Evaluación ambiental de planes y programas

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La evaluación ambiental de planes y programas, uno de los instrumentos públicos medioambientales más consolidados, encuentra su regulación en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, norma que transpone al ordenamiento jurídico interno español la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

Como señala el propio preámbulo de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, norma básica en la materia, la evaluación ambiental (uno de los instrumentos públicos medioambientales más consolidados) resulta indispensable para la protección del medio ambiente, pues "facilita la incorporación de los criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones estratégicas, a través de la evaluación de los planes y programas" y "a través de la evaluación de proyectos, garantiza una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos que se puedan generar, al tiempo que establece mecanismos eficaces de corrección o compensación".

El análisis de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, que transpone al ordenamiento jurídico interno español la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, debe centrarse en las siguientes cuestiones de relevancia:

Objeto y principios de la evaluación ambiental

El apdo.1 del Art. 1 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre señala que la misma establece las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, garantizando en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible. Por su parte, y como dispone el Art. 22 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre, los procedimientos de evaluación ambiental deben sujetarse a los siguientes principios:

  • Protección y mejora del medio ambiente.
  • Precaución.
  • Acción preventiva y cautelar, corrección y compensación de los impactos sobre el medio ambiente.
  • Quien contamina paga.
  • Racionalización, simplificación y concertación de los procedimientos de evaluación ambiental.
  • Cooperación y coordinación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas.
  • Proporcionalidad entre los efectos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos, y el tipo de procedimiento de evaluación al que en su caso deban someterse.
  • Colaboración activa de los distintos órganos administrativos que intervienen en el procedimiento de evaluación, facilitando la información necesaria que se les requiera.
  • Participación pública.
  • Desarrollo sostenible.
  • Integración de los aspectos ambientales en la toma de decisiones.
  • Actuación de acuerdo al mejor conocimiento científico posible.

Ámbito de aplicación y supuestos excluidos y exceptuables de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental

Serán objeto de evaluación ambiental estratégicaordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando (Cfr. apdo. 1 del Art. 6 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre):

  • Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien,

  •  Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

  • Los comprendidos en el apartado 2 del  Art. 6 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre  (supuestos de evaluación estratégica simplificada) cuando así lo decida caso por caso el órgano ambiental en el informe ambiental estratégico de acuerdo con los criterios del anexo V.

  • Los planes y programas incluidos en apartado 2 del  Art. 6 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre, cuando así lo determine el órgano ambiental, a solicitud del promotor.

Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada (apartado 2 del  Art. 6 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre):

  • Las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado 1 del  Art. 6 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre.

  • Los planes y programas mencionados en el apartado anterior que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.

  • Los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado anterior.

 Serán objeto de una evaluación de impacto ambiental ordinaria los siguientes proyectos (Cfr. apartado 1 del Art. 7 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre):

  • Los comprendidos en el anexo I de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, así como los proyectos que, presentándose fraccionados, alcancen los umbrales del anexo I mediante la acumulación de las magnitudes o dimensiones de cada uno de los proyectos considerados.

  • Los comprendidos en el apartado 2 del Art. 7 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre, cuando así lo decida caso por caso el órgano ambiental, en el informe de impacto ambiental de acuerdo con los criterios del anexo III de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre.

  • Cualquier modificación de las características de un proyecto consignado en el anexo I o en el anexo II de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, cuando dicha modificación cumple, por sí sola, los umbrales establecidos en el anexo I.

  • Los proyectos incluidos en el apartado 2 del Art. 7 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre, cuando así lo solicite el promotor.

Serán objeto de una evaluación de impacto ambiental simplificada (Cfr. apartado 2 del  Art. 7 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre):

  • Los proyectos comprendidos en el anexo II de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre.

  • Los proyectos no incluidos ni en el anexo I ni el anexo II  de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, que puedan afectar de forma apreciable, directa o indirectamente, a Espacios Protegidos Red Natura 2000.

  • Cualquier modificación de las características de un proyecto del anexo I o del anexo II de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, distinta de las modificaciones descritas en la letra c) del apartado 1 del Art. 7 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre ya autorizados, ejecutados o en proceso de ejecución, que pueda tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente. Se entenderá que esta modificación puede tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente cuando suponga:

    • Un incremento significativo de las emisiones a la atmósfera.

    • Un incremento significativo de los vertidos a cauces públicos o al litoral.

    •  Un incremento significativo de la generación de residuos.

    •  Un incremento significativo en la utilización de recursos naturales.

    • Una afección a Espacios Protegidos Red Natura 2000.

    •  Una afección significativa al patrimonio cultural.

    • Los proyectos que, presentándose fraccionados, alcancen los umbrales del anexo II mediante la acumulación de las magnitudes o dimensiones de cada uno de los proyectos considerados.

    • Los proyectos del anexo I que sirven exclusiva o principalmente para desarrollar o ensayar nuevos métodos o productos, siempre que la duración del proyecto no sea superior a dos años.

En lo que concierne a los supuestos excluidos y los exceptuables de evaluación ambiental, el Art. 8 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre establce lo siguiente:

  • Esta Ley no se aplicará a los siguientes planes y programas:

    • Los que tengan como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia.

    •  Los de tipo financiero o presupuestario.

  • Esta Ley no se aplicará a los siguientes proyectos:

    • Los relacionados con los objetivos de la defensa nacional cuando tal aplicación pudiera tener repercusiones negativas sobre tales objetivos.

    • Los proyectos detallados aprobados específicamente por una Ley. Estos proyectos deben contener los datos necesarios para la evaluación de las repercusiones de dicho proyecto sobre el medio ambiente y en la tramitación de la Ley de aprobación del proyecto se deben cumplir los objetivos establecidos en esta Ley.

  • El Consejo de Ministros, en el ámbito de la Administración General del Estado, y el órgano que determine la legislación de cada comunidad autónoma, en su respectivo ámbito de competencias, podrán, en supuestos excepcionales y mediante acuerdo motivado, excluir un proyecto determinado del procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En particular, el Consejo de Ministros en el ámbito de la Administración General del Estado y, en su caso, el órgano que determine la legislación de cada comunidad autónoma en su respectivo ámbito de competencias, con arreglo a lo previsto en el apartado anterior y caso por caso, podrá determinar si procede la exclusión del procedimiento de evaluación de impacto ambiental en proyectos de:

  • Construcción de centros penitenciarios, o en aquellos proyectos declarados de especial interés para la seguridad pública por las administraciones competentes.

  • Obras de reparación de infraestructuras críticas dañadas como consecuencia de acontecimientos catastróficos y obras de emergencia.

  • En los casos previstos:

    • Se examinará la conveniencia de someter el proyecto excluido a otra forma de evaluación que cumpla los principios y objetivos de esta ley.

    • El acuerdo de exclusión y los motivos que lo justifican se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado» o diario oficial correspondiente. Adicionalmente, se pondrá a disposición del público la información relativa a la decisión de exclusión y los motivos que la justifican, y el examen sobre las formas alternativas de evaluación del proyecto excluido.

    • El órgano sustantivo comunicará la información prevista en el apartado anterior a la Comisión Europea, con carácter previo a la autorización del proyecto.

Obligaciones generales

En cuanto a las obligaciones generales de la evaluación ambiental, el Art. 8 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre dispone lo que se señala a continuación: 

  • Los planes, los programas y los proyectos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley deberán someterse a una evaluación ambiental antes de su adopción, aprobación, autorización, o bien, si procede, en el caso de proyectos, antes de la presentación de una declaración responsable o de una comunicación previa a las que se refiere el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (la referencia debe entenderse hecha al Art. 69 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre.  Carecerán de validez los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos que, estando incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley no se hayan sometido a evaluación ambiental, sin perjuicio de las sanciones que, en su caso, puedan corresponder.

  • Cuando el acceso a una actividad o a su ejercicio exija una declaración responsable o una comunicación previa y de acuerdo con esta ley, requiera una evaluación de impacto ambiental, la declaración responsable o la comunicación previa no podrán presentarse hasta que no haya concluido dicha evaluación de impacto ambiental por el órgano ambiental y publicada en el «Boletín Oficial del Estado» o diario oficial correspondiente y tal informe esté adoptado mediante resolución posterior adoptada por el órgano sustantivo. La declaración responsable o la comunicación previa relativa a un proyecto carecerá de validez y eficacia a todos los efectos si debiendo haber sido sometido a una evaluación ambiental no lo hubiese sido, sin perjuicio de las sanciones que, en su caso procedan.

Procedimientos

La Ley 21/2013, de 9 de diciembre, recoge los siguientes procedimientos:

Consultas transfronterizas

Los  Art. 49-50 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre regulan las consultas transfronterizas que se deben realizar cuando la ejecución en España de un plan, un programa o un proyecto pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente de otro Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado al que España tenga obligación de consultar en virtud de instrumentos internacionales, e igualmente, el modo de proceder cuando un Estado notifique que un plan, programa o proyecto previsto en su territorio puede tener efectos ambientales significativos en España.

Seguimiento y régimen sancionador en materia de evaluación ambiental

Finalmente, los  Art. 51-52 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre  se ocupan de establecer la obligación de seguimiento de las declaraciones ambientales estratégicas, de los informes ambientales estratégicos, de las declaraciones de impacto ambiental y de los informes de impacto ambiental, por parte de los órganos competentes, mientras que del régimen sancionador en la materia, incluida la regulación del oportuno procedimiento sancionador, se ocupan los Art. 53-64 ,Ley 21/2013, de 9 de diciembre.

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