Ejecución de sentencias que condenan a la anulabilidad de un acto o disposición, o a realizar una actividad o acto en el orden contencioso

El artículo 71, apartado 1, letra a) de la LJCA dispone que la sentencia estimatoria del recurso contencioso-administrativo «declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada».

En materia de ejecución de sentencias que condenen a la anulabilidad total o parcial de un acto o disposición de la Administración, el artículo 107 de la LJCA, una vez que la sentencia sea firme, establece dos supuestos:

a) Que la sentencia firme anule total o parcialmente el acto impugnado. En este caso, el letrado de la Administración de Justicia dispondrá, a instancia de parte:

• La inscripción del fallo en los registros públicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado.
• La publicación del fallo en los periódicos oficiales o privados, debiendo acreditarse, en este último caso, ante el órgano jurisdiccional el interés público que lo justifique.

Para acordar estas medidas se exige la concurrencia de causa bastante y, además, las mismas se llevarán a efecto a costa de la parte ejecutada.

La jurisprudencia, en relación con el artículo 107.1 de la LJCA, ha venido considerando que se tratan de medidas tendentes a asegurar el conocimiento y difusión del fallo por el que se anula el acto impugnado. Ejemplo de lo anterior, es la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2009, rec. 5176/2007 (ECLI:ES:TS:2009:4974), que establece:

«QUINTO.- Las medidas consistentes en la publicación en periódicos públicos y privados y la inscripción en registros que se establecen en el apartado 1 del artículo 107 de la LJCA, son medidas propias y genuinas de fase de ejecución de sentencia que tienden a asegurar la difusión mediante la publicidad y la inscripción del fallo estimatorio de la sentencia que anula total o parcialmente el acto impugnado. De modo que se trata de pronunciamientos ajenos al principio de inmutabilidad de lo acordado en sentencia firme, y que no hubiera podido ser decidida en la sentencia sencillamente porque hubiera sido prematuro su planteamiento y resolución.

La adopción de tales medidas, en este sentido, se sujeta a determinados requisitos establecidos en el propio artículo 107.1 de la LJCA, que imponen una mayor publicidad del fallo cuando se intensifica la presencia del interés público, como es el caso de la publicación en periódicos privados, pero sucede que las cuestiones que en la interpretación de tales normas puedan suscitarse corresponde únicamente al juez de la ejecución. Es de notar, como ya hemos adelantado, que la adopción o denegación de estas medidas, que extienden y propagan el conocimiento de lo resuelto en sentencia firme, no supone contradecir la sentencia ni decidir sobre cuestiones no resueltas por la misma, pues por la propia naturaleza de este pronunciamiento resulta impropio e imposible de adoptar en la fase que concluye en la sentencia, toda vez que la propia regulación legal establece un presupuesto básico: que haya recaído sentencia firme que anule total o parcialmente el acto impugnado».

b) Que la sentencia anule total o parcialmente una disposición general o un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas. En este supuesto, el letrado de la Administración de Justicia del órgano judicial, de oficio, ordenará la publicación de la sentencia en el diario oficial en el plazo de 10 días desde la firmeza.

La adopción de las medidas previstas en el apartado primero del artículo 107 de la LJCA, como ya se ha dicho, se ha efectuar por el letrado de la Administración de Justicia a instancia de parte; si bien, en el caso del apartado segundo, ha de proceder aquel de oficio. Esta circunstancia puede tener su explicación en el hecho de que el acto o disposición anulados afectan a una pluralidad de personas y, en consecuencia, su publicación revierte mayor interés. Véase, a título de ejemplo, la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2006, rec. 4126/2002 (ECLI:ES:TS:2006:1087). En ella se examina hasta qué punto es necesaria la publicidad, su alcance y los aspectos que han de darse a conocer públicamente para el pleno restablecimiento de la situación conculcada, en el caso de que se anule una resolución sancionadora impuesta a una empresa de renombre, teniendo en cuenta el daño causado a su imagen:

«Así, en lo que se refiere a la publicación de la parte dispositiva de una resolución sancionadora del Tribunal de Defensa de la Competencia, hemos reiterado que para determinar si se causa o no un daño irreparable a la imagen de la empresa sancionada, ha de valorarse, más que el solo dato de la publicación, el contenido o naturaleza de la conducta que se sanciona y se hace pública; y, también, que el interés público representado por hacer llegar a los consumidores el acuerdo de aquel tribunal, en aras del beneficio del mercado, es prevalente al daño que puede ocasionarse a la empresa con la publicación, el cual, en cualquier caso, sería reparable si obtuviese sentencia favorable a su pretensión anulatoria. Añadíamos que, en su caso, tal sentencia posibilita el pleno restablecimiento de la situación jurídica conculcada y, por tanto, no se opone a una hipotética publicación de un fallo estimatorio del recurso que contrarrestara los efectos negativos de la publicación ordenada en la resolución recurrida (artículo 107 de la Ley 29/1998), ni al reintegro de los gastos derivados de la publicación ordenada (artículo 71 de la misma ley)».

A TENER EN CUENTA. La publicación prevista en el artículo 107.2 de la LJCA será de aplicación también a supuestos de adopción de medidas cautelares tales como la suspensión de la vigencia de disposiciones de carácter general o la suspensión de actos administrativos que afecten a una pluralidad indeterminada de personas. Así lo recoge, en la regulación de las medidas cautelares, el artículo 134.2 de la LJCA.

El artículo 71.1.c) de la LJCA establece, para el caso de que la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo, que «si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo».

En el mismo sentido, tratándose de sentencias que condenen a la Administración a realizar una actividad o a dictar un acto, el artículo 108 de la LJCA, en su apartado primero, contempla la actuación del juez o tribunal en caso de incumplimiento de la sentencia por parte de la Administración, señalando:

«Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el juez o tribunal podrá, en caso de incumplimiento:

a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto.

b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada».

Este precepto obedece, fundamentalmente, a los deberes constitucionales de cumplimiento de las sentencias y de colaboración que recoge el artículo 118 de la CE. Es así, toda vez que, el artículo 108.1 de la LJCA, prevé, en el caso de incumplimiento de la sentencia por la Administración, que sean los jueces y tribunales quienes procedan a la ejecución. Estos tendrán la doble posibilidad de ejecutarla por sus propios medios, o bien requerir, al efecto, la colaboración de otras Administraciones.

Añade, además, la letra b) del citado precepto, la posibilidad de adopción de las medidas que se estimen necesarias para lograr la eficacia del fallo, orientada, una vez más, al cumplimiento de la sentencia, a pesar de la desidia de la Administración condenada.

El apartado segundo de este artículo dispone: «si la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo, el juez o tribunal, a instancia de los interesados, procederá a reponer la situación al estado exigido por el fallo y determinará los daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento».

Debe apreciarse la vinculación de este precepto con el artículo 103, apartados 4 y 5, de la LJCA, de los que se deriva la nulidad de pleno derecho de las actuaciones que contravengan los pronunciamientos de una sentencia «con la finalidad de eludir su cumplimiento»; nulidad que declarará el órgano ejecutante con competencia al efecto, a instancia de parte y siguiendo los trámites del artículo 109 de la LJCA, apartados 2 y 3.

En relación con estos preceptos, en cuanto a los pronunciamientos contrarios al fallo, la jurisprudencia ha venido hablando de supuestos de ejecución fraudulenta o incumplimiento disimulado.

JURISPRUDENCIA

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, sección 5.ª). Sentencia de 21 de junio de 2005, rec. 4936/2002 (ECLI:ES:TS:2005:4067).

«El artículo 103 de la ley de la jurisdicción, en sus apartados 4 y 5, permite que, en el procedimiento de ejecución, resolviendo un mero incidente en él planteado, se declare la nulidad de actos o disposiciones administrativas distintas, claro es, de las que ya fueron enjuiciadas en la sentencia en ejecución. Pero para ello exige, no sólo que el acto o disposición sea contrario a los pronunciamientos de dicha sentencia, sino, además, que se haya dictado con la finalidad de eludir su cumplimiento. El precepto contempla, pues, un singular supuesto de desviación de poder, en el que el fin perseguido por el acto o disposición no es aquél para el que se otorgó la potestad de dictarlo, sino el de eludir el cumplimiento de la sentencia».

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, sección 5.ª). Sentencia de 28 de marzo de 2006, rec. 8466/2002 (ECLI:ES:TS:2006:3287).

«Efectivamente, la nueva LRJCA de 1998, tras la regulación de lo que se ha denominado ejecución voluntaria y ejecución forzosa, contiene, en tercer lugar, los supuesto que han sido calificados como de ejecución fraudulenta; esto es, la nueva ley regula aquellos supuestos en los que la Administración procede formalmente a la ejecución de la sentencia dictada, mediante los pronunciamientos, actos o actuaciones para ello necesarios, pero, sin embargo, el resultado obtenido no conduce justamente a la finalidad establecida por la propia ley; como consecuencia, lo que ocurre es que con la actuación administrativa, en realidad, no se alcanza a cumplir la sentencia en la forma y términos que en esta se consignan, para conseguir llevarla a puro y debido efecto.

Del nuevo texto legal pueden deducirse dos supuestos diferentes de ejecución fraudulenta, el primero (103.4 y 5), con una connotación estrictamente jurídica, y, el segundo (108.2), que pudiera tener como fundamento una actuación de tipo material:

1.º Para evitar, justamente, este tipo de actuaciones, el artículo 103 en sus números 4 y 5, contempla la situación, dibujada por el legislador, de los supuestos “de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento”; para estos supuestos, esto es, cuando se está en presencia de una actuación jurídica de la Administración —concretada en la emisión de posteriores actos administrativos o en la aprobación de nuevas disposiciones— con la finalidad de eludir los expresados pronunciamientos, el legislador pronuncia y establece como sanción para tales actuaciones la nulidad de pleno derecho de tales actos y disposiciones, regulando a continuación, si bien por vía de remisión, el procedimiento a seguir para la declaración de la nulidad de pleno derecho antes mencionada. En el ámbito urbanístico, estaríamos —como en el supuesto de autos se imputa que acontece— en presencia del posterior planeamiento aprobado o de la posterior licencia dictada “con la finalidad de eludir” la nulidad judicialmente decretada del anterior planeamiento o de la previa licencia. Conviene, pues, destacar que el objeto de este incidente cuenta con un importante componente subjetivo, pues lo que en el mismo debe demostrarse es, justamente, la mencionada finalidad de inejecutar la sentencia con el nuevo y posterior acto o disposición, o, dicho de otro modo, la concurrencia de la desviación de poder en la nueva actuación administrativa, en relación con el pronunciamiento de la sentencia.

[…]

2.º El segundo supuesto (108.2 de la LRJCA) de la que hemos denominado ejecución fraudulenta de la sentencia —aunque no es el supuesto de autos— viene determinada no como consecuencia de una actividad jurídica de la Administración —esto es, mediante actos o disposiciones dictados para contradecir los pronunciamientos de las sentencias, que acabamos de examinar— sino como consecuencia de una actividad material de la propia Administración “que contraviniere los pronunciamientos del fallo” de la misma. Es, como decimos, el supuesto contemplado en el artículo 108.2 de la LRJCA en el cual se hace referencia a los casos en los que “la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo”».

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, sección 5.ª). Sentencia de 8 de noviembre de 2012, rec. 4561/2011 (ECLI:ES:TS:2012:7568).

«En todo caso, debemos advertir que nuestro enjuiciamiento de los autos recurridos, respecto del acuerdo municipal de 10 de noviembre de 2010, se circunscribe únicamente a determinar si mediante el mismo se pretendía eludir el cumplimiento de la sentencia, pues tal es el enjuiciamiento que nos faculta el artículo 103.4 de la LJCA. En este sentido, no nos corresponde pronunciarnos ahora, en este trámite de ejecución de sentencia, sobre cualquier vicio de ilegalidad que pueda contener dicha modificación del plan general, que ahora no pueden ser considerados. Todo ello sin perjuicio de la interposición de un recurso contencioso administrativo independiente y autónomo sobre tal modificación en el que pueda esgrimirse cualquier infracción del ordenamiento jurídico».