Identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo

Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento administrativo

Con la aprobación del Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones, se modificó la LPAC, en particular, sus artículos 9 y 10 y se añade una disposición adicional 6.ª.

Como ya indicamos en temas anteriores, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dedica el capítulo II de su título I, a la «Identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo», introduciendo una importante novedad, que es la separación entre identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo y simplificando los medios para acreditar una u otra. Por lo general, será suficiente la primera, y la segunda será requisito en casos de ser necesario acreditar la voluntad y consentimiento del interesado.

Se establece en la propia ley, mediante actualización implantada por el RD-ley 14/2019, de 31 de octubre, una relación de medios de identificación y firma que deben utilizar todas las Administraciones públicas para verificar la identidad de los interesados. Así, en el artículo 9 se recogen una serie de medios de identificación al servicio de los interesados, y cuyo acceso debe ser garantizado por la Administración para cualquier tipo de procedimiento:

• Sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».
• Sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».
• Cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad y previa comunicación a la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. Esta comunicación vendrá acompañada de una declaración responsable de que se cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa vigente. De forma previa a la eficacia jurídica del sistema, habrán de transcurrir dos meses desde dicha comunicación, durante los cuales el órgano estatal competente por motivos de seguridad pública podrá acudir a la vía jurisdiccional, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad, que deberá emitir en el plazo de diez días desde su solicitud. (Nueva versión vigente desde el 30/06/2022 por la publicación de la Ley 11/2022, de 28 de junio).

En este punto, cabe destacar la obligatoriedad de que los recursos técnicos deben encontrarse situados en territorio de la Unión Europea. Hablamos de recursos necesarios para la recogida, almacenamiento, tratamiento y gestión de los referidos sistemas. En caso de tratarse de categorías especiales de datos, a los que se refiere el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, es decir, aquellos que revelen el origen étnico o racial, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la afiliación sindical, y el tratamiento de datos genéticos, datos biométricos dirigidos a identificar de manera unívoca a una persona física, datos relativos a la salud o datos relativos a la vida sexual o la orientación sexual de una persona física, los recursos técnicos han de encontrarse situados en territorio español. Sea cual fuere el supuesto, los datos se encontrarán disponibles para su acceso por parte de las autoridades judiciales y administrativas competentes.

Los datos obtenidos, con arreglo al párrafo anterior, no podrán ser objeto de transferencia a un tercer país u organización internacional, con excepción de los que hayan sido objeto de una decisión de adecuación de la Comisión Europea o cuando así lo exija el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Reino de España.

En todo caso, la aceptación por parte de la Administración General del Estado de alguno de los sistemas enumerados anteriormente servirá para acreditar frente a todas las Administraciones públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo.

A TENER EN CUENTA.  Sobre los medios de identificación, ha sido de gran relevancia la implantación de la plataforma Cl@ve. Mediante Resolución de 14 de julio de 2017, de la Secretaría General de Administración Digital, que establecen las condiciones de uso de firma electrónica no criptográfica, se indican los requisitos que se tienen que cumplir, entre otras cosas, para asegurar  la integridad e inalterabilidad de los datos firmados, así como los requisitos para comprobar que se realizó dicho acto. Además, sienta las bases de uso de sistemas de identificación basados en la plataforma Cl@ve, para la realización de la firma, y establece «una recomendación para recoger las evidencias de actos de relevancia jurídica, como las notificaciones, que si bien no necesitan firma, sí pueden necesitar unos requisitos de seguridad reforzados, manteniendo siempre el espíritu de la ley por el que no se haga en ningún caso más complejo para el ciudadano la recepción de la notificación o la realización de un trámite».

Ante de profundizar en el sistema de firma y su régimen, debemos comenzar por conocer el concepto de firma electrónica. Para ello acudimos a las definiciones que el Reglamento de la Unión Europea 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, que en su artículo 3 dispone:

•  Firma electrónica son los datos en formato electrónico anejos a otros datos electrónicos o asociados de manera lógica con ellos que utiliza el firmante para firmar.

• Firma electrónica avanzada es la firma electrónica que cumple los requisitos contemplados en el artículo 26 del mismo reglamento, esto es:

  • Estar vinculada al firmante de manera única.

  • Permitir la identificación del firmante.

  • Haber sido creada utilizando datos de creación de la firma electrónica que el firmante puede utilizar, con un alto nivel de confianza, bajo su control exclusivo.

  • Estar vinculada con los datos firmados por la misma de modo tal que cualquier modificación ulterior de los mismos sea detectable.

• Firma electrónica cualificada es aquella firma electrónica avanzada que se crea mediante un dispositivo cualificado de creación de firmas electrónicas y que se basa en un certificado cualificado de firma electrónica.

A TENER EN CUENTA. En fecha 13/11/2020 entró en vigor la Ley 6/2020, de 11 de noviembre, reguladora de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza, que viene a complementar el Reglamento (UE) n.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, antes citado.

Esta Ley 6/2020, entre otros aspectos de los servicios electrónicos, recoge el régimen de previsión de riesgo de los prestadores cualificados, el régimen sancionador, la comprobación de la identidad y atributos de los solicitantes de un certificado cualificado, la inclusión de requisitos adicionales a nivel nacional para certificados cualificados tales como identificadores nacionales, o su tiempo máximo de vigencia, así como las condiciones para la suspensión de los certificados.

Sistemas de firmas admitidos por las Administraciones públicas

Respecto al sistema de firmas, el artículo 10 de la LPAC, permite a los interesados firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento. A partir de esta premisa, si los interesados optasen por relacionarse con las Administraciones públicas a través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma cuyo uso debe ser garantizado por las Administraciones los siguientes:

• Sistemas de firma electrónica cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».
• Sistemas de sello electrónico cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados electrónicos cualificados de sello electrónico expedidos por prestador incluido en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».
• Cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad y previa comunicación a la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. Esta comunicación vendrá acompañada de una declaración responsable de que se cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa vigente. De forma previa a la eficacia jurídica del sistema, habrán de transcurrir dos meses desde dicha comunicación, durante los cuales el órgano estatal competente por motivos de seguridad pública podrá acudir a la vía jurisdiccional, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad, que deberá emitir en el plazo de diez días desde su solicitud. (Nueva versión vigente desde el 30/06/2022 por la publicación de la Ley 11/2022, de 28 de junio).

Al igual que en el artículo anterior, se establece la obligatoriedad de que los recursos técnicos necesarios para la recogida, almacenamiento, tratamiento y gestión de dichos sistemas se encuentren situados en territorio de la Unión Europea, y, en caso de tratarse de categorías especiales de datos a los que se refiere el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, se encuentren en territorio español. Al margen del supuesto que se trate, los datos se encontrarán disponibles para su acceso por parte de las autoridades judiciales y administrativas competentes.

De la misma forma, estos datos no podrán ser objeto de transferencia a un tercer país u organización internacional, con excepción de los que hayan sido objeto de una decisión de adecuación de la Comisión Europea o cuando así lo exija el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Reino de España.

Cuando así lo disponga expresamente la normativa reguladora aplicable, las Administraciones públicas podrán admitir los sistemas de identificación contemplados en la LPAC como sistema de firma cuando permitan acreditar la autenticidad de la expresión de la voluntad y consentimiento de los interesados.

Si se siguen los sistemas de firma contemplados, la identidad del interesado se entenderá acreditada con el mero acto de la firma.

Respecto a estos artículos cabe citar la D.A. 6.ª que también fue introducida por el RD-Ley 14/2019 de 31 de octubre, que en lo que refiere al precepto 9.2 c) y 10.2 c) viene a disponer:

«1. Las entidades del Sector Público que quieran habilitar sistemas de identificación o firma conforme a las letras c) de los artículos 9.2 y 10.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a partir de la entrada en vigor de este real decreto-ley, deberán solicitar la autorización prevista en dichos preceptos. Los sistemas que, antes de la citada entrada en vigor, ya estén validados y plenamente operativos en los procedimientos administrativos de que se trate, no requerirán someterse a dicha autorización.

2. Las entidades pertenecientes al Sector Público deberán adoptar las medidas necesarias para cumplir la obligación prevista en los artículos 9.3 y 10.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en el plazo máximo de seis meses a partir de la entrada en vigor de este real decreto-ley cuando gestionen directamente o a través de medios propios los recursos técnicos necesarios para la recogida, almacenamiento, tratamiento y gestión de los sistemas de identificación y firma».

A TENER EN CUENTA. La Ley 11/2022, de 28 de junio, además de las modificaciones realizadas en los artículos 9 y 10, introdujo una nueva D.A. 7.ª —con entrada en vigor el 30/06/2022— estableciendo lo siguiente, en relación con esos artículos:

«La Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital informará a la Conferencia Sectorial para asuntos de Seguridad Nacional de las resoluciones denegatorias de la autorización prevista en los artículos 9.2.c) y 10.2.c) de esta ley, que, en su caso, se hayan dictado en el plazo máximo de tres meses desde la adopción de la citada resolución».

En lo relativo al uso de medios de identificación y firma en los procedimientos administrativos, el artículo 11 de la LPAC establece:

«1. Con carácter general, para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo, será suficiente con que los interesados acrediten previamente su identidad a través de cualquiera de los medios de identificación previstos en esta Ley.

2. Las Administraciones Públicas solo requerirán a los interesados el uso obligatorio de firma para:

a) Formular solicitudes.

b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.

c) Interponer recursos.

d) Desistir de acciones.

e) Renunciar a derechos».

Las Administraciones deben desempeñar un papel colaborativo o facilitador hacia los ciudadanos para el acceso y uso de los distintos medios electrónicos que se contemplan en el ámbito administrativo, ya sea a través de la disposición de canales de acceso o aplicaciones; y, en el caso de que el interesado no disponga de medios suficientes para ello, lo hará le funcionario público. Como se verá más adelante, existen excepciones a la obligatoriedad de relacionarse telemáticamente con la Administración.

A TENER EN CUENTA. Muestra de la implantación incansable de las relaciones electrónicas con la Administración, es el desarrollo de órdenes ministeriales para exigir su cumplimiento en los distintos sectores o procesos que puedan surgir y vinculen al particular con la Administración. Véase la Orden PCI/1255/2019, de 26 de diciembre, por la que se establece la obligatoriedad de relacionarse, entre los aspirantes y el Ministerio de Justicia, a través de medios electrónicos en las pruebas de evaluación de aptitud profesional para el ejercicio de las profesiones de abogado/a y procurador/a de los tribunales.

Otro ejemplo es el RD-Ley 29/2020, de 29 de septiembre, que modifica el artículo 22 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, estableciendo la posibilidad de que las personas que participen en las pruebas selectivas de formación sanitaria especializada se relacionen obligatoriamente a través de medios electrónicos, cuando así se prevea en la correspondiente convocatoria anual y en los términos que esta establezca.

El artículo 12 de la LPAC, en su apartado 2 fija que: «las Administraciones públicas asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados no incluidos en los apartados 2 y 3 del artículo 14 que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas». Pero una cosa es la «posibilidad» de todos los interesados de relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones públicas y otra diferente la «obligación» de hacerlo así.

Por ello, si acudimos al contenido del artículo 14, numerales 2 y 3, comprobaremos que solo están «obligados» a relacionarse a través de medios electrónicos:

1. Las personas jurídicas.
2. Las entidades sin personalidad jurídica.
3. Aquellos profesionales que requieran colegiación obligatoria para el desempeño de sus funciones.
4. Quienes representaren a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente.
5. Los empleados de las Administraciones públicas respecto de los trámites realizados en su condición de empleados públicos.
6. Aquellos otros supuestos que la propia Administración lo exija, como en el caso expuesto en líneas anteriores, referente a las pruebas de aptitud para el ejercicio de la profesión de abogado y procurador.

Añade el apartado 3 de este artículo que: «la Administración General del Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales mantendrán actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la identificación o firma regulada en este artículo. Estos registros o sistemas deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones públicas, a los efectos de comprobar la validez de las citadas habilitaciones», debiendo constar en ese sistema los funcionarios que presten servicios en la oficina de asistencia en materia de registros.

Un tema controvertido es la expedición de certificados o la generación, custodia y gestión de copias digitales auténticas de los títulos universitarios. Cabe citar la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 638/2018, de 24 de octubre, ECLI:ES:TSJM:2018:10156, que viene a razonar:

«De acuerdo con lo dispuesto en el art 12 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos.

Siendo la expedición de certificados o la generación, custodia y gestión de copias digitales auténticas de los títulos un derecho de los administrados y una obligación para la Universidades en tanto forman parte del sector público, el objeto del contrato contempla dar cumplimiento a lo dispuesto en la normativa sobre procedimiento administrativo común y la exigencia de que el adjudicatario esté inscrito en el Registro de Prestadores de Servicios de Certificación sí está relacionada con el objeto del contrato y no resulta desproporcionada su exigencia, puesto que sin dicha inscripción parte del objeto del contrato no podría ser realizada por el adjudicatario al estar prohibida la subcontratación.

Esta cuestión ha sido resuelta por los tribunales que conocen del recurso especial en materia de contratación; así, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en su Resolución 246/2016, 8 de abril, y el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, en su Resolución 398/2015, de 17 de noviembre, en un recurso que sostenía este mismo argumento, han resuelto que "En aquel caso, se recurrían los pliegos del 'Servicio de Edición y Personalización de los Títulos Universitarios Oficiales, Suplementos Europeos al Título, Títulos Propios, Otros Títulos y Credenciales', promovido por la Universidad de Granada. Ante la alegación de vulneración al principio de igualdad de los licitadores, el Tribunal desestimó el recurso indicando lo siguiente: 'OCTAVO. En cuanto a las restricciones de la libre competencia y del principio de igualdad de trato, el recurrente las basa en tres argumentos; indica que actualmente existe un solo licitador posible, pues a excepción de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, solo la entidad SIGNE, S.A. tiene por objeto social la impresión y personalización de títulos universitarios, a lo que se suma la prohibición de subcontratación que se ha previsto en los pliegos ahora examinados. Asimismo entiende que la referencia al título que contienen los pliegos restringe las posibilidades de adjudicación a la mencionada entidad, pues tiene registrado el e-título a su nombre'.

Para el estudio de esta cuestión debemos remitirnos en primer lugar a la regulación que la ya mencionada Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, hace del régimen de prestación de los servicios de certificación. Indica esta Ley en su artículo 5 que 'la prestación de servicios de certificación no está sujeta a autorización previa y se realizará en régimen de libre competencia. No podrán establecerse restricciones para los servicios de certificación que procedan de otro Estado miembro del Espacio Económico Europeo'"».

A TENER EN CUENTA. La Ley 59/2003, de 19 de diciembre, citada en la sentencia a la que hemos hecho referencia, se encuentra actualmente derogada por la publicación de la Ley 6/2020, de 11 de noviembre.