El convenio urbanístico

Por convenio urbanístico se puede entender, siguiendo el Diccionario del español jurídico de la RAE y el CGPJ, aquel "acuerdo celebrado entre la administración competente en materia de urbanismo y los particulares, cuyo objeto es la modificación del planeamiento o su ejecución. La modificación del planeamiento acordada en un convenio tiene que tramitarse por el procedimiento establecido al efecto en la legislación del suelo". En relación con su naturaleza, el art. 61 de Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre dispone lo siguiente: "Tendrán carácter jurídico administrativo todas las cuestiones que se suscitaren con ocasión o como consecuencia de los actos y convenios regulados en la legislación urbanística aplicable entre los órganos competentes de las Administraciones Públicas y los propietarios, individuales o asociados, o promotores de actuaciones de transformación urbanística, incluso las relativas a cesiones de terrenos para urbanizar o edificar". Las demás referencias  de relevancia que esta última norma realiza a los convenios urbanísticos son las siguientes:

• Los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la actuación (de transformación urbanística o edificatoria) celebre con la Administración correspondiente, no podrán establecer obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente, en perjuicio de los propietarios afectados. La cláusula que contravenga estas reglas será nula de pleno Derecho (apdo. 8 del art. 9 de Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre ).
  
  
• Todos los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución urbanísticas, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, así como los convenios que con dicho objeto vayan a ser suscritos por la Administración competente, deben ser sometidos al trámite de información pública en los términos y por el plazo que establezca la legislación en la materia, que nunca podrá ser inferior al mínimo exigido en la legislación sobre procedimiento administrativo común, y deben publicarse en la forma y con el contenido que determinen las leyes (apdo. 1 del art. 25 de Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre ).

Sobre la naturaleza y alcance del convenio urbanístico ya se pronunció la jurisprudencia con anterioridad a que los distintos ordenamientos autonómicos abordasen una regulación expresa de la figura. Buena prueba de ello es el resumen doctrinal que, al respecto, realiza la J-47702832:

• "La doctrina de este Sala admite tanto convenios de gestión urbanística, para la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado, como convenios de planeamiento, que constituyen una manifestación de una actuación convencional frecuente en las Administraciones Públicas y tienen por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor (J-47702835). Aunque es indudable que el urbanismo constituye una competencia jurídico-pública, ello no excluye la participación y colaboración de los administrados en el mismo (como resulta de los artículos 4, 52 ó 119 del TRLS de 1976). Existen aspectos concretos susceptibles de compromiso o acuerdo entre la Administración y los particulares, lo que da lugar a la figura de los convenios urbanísticos. En la medida en que éstos no incidan sobre competencias de las que la Administración puede disponer por vía contractual o de pacto, los convenios urbanísticos de planeamiento aparecen como instrumentos de acción concertada que, en la práctica, pueden asegurar una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general".
  
  
• "La jurisprudencia de esta Sala ha venido precisando, en forma reiterada, que las exigencias de interés público que justifican la potestad de planeamiento urbanístico implican que su ejercicio no pueda encontrar límite en estos convenios que la Administración concierte con los particulares. Los convenios de planeamiento son, por ello, convenios preparatorios de una modificación futura del planeamiento que, en cuanto tales, tienen una sustantividad propia incluso a efectos de su impugnación en vía contenciosa ( artículo 234 TRLS). Por otra parte, es perfectamente posible la terminación de un procedimiento - como lo es la conclusión del convenio urbanístico - en forma negociada ( artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa, aplicable supletoriamente en materia de urbanismo) estando también admitida ya expresamente en una Ley posterior a la aplicable en este caso, como resulta del artículo 88.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común".
  
  
• "Es cierto que las competencias jurídico-públicas son irrenunciables y se ejercen por los órganos que las tienen atribuidas como propias (artículo 4 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958), por lo que no resulta admisible una «disposición» de la potestad de planeamiento por vía contractual. Cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a los que un Ayuntamiento llegue con los administrados, la potestad de planeamiento que se ejerza con carácter posterior ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración, para lograr la mejor ordenación urbanística posible, sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, pueda desencadenar, en su caso, el apartamiento por parte de la Administración o de los administrados de convenios urbanísticos previos o preparatorios de un cambio de planeamiento".

Por otro lado, la Sentencia ADMINISTRATIVO Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 10532/1991 de 15 de Marzo de 1997, mencionada en la anterior, hace la siguiente precisión: "La distinción doctrinal entre contrato y convención resulta ilustrativa al respecto, participando el convenio urbanístico de la naturaleza de la segunda figura, en cuanto no contiene sólo un juego de obligaciones recíprocas o entrecruzadas (contraprestaciones) sino también compromisos paralelos de la Administración y de la Entidad mercantil que lo concierta, dirigidos a un fin coincidente y común, que tiende al aseguramiento futuro de la ejecución de la modificación del Plan cuando, en su caso, se llegue a aprobar el mismo".

En lo que concierne a la competencia para aprobar un convenio urbanístico, y ciñéndose al supuesto de que la administración actuante sea una Entidad Local (el caso, obviamente, más frecuente), la letra c) del apdo. 2 del art. 22 de Ley 7/1985, de 2 de abril determina que corresponde al Pleno "la aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística, así como los convenios que tengan por objeto la alteración de cualesquiera de dichos instrumentos". De lo anterior se deduce que para la aprobación de los convenios de gestión la competencia corresponderá en principio al Alcalde, siempre que la eventual disposición patrimonial que supongan esté dentro del ámbito de sus atribuciones, salvo en aquellas Comunidades Autónomas que otorgan también tal competencia (bajo la fórmula de "ratificación" al Pleno). 

Esta es la regulación positiva que, de los convenios urbanísticos, realizan los distintos territorios:

• Andalucía:
  • Convenios urbanísticos de planeamiento (art. 30 de Ley 7/2002, de 17 de diciembre ).
  • Convenios urbanísticos de gestión (art. 95 de Ley 7/2002, de 17 de diciembre ).
    
    
• Aragón: 
  • Objeto de los convenios (art. 100 de Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio ).
  • Convenios de planeamiento (art. 101 de Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio )
  • Convenios de gestión (art. 102 de Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio ).
    
    
• Principado de Asturias:
  • Clases de convenios (art. 210 de Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril ).
  • Contenido (art. 211 de Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril ).
  • Eficacia real (art. 212 de Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril ).
  • Procedimiento y publicidad (art. 213 de Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril ).
  • Normas aplicables a los convenios urbanísticos (art. 214 de Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril ).
    
    
• Islas Baleares:
  • Concepto, principios, objeto y límites de los convenios ( L-25580476-articulo97 de la L-25580476 ).
  • Convenios municipales de planeamiento y de gestión ( L-25580476-articulo98 ).
  • Publicidad e impugnación de los convenios ( L-25580476-articulo99 ).
    
    
• Canarias:
  • Concepto, principios, objeto y límites ( L-25293285-articulo288 de la L-25293285 ).
  • Memoria justificativa ( L-25293285-articulo289 ).
  • Contenido ( L-25293285-articulo290 ).
  • Celebración y perfeccionamiento de los convenios ( L-25293285-articulo291 ).
  • Competencia para la celebración de los convenios ( L-25293285-articulo292 ).
  • Publicidad de los convenios: registro centralizado de convenios urbanísticos ( L-25293285-articulo293 ).
  • Alcance y límites de los convenios ( L-25293285-articulo294 ).
    
    
• Cantabria: 
  • Régimen de los convenios urbanísticos ( L-454839-140 de la L-454839 ).
  • Objeto y capacidad general ( L-454839-259 de la L-454839 ).
  • Límites ( L-454839-260 de la L-454839 ).
  • Convenios de planeamiento ( L-454839-261 de la L-454839 ).
  • Convenios de gestió ( L-454839-262 de la L-454839 ).
  • Responsabilidad por incumplimiento ( L-454839-263 de la L-454839 ).
  • Publicidad ( L-454839-149 a L-454839-157 de la L-454839 )
    
    
• Castilla-La Mancha:
  • El concepto, los principios, el objeto y los límites de los convenios (art. 11 de Decreto Legislativo 1/2010, de 18/05/2010 ).
  • El procedimiento para la celebración y el perfeccionamiento de los convenios (art. 12 de Decreto Legislativo 1/2010, de 18/05/2010 ).
    
  • La naturaleza y la publicidad de los convenios (art. 13 de Decreto Legislativo 1/2010, de 18/05/2010 ). 
    
    
• Castilla y León:
  • Convenios urbanísticos (art. 94 de Ley 5/1999, de 8 de abril ).
    
    
• Cataluña: 
  • Publicidad y obligaciones de los convenios urbanísticos (art. 104 de Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto ).
  • Convenios urbanísticos (Disposicion Transitoria 12 de Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto ).
     
• Galicia:
  • Objeto y naturaleza (art. 165 de Ley 2/2016, de 10 de febrero ).
  • Convenios urbanísticos de planeamiento (art. 166 de Ley 2/2016, de 10 de febrero ).
  • Convenios urbanísiticos para la ejecución del planeamiento (art. 167 de Ley 2/2016, de 10 de febrero ).
  • Formalización y perfeccionamiento (art. 168 de Ley 2/2016, de 10 de febrero ).
    
    
• Madrid:
  • Concepto, alcance y naturaleza (art. 243 de Ley 9/2001, de 17 de julio ).
  • Objeto (art. 244 de Ley 9/2001, de 17 de julio ).
  • Convenios urbanísticos de planeamiento (art. 245 de Ley 9/2001, de 17 de julio ).
  • Convenios urbanísticos para la ejecución del planeamiento (art. 246 de Ley 9/2001, de 17 de julio ).
  • Celebración y perfeccionamiento (art. 247 de Ley 9/2001, de 17 de julio ).
    
    
• Navarra:
  • Concepto, principios, objeto y límites de los convenios ( L-25358863-articulo23 del L-25358863 ).
  • Convenios sobre planeamiento ( L-25358863-articulo24 ).
  • Convenios de gestión ( L-25358863-articulo25 )
  • Publicidad de los convenios ( L-25358863-articulo26 ).
    
    
• País Vasco:
  • Convenios urbanísticos (Disposicion Adicional 7 de Ley 2/2006, de 30 de junio ). 
    
    
• Murcia:
  • Convenios urbanísticos (art. 182 de Ley 13/2015, de 30 de marzo ).
    
    
• La Rioja: 
  • Definición y naturaleza (art. 114 de Ley 5/2006, de 2 de mayo ).
  • Convenios de planeamiento (art. 115 de Ley 5/2006, de 2 de mayo ).
  • Convenios de gestión (art. 116 de Ley 5/2006, de 2 de mayo ).
  • Aprobación, publicación y registro de los convenios urbanísticos (art. 117 de Ley 5/2006, de 2 de mayo ).
    
    
• Valencia: 
  • Contenido y efectos de los convenios urbanísticos ( L-14654077-115 de la L-14654077 ).