Cuestiones generales de la iniciación del procedimiento administrativo

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 02/03/2021

Las disposiciones generales de la iniciación del procedimiento administrativo se regula en los artículos 54-57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, integrantes de la sección 1.ª ("Disposiciones Generales") del capítulo II del título IV de la norma.

Esta sección 1.ª (arts. 54-57 de la LPAC), nos detalla las características del procedimiento en su fase de apertura, en concreto: clases de iniciación, información y actuaciones previas, medidas provisionales y la acumulación.

Clases de iniciación

En primer lugar, el artículo 54 de la Ley 39/2015 establece las clases de iniciación: «Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado».

Los artículos 55 y 56 de la LPAC hacen referencia tanto al período de información o actuaciones previas que pueden ser realizadas antes de iniciar el procedimiento, así como a las medidas provisionales que puedan adoptarse por parte del órgano administrativo competente en caso de considerarlo oportuno.

Actuaciones previas

El artículo 55.2 de la LPAC establece que «serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento».

Es importante señalar, respecto de la apertura del trámite de información previa, que su duración no computará a efectos de caducidad en el procedimiento administrativo sancionador. Así es como los tribunales lo interpretan, tal y como podemos observar en el fundamento 4.º de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 705/2016, de 30 de noviembre, ECLI:ES:TSJGAL:2016:8623 .

La demora de la Administración en esta fase no tendría consecuencias a los efectos de la caducidad de dicho procedimiento, tal y como se ha venido señalando reiteradamente por la jurisprudencia (entre otras, vid. la STS de 13 de octubre de 2011, rec. n.º 3987/2008 y STS de 21 de diciembre de 2011, rec. n.º 1751 o la STSJG n.º 3893/2015).

Las medidas provisionales

En primer lugar, y antes de entrar en detalle, es necesario indicar que las medidas provisionales pueden acordarse en diferentes momentos procedimiento: las medidas anteriores a la iniciación del procedimiento.

  • Antes de la iniciación del procedimiento (artículo 56.2 de la LPAC):

Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.

  • Iniciado el procedimiento (artículo 56.1 de la LPAC):

Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.

Las medidas que pueden adoptarse vienen previstas en el artículo 56.3 de la LPAC y son las siguientes: 

a) Suspensión temporal de actividades.

b) Prestación de fianzas.

c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.

d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación de precios ciertos.

e) El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.

f) La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.

g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.

h) La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas.

i) Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.

La adopción de las mencionadas medidas puede tener como objeto diferentes finalidades, entre ellas, garantizar la eficacia de la resolución, los intereses implicados o los derechos de los interesados. Deberá ser el órgano administrativo competente, de oficio o a instancia de parte, quien de forma motivada las estime, teniendo siempre presentes los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.

Sin embargo, la adopción de estas medidas no es libre, sino que encuentra su límite en el artículo 56.4 de la LPAC. Esta norma determina que las medidas interpuestas no podrán causar perjuicio de difícil o imposible reparación ni implicar la violación de cualquier derecho amparado por una ley.

Las medidas podrán ser alzadas o modificadas durante el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, cuando se den circunstancias sobrevenidas o que no hubieran podido tenerse en cuenta en el momento en el que fueron adoptadas, tal y como indica el artículo 56 en su apartado 5.

Cabe destacar que las medidas provisionales o cautelares adoptadas durante la tramitación de un procedimiento disciplinario se extinguen, en todo caso, con la eficacia de la resolución que ponga fin al procedimiento correspondiente.

Acumulación de procedimientos

Por último, el artículo 57 de la LPAC regula la posibilidad de que el órgano administrativo disponga, de oficio o a instancia de parte, la acumulación a otros procedimientos con los que «guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento. Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno». Es importante destacar que la decisión de acumular los procedimientos, tal y como se establece en el fundamento 3.º de la sentencia del TSJ de Madrid n.º 446/2019, de 3 de junio, ECLI:ES:TSJM:2019:4375«se contempla como una facultad administrativa, y no como una obligación, la posibilidad de acumular los procedimientos que guarden entre sí identidad sustancial o intima conexión».

Por lo tanto, corresponde a la autoridad competente la última palabra respecto a la decisión de acumular o no los procedimientos.

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Medidas provisionales
Caducidad
Procedimiento administrativo sancionador
Embargo preventivo
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