Competencias de Estado y Comunidades Autónomas en materia laboral

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El Estado posee la regulación de las relaciones laborales, así como la potestad para desarrollar la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social; las Comunidades Autónomas, por su parte, ejecutan la legislación laboral, desarrollan las normas estatales en materia de Seguridad Social y ordenan, como competencia exclusiva, la política de asistencial social.

Competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia laboral.

CONCEPTO LEGISLACIÓN LABORAL

El aprt. 17º del 149.1 ,Constitución Española limita el papel de las Comunidades Autónomas a la ejecución de la legislación estatal, no obstante,  el Tribunal Constitucional ha precisado que, en este punto, el término “legislación” ha de ser entendido en sentido amplio o material, comprendiendo tanto las leyes formales como los reglamentos que las desarrollan (SSTC 33/1981, 18/1982, de 4 de mayo; 39/1982, de 30 de junio; 57/1982, de 27 de julio; 7/1985, de 25 de enero; 249/1988, de 20 de diciembre; 190/2002, de 17 de octubre; 30/2003, de 18 de diciembre). La reserva al Estado de la competencia exclusiva en materia legislativa y reglamentaria laboral garantiza la uniformidad en la ordenación jurídica de la materia en todo el territorio del Estado, sin existir, de esta manera, su disgregación en ámbitos autonómicos, con lo que se asegura, en definitiva, el principio de igualdad. Ciertamente, la diversificación de la legislación laboral en las diferentes Comunidades Autónomas sería a todas luces incompatible con el 139.1 ,Constitución Española, según el cual “todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado”. El concepto “legislación” no incluye, sin embargo, los reglamentos organizativos, que no afecten a “la situación o derechos de los administrados” y queden referidos “a la mera estructuración interna de la organización administrativa” (SSTC 18/1982, 57/1982 y 7/1985). Las Comunidades Autónomas gozan, de acuerdo con esta doctrina constitucional, de potestad para promulgar disposiciones administrativas ad intra, que afecten a la “organización de los servicios correspondientes en materia de su competencia” (SSTC 57/1982 y 360/1993, de 3 de diciembre). Pueden, por tanto, dictar las normas precisas para la ejecución regular de los servicios estatales que les sean transferidos, siempre que no alteren su régimen jurídico general, que es competencia del Estado.

Respecto de la “materia laboral” reservada a la legislación estatal, el Tribunal Constitucional ha declarado que no es la que se refiere genéricamente al mundo del trabajo, sino en un sentido concreto y restringido, la que “regula directamente la relación laboral, es decir, […] la relación que media entre los trabajadores que presten servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios en favor de los que y bajo la dirección de quienes se prestan estos servicios” (STC 35/1992, 360/1993). La legislación laboral es, por tanto, para el Tribunal Constitucional la que regula el trabajo asalariado, cuyo estatuto jurídico propio surge de la existencia de un contrato de trabajo.

Queda excluida de este restrictivo concepto, la legislación sobre sociedades cooperativas (STC 72/1983, de 29 julio; STC 44/1984, de 27 marzo), y sobre formación profesional (STC 48/1985, de 28 marzo). Las Comunidades Autónomas carecen, igualmente, de competencia para establecer normas de carácter administrativo o procesal aplicables a tales relaciones, no sólo porque las citadas normas son en sentido lato legislación “laboral”, sino por la concreta atribución competencial que en dichos ámbitos establecen, respectivamente, las reglas 18ª y 6ª del 149.1 ,Constitución Española. Las Comunidades Autónomas carecen también de potestades normativas (no de otra índole) en materia de inmigración (aprt. 2º,  149.1 ,Constitución Española). 

COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN MATERIA DE TRABAJO: POTESTADES DE EJECUCIÓN DE LA LEGISLACIÓN LABORAL DEL ESTADO.

Como se ha citado, en materia laboral, el reparto competencial viene dado por lo dispuesto en el ya citado aprt. 7 149.1 ,Constitución Española (1), atribuyendo al Estado competencia exclusiva sobre legislación laboral «sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas». Como igualmente se ha señalado, la expresión «legislación» que define la competencia exclusiva del Estado ha de ser entendida en sentido material, sea cual fuere el rango formal de las normas (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2), y comprendiendo, por tanto, no sólo las leyes, sino también los reglamentos» (SSTC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11; 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4; y 111/2012, de 24 de mayo, FJ 7); y la competencia autonómica incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios (SSTC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 2; y 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 5) y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución (STC 51/2006, FJ 4) y, en general, «el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales» (STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3), así como el ejercicio de la potestad sancionadora en la materia (SSTC 87/1985, de 16 de julio, FFJJ 1 y 2; 195/1996, de 28 de noviembre, FFJJ 8 y 9; y 81/2005, de 6 de abril, FJ 11 y más recientemente, Sentencia 211/2012, de 14 de noviembre de 2012).

De cuanto queda expuesto se sigue que, el ámbito de las competencias autonómicas referido a la “ejecución” de la legislación laboral, se limita a la aplicación de ésta. No comprende, como se ha visto, el desarrollo reglamentario de las leyes laborales estatales (SSTC 18/1982, 360/1993, y 195/1996), sino “el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales” (STC 194/1994,), lo que incluye actuaciones administrativas, inspectoras, sancionadoras (STC 195/1996, de 28 de noviembre), así como la aprobación de normas para la organización de los servicios correspondientes (“reglamentos organizativos”) (STC 194/1994). De este modo, las CC.AA. competentes se convierten en las “ejecutoras” ordinarias del Ordenamiento laboral17, y no sólo del interno, sino también del Derecho social comunitario y del internacional (SSTC 141/1993, y 67/1996). Asumen con ello la gestión en los respectivos ámbitos autonómicos de los correspondientes servicios que les hayan sido transferidos, en los términos indicados.

La potestad reglamentaria organizativa o interna, propia de la competencia ejecutiva de las Comunidades Autónomas, recae sobre los servicios del Estado, que sirven al ejercicio de su potestad de administración y, naturalmente, sobre sus propias instituciones de autogobierno. El aparato administrativo propio, que la Comunidad Autónoma crea, sirve, además de para aplicar la legislación laboral, para hacerlo orientando “su acción de gobierno en función de una política propia” (STC 35/1982, f.j. 2).

Materias enteramente asignadas al Estado

De una parte, sobre esta cuestión es necesario remarcar la existencia de determinadas materias en cuya ejecución no pueden intervenir las Comunidades Autónomas por estar enteramente asignadas en exclusiva al Estado, con independencia del mayor o menor ámbito territorial en el que se susciten: en concreto,

Según se deduce de la Constitución y de las posteriores normas estatutarias y Decretos de traspaso, las actuaciones relativas a inmigración, emigración y trabajo de extranjeros (aprt. 2º 149.1 ,Constitución Española), y fondos de ámbito nacional y de empleo (aprt. 13 149.1 ,Constitución Española), se encuentran enteramente asignadas en exclusiva al Estado. Igualmente, la Administración estatal ostenta la competencia ejecutiva en los casos en que el asunto examinado se plantea en un ámbito superior al territorio de una Comunidad Autónoma (ejmp: registro de un convenio colectivo de ámbito estatal o autorización de un expediente de regulación de empleo que afecta a centros de trabajo situados en distintas Comunidades Autónomas). Ver comentarios Requisitos de registro y depósito de convenios colectivos de trabajo y Supuestos de actuación de la autoridad laboral y de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social

Aun cuando las autonomías asumen la mayor parte de las actuaciones administrativas sobre el orden laboral, todavía hoy sigue siendo necesaria la existencia de una Administración Laboral estatal que se encargue de aquellos cometidos respecto a los que, ya sea por su materia o por su ámbito territorial, continúa siendo competente.

DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE EL PROCESO DE TRANSFERENCIAS DE SERVICIOS Y FUNCIONES A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional que “los Reales Decretos de transferencias no incorporan, en ningún caso, normas atributivas ni ordenadoras de competencias, correspondiendo esta tarea a la Constitución, a los Estatutos de Autonomía y a las demás fuentes reclamadas por una y otros al efecto...” (STC 102/1985; STC 158/1986; STC 37/1987; STC 118/1998).

Las normas de traspaso de servicios en ningún caso pueden prevalecer sobre las previsiones constitucionales y estatutarias (STC 76/1983; STC 86/1989; STC 220/1992). En consecuencia, las competencias autonómicas, atribuidas ope legis o ipso iuris por los Estatutos de Autonmía, consienten y demandan su ejercicio inmediato por la Comunidad Autónoma; por lo demás, siendo, como en efecto son, indisponibles, no pueden verse alteradas ni por los acuerdos formalizados en las normas de transferencias ni por “la pasividad temporal” del ente interesado “frente al indebido ejercicio de sus competencias por parte del otro” (STC 26/1982, f.j.1).

Ahora bien, como han matizado las SSTC 88/1987 y STC 220/1992, las normas de transferencias “sí son medios idóneos para concretar las formas, modos y procedimientos para el ejercicio de las respectivas competencias estatales y autonómicas” y “para articular mecanismos de cooperación”, constituyendo “condición de pleno ejercicio” de aquellas competencias estatutariamente adquiridas que requieran para su práctica de la transferencia efectiva de los servicios (STC 25/1983, f.j.3; STC 143/1985, f.j.9; STC 149/1985; STC 55/1990; STC 209/1990). De ahí su importancia en cuanto medio o instrumento para el ejercicio efectivo de determinadas competencias autonómicas, retenidas hasta ese momento lícitamente por el Estado (STC 124/1989, f.j. 1), lo que explica su reclamación por las Comunidades Autónomas

Recientemente, la Sentencia 35/2013, de 14 de febrero de 2013. Conflicto positivo de competencia 145-2004. Promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con el Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el subsistema de formación profesional continua. Competencias en materia laboral: atribución a la Administración del Estado del ejercicio de funciones ejecutivas que vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña al basarse exclusivamente en los efectos territoriales de las actuaciones (STC 244/2012).

(1) En virtud del aprt. 17, 149.1 CE, la práctica totalidad de los Estatutos de Autonomía han asumido como propia la potestad de ejecución de la materia laboral. Actualmente, puede decirse que las Comunidades Autónomas son las que practicamente se encargan de la ejecución de la mayor parte de las materias laborales.

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