De la elaboración de las leyes según la Constitución Española

Aprobación de leyes por las Cortes Generales

1. Leyes orgánicas

Materias que se regulan por medio de ley orgánica:

• Las relativas al desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas (arts. 14 a 38 de la CE).
• Las que aprueben estatutos de autonomía.
• Las que regulen el régimen electoral.
• Otras que así se disponga por la CE.

Aprobación/modificación/derogación: mayoría absoluta del Congreso sobre la totalidad del proyecto.

2. Delegación legislativa de las Cortes Generales al Gobierno

• En materias no incluidas en el artículo 81 de la CE.
• Mediante:
  • Ley de bases: para la formación de textos articulados. No pueden nunca autorizar la modificación de la propia ley de bases o facultar para dictar normas con carácter retroactivo. Determinarán el objeto y alcance de la delegación legislativa y criterios para su ejercicio.
  • Ley ordinaria: para refundir textos legales. Determinará el ámbito normativo y si la delegación incluye también regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que deben ser refundidos.

Ambas pueden establecer fórmulas adicionales de control. Sin perjuicio de lo anterior, el Tribunal Constitucional también puede declarar la inconstitucionalidad de los decretos legislativos dictados por la delegación legislativa [art. 27.2 b) de la LOTC].

• Sobre materias concretas.
• Plazo determinado. 
• Se agota por su uso tras la publicación de la norma. 
• No se permite la subdelegación a otras autoridades.
• Puede derogarse total o parcialmente mediante proposición de ley en los casos de presentarse otra proposición o enmienda que fuera contraria a la delegación legislativa. 
• Las disposiciones del Gobierno que contiene legislación delegada reciben el nombre decretos legislativos. 

3. Decretos-leyes

• Se dictan en casos de extraordinaria y urgente necesidad.
• No pueden afectar a: 

  • El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.

  • A los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la CE (art. 14 a 38).

  • Al régimen de las Comunidades Autónomas.

  • Al derecho electoral general.

• Son sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados en plazo máximo de 30 días desde su promulgación.
• Durante estos 30 días, las Cortes pueden tramitar los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

RESOLUCIÓN RELEVANTE

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 196/2015, de 24 de septiembre, ECLI:ES:TC:196:2015

«a) "El concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución no es, en modo alguno, 'una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes', razón por la cual, este Tribunal puede, 'en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada' (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5)".

b) «…es claro que el ejercicio de la potestad de control que compete a este Tribunal implica "que la definición por los órganos políticos de una situación de 'extraordinaria y urgente necesidad' sea explícita y razonada, y que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan (STC 29/1982, FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar" (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3). A tal fin, esto es, para valorar la concurrencia del citado presupuesto habilitante, debe realizarse una valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, "los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma", debiendo siempre tenerse presentes "las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los decretos-leyes enjuiciados" (SSTC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6; y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8)».

c) "Por último, cabe recordar que, en cuanto a la configuración de nuestro cometido en relación con los decretos-leyes, hemos afirmado 'que el control que corresponde al Tribunal Constitucional en este punto es un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno' (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3)"».

4. Iniciativa legislativa

4.1. Organismos 

La iniciativa legislativa corresponde a: 

• Gobierno.
• Congreso.
• Senado.
• Las asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la asamblea encargados de su defensa.
• Iniciativa popular. Se regula por la LO 3/1984, de 26 de marzo. En todo caso, para la iniciativa legislativa popular se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa, como se recoge en el artículo 2 de la referida LO, en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia o Presupuestos Generales del Estado.

A TENER EN CUENTA. Este artículo se también para la reforma constitucional (art. 166 de la CE).

4.2. Aprobación de los proyectos de ley (art. 88 de la CE)

El Consejo de Ministros, que los somete al Congreso junto con una exposición de motivos y antecedentes, si el Congreso lo aprueba su presidente lo traslada al presidente del Senado para que delibere en plazo de 2 meses (20 días para proyectos urgentes):

• Oposición del veto por mayoría absoluta.
• Introducir enmiendas. 

4.3. Sanción de las leyes (art. 90 y 91 de la CE)

Las leyes serán sancionadas:

• Previa ratificación por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en caso de veto del Senado. 
• Previa mayoría simple del Congreso de los Diputados transcurridos 2 meses desde el veto. 
• El Congreso se pronuncia sobre las enmiendas aceptándolas o no por mayoría simple. 
• Sanción por el rey en el plazo de 15 días, promulgando y ordenando su publicación. 

4.4. Tramitación de las proposiciones de ley

La tramitación de las proposiciones de ley se rige por los Reglamentos del Congreso y del Senado y no impide el ejercicio de la iniciativa legislativa (art. 89 de la CE). 

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 51/2017, de 10 de mayo, ECLI:ES:TC:51:2017

«Tal excepcionalidad del referéndum es la que impide que pueda el legislador ordinario —cada uno de los legisladores de nuestro Estado compuesto— articular libremente modalidades del mismo y la que impone, por ello, que solo la ley orgánica a la que remite el artículo 92.3 CE pueda introducir, con la excepción y los límites dichos, nuevas formas de consulta popular por este cauce, dando así desarrollo, a través de tales posibles variantes, al derecho fundamental a participar directamente en los asuntos públicos (arts. 23.1 y 81.1 CE). No cabe exigir otro tanto para la previsión de iniciativas legislativas de origen popular en los ordenamientos autonómicos, iniciativas que no habrían de dar lugar, vale repetir, a un pronunciamiento del pueblo, sino de sus representantes, y cuya previsión, por lo demás, entra, sin duda, en la reserva estatutaria ex artículo 147.2 c) CE, pues, popular o no, la iniciativa en el procedimiento legislativo es cosa a regular directamente en los Estatutos de Autonomía, como normas que son sobre la producción del Derecho».