Los principios de prescripción y concurrencia de sanciones en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración

Plazos para la extinción de responsabilidad en infracciones y sanciones: la prescripción

Mediante la prescripción se establece que, una vez transcurrido un tiempo concreto, el posible infractor queda exento de su responsabilidad frente a los presuntos actos ilícitos que ha cometido. Con esta norma se limita a su vez el poder sancionador y se refuerza la seguridad jurídica ya que, aunque la Administración puede ejercer dicha potestad (ius puniendi), lo ha de hacer durante tiempos concretos imponiéndose así límites a las disposiciones sancionadoras protegiendo jurídicamente al posible infractor.

Para una conceptualización más objetiva podemos acudir a la definición que el Diccionario de la RAE y el CGPJ aporta, que describe:

• Prescripción de la infracción: «Forma de extinción de la responsabilidad sancionadora por el cumplimiento del plazo legal establecido desde la comisión de la infracción sin que la Administración dirija o reanude su actuación contra el responsable de la misma».
• Prescripción de la sanción: «Forma de extinción de la responsabilidad administrativa sancionadora que acontece por el transcurso de un determinado período de tiempo desde la imposición en firme de la sanción sin que la Administración decida iniciar las actuaciones para ejecutarla o exigir su cumplimiento».

El artículo 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre recoge la prescripción de las sanciones e infracciones en el ámbito administrativo. Dispone este precepto que tal prescripción será conforme a lo establecido en las leyes, y de no haber regulación expresa, la norma será la siguiente:

• Prescripción de infracciones (a contar desde el día de comisión de la infracción, también en las infracciones continuadas y permanente):
• Muy graves: a los tres años.
• Graves: a los dos años.
• Leves: a los seis meses.

La prescripción de las infracciones podrá interrumpirse por iniciación, bajo conocimiento del interesado, de un procedimiento sancionador, y se reiniciará el plazo de prescripción si el expediente sancionador se paraliza más de un mes por causa no imputable al presunto responsable. 

• Prescripción de las sanciones (a computar desde el día siguiente en que sea ejecutable la resolución que impone la sanción o hubiese transcurrido el plazo para recurrir tal resolución). En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso. En los demás casos, el plazo de prescripción será: 
• De faltas muy graves: a los tres años.
• De faltas graves: a los dos años.
• De faltas leves: al año.

La prescripción en estos casos se interrumpirá por iniciación, también con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si la ejecución se paraliza más de un mes por causa no imputable al infractor.

De manera esquemática, debemos saber:

En los supuestos de infracciones continuadas o permanentes, no han de confundirse ambos conceptos. Así se ha sentado doctrina al respecto.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1526/2020, de 17 de noviembre, ECLI:ES:TS:2020:3890

En las infracciones continuadas se exige pluralidad de acciones que infrinjan el mismo precepto mientras que en las infracciones permanentes no se requiere concurso de ilícitos.

«Procede añadir que en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 2018 (RC 1091/2016), ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre la aplicabilidad del concepto de infracción permanente en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, declarando que son aquellas que "a diferencia de la infracción continuada que exige pluralidad de acciones que infrinjan el mismo precepto, y por ello constituye un concurso real de ilícitos, la infracción permanente no requiere un concurso de ilícitos, sino una única acción de carácter duradero, cuyo contenido antijurídico se prolongue a lo largo del tiempo, en tanto el sujeto activo no decida cesar en la ejecución de su conducta. STS, de 4 de noviembre de 2013 (recurso núm. 251/2011)"».

Uno de los aspectos más importantes en la regulación de los plazos de prescripción, es la mención expresa que hace el legislador del dies a quo para el cómputo de dicho plazo, así como la especificación que hace sobre el silencio administrativo en lo que atañe a la resolución del recurso de alzada:

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1328/2020, de 15 de octubre, ECLI:ES:TS:2020:3394

«Sin embargo, este criterio, ya desde la regulación anterior, suscitaba preocupación desde el punto de vista de la seguridad jurídica, en cuanto la inactividad de la Administración podía dar lugar a situaciones manifiestamente perjudiciales para el administrado, permaneciendo de manera indefinida la sanción imprescriptible y por tanto ejecutable mientras no se resolviera el correspondiente recurso administrativo, situación que se justificaba, como se recoge en la sentencia antes citada de 22 de septiembre de 2008, señalando que "la tardanza de la Administración en la resolución del recurso de alzada, aparte de permitir que el interesado formule impugnación en vía jurisdiccional contra la desestimación presunta, podrá tener diversas consecuencias, como pueden ser la responsabilidad personal de la autoridad o funcionario negligente o la responsabilidad patrimonial de la Administración incumplidora, pero en ningún caso esa tardanza determinará la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución sancionadora; y sin ello no podrá iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción". En semejantes términos se pronuncia el Tribunal Constitucional en sentencia 37/2012 de 19 de septiembre.

Sin embargo, el legislador, consciente de la inseguridad que pudiera derivar del mantenimiento indefinido en el tiempo de resoluciones sancionadoras ejecutables, ha considerado necesario atender esa situación y, a tal efecto, incluye en el art. 30.3, párrafo tercero, una corrección del criterio general para el caso del silencio administrativo, disponiendo que: "en el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente establecido para la resolución de dicho recurso"».

Principio non bis in idem en el procedimiento administrativo sancionador

El artículo 31 de la LRJSP dispone:

«1. No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

2. Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción».

Bajo este precepto legal se enmascara el principio jurídico non bis in idem, en estrecha relación con el principio de legalidad de los artículos 9 y 25 de la Constitución Española.

Este principio presenta dos vertientes o sentidos: material y procesal:

• La vertiente material o sentido material, al no poder sancionar dos veces el mismo hecho y que alguien sea castigado dos veces por la misma infracción.
• La vertiente procesal o sentido procesal, mediante la cual se prohíbe la coexistencia de dos procesos que tengan el mismo objeto y que se juzgue a alguien dos veces por hechos idénticos.

Para que rija el principio non bis in idem ha de concurrir lo que los tribunales denominan como «triple identidad». Esto es, deben coincidir sujeto, hecho y fundamento. 

Así, históricamente los jueces y tribunales han dictado abundante jurisprudencia al respecto, consagrando el principio non bis in idem como máxima legal inviolable. 

RESOLUCIONES RELEVANTES

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 2/1981, de 30 de enero, ECLI:ES:TC:1981:2

«4. El principio general del derecho conocido por non bis in idem supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, que no recaiga duplicidad de sanciones —administrativa y penal— en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración —relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc.....— que justificase el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 77/1983, de 3 de octubre, ECLI:ES:TC:1983:77

«El principio non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativas diferentes, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 234/1991, de 10 de diciembre, ECLI:ES:TC:1991:234

Respecto a la dualidad normativa y doble imposición de sanciones. Ha de atenderse al bien jurídico que protege cada norma para saber si se respeta el principio non bis in idem:

«Cosa bien distinta, y este es probablemente el sentido que se pretende dar a la afirmación que analizamos, es que no baste simplemente con la dualidad de normas para entender justificada la imposición de una doble sanción al mismo sujeto por los mismos hechos, pues si así fuera, el principio ne bis in idem no tendría más alcance que el que el legislador (o en su caso el Gobierno, como titular de la potestad reglamentaria) quisieran darle. Para que la dualidad de sanciones sea constitucionalmente admisible es necesario, además, que la normativa que la impone pueda justificarse porque contempla los mismos hechos desde la perspectiva de un interés jurídicamente protegido que no es el mismo que aquel que la primera sanción intenta salvaguardar o, si se quiere, desde la perspectiva de una relación jurídica diferente entre sancionador y sancionado».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 188/2005, de 7 de julio, ECLI:ES:TC:2005:188

Las sanciones penales son compatibles con las disciplinarias siempre que no se dé la triple identidad: sujeto, hecho y fundamento:

«b) Aunque es cierto que este principio "ha venido siendo aplicado fundamentalmente para determinar una interdicción de duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto a unos mismos hechos", esto no significa, no obstante, "que sólo incluya la incompatibilidad de sanciones penal y administrativa por un mismo hecho en procedimientos distintos correspondientes a órdenes jurídicos sancionadores diversos" (STC 154/1990, de 15 de octubre, FJ 3). Y es que en la medida en que el ius puniendi aparece compartido en nuestro país entre los órganos judiciales penales y la Administración, el principio non bis in idem opera, tanto en su vertiente sustantiva como en la procesal, para regir las relaciones entre el ordenamiento penal y el derecho administrativo sancionador, pero también internamente dentro de cada uno de estos ordenamientos en sí mismos considerados, proscribiendo, cuando exista una triple identidad de sujeto, hechos y fundamento, la duplicidad de penas y de procesos penales y la pluralidad de sanciones administrativas y de procedimientos sancionadores, respectivamente. En este último orden de ideas, y desde la perspectiva del Derecho positivo, tanto el art. 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, como el art. 5.1 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, impiden que de nuevo se sancionen administrativamente hechos que ya hayan sido castigados en aplicación del ordenamiento jurídico administrativo, siempre que concurra la triple identidad referida.

(…) d) Este Tribunal ha abordado el juego del principio non bis in idem dentro de las llamadas relaciones de sujeción o de supremacía especial, afirmando que: "La existencia de esta relación de sujeción especial tampoco basta por sí misma, sin embargo, para justificar la dualidad de sanciones. De una parte, en efecto, las llamadas relaciones de sujeción especial no son entre nosotros un ámbito en el que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales o en el que la Administración pueda dictar normas sin habilitación legal previa. Estas relaciones no se dan al margen del Derecho, sino dentro de él y por lo tanto también dentro de ellas tienen vigencia los derechos fundamentales y tampoco respecto de ellas goza la Administración de un poder normativo carente de habilitación legal, aunque ésta pueda otorgarse en términos que no serían aceptables sin el supuesto de esa especial relación (vid., entre otras, SSTC 2/1987, 42/1987 y, más recientemente, STC 61/1990). Para que sea jurídicamente admisible la sanción disciplinaria impuesta en razón de una conducta que ya fue objeto de condena penal es indispensable, además, que el interés jurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección" (STC 234/1991, de 10 de diciembre, FJ 2)».