apreciación en vía administrativa. Así lo señala, por ejemplo, la TS, Sala de lo Contencioso, de 02/07/1994, Rec. 1299/1987:

 “(…)en consecuencia, la doctrina del acto propio ( Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1977 , 26 de septiembre de 1980 , 24 de noviembre de 1981 , 2 de febrero y 17 de mayo de 1983 , 4 y 26 de junio y 20 de octubre de 1984 , 20 de mayo y 3 de julio de 1985 , 13 de diciembre de 1986 y 28 de febrero de 1987 , entre otras) sería razón suficiente para desechar tal causa de inadmisibilidad, ya que reconocidas por la Administración en la vía previa la plena capacidad, la debida representación y la legitimación de la entidad recurrente, no cabe oponer por la representación procesal de aquélla su falta en el proceso. Además del expresado principio general que prohíbe ir en contra de los actos propios, debemos justificar la desestimación de dicha causa inadmisibilidad con la doctrina, declarada en las Sentencias de esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1993 (recurso de apelación 11.352/90 ) y 26 de marzo de 1994 (recurso de apelación 2.284/91 ), según la cual "la necesidad, impuesta por el art. 57.2 b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , de acompaña con el escrito de demanda el documento o documentos que acrediten la legitimación con que el actor se presenta en juicio, no tiene otro alcance que el de evitar que se inicie un proceso por quien no esté legitimado para ello, con la subsiguiente consecuencia de ineficacia del mismo, al no poder afectar la decisión de fondo que recaiga a los legítimos titulares del derecho objeto del juicio. La ratio legis (siguen diciendo dichas Sentencias) de tal norma procesal debe relacionarse, a fin de interpretarla correctamente, con los derechos e intereses legítimos, reconocidos por el art. 24 de la vigente Constitución , de cuya interrelación se deriva la conclusión de resultar indebida la declaración de inadmisión de la acción si los defectos formales que pudiera tener fueran subsanables. Tal es, precisamente, el significado de los preceptos citados, contenidos en los art. 57.3 y 129.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que se anticipó a la diáfana y categórica norma contenida en el art. 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , según la cual "los Juzgados y Tribunales, de conformidad con el principio de tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24 de la Constitución , deberán resolver siempre sobre las pretensiones que les formule, y sólo podrán desestimarlas por motivos formales cuando el defecto fuese insubsanable o no se subsanare por el procedimiento establecido en la leyes."

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