Finalización del procedimiento administrativo

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, bajo el rótulo de "Finalización del procedimiento", dedica el Capítulo V del Título IV a regular las formas de finalización del procedimiento administrativo; esta regulación se divide en cuatro Secciones:

• Sección 1, en la que se establecen las “Disposiciones generales” acerca de la terminación del procedimiento, relacionando los modos en que ésta se produce y ocupándose específicamente de la terminación en los procedimientos sancionadores y la terminación convencional (Art. 84-86 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre). (Ver tema: Cuestiones generales sobre la finalización del procedimiento administrativo)
  
  
• Sección 2, en la que se ocupa de las actuaciones complementarias y del contenido de la resolución, como modo normal de terminación del procedimiento, así como de la propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador y las especialidades de la resolución en estos últimos procedimientos y en los de responsabilidad patrimonial (Art. 87-92 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre). (Ver tema: La resolución del procedimiento administrativo)
  
  
• Sección 3, en la que se encarga de diseñar la forma de ejercicio, medios y efectos que produce la terminación anormal del procedimiento por medio del “Desistimiento y renuncia” (Art. 93-94 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre). (Ver tema: Desestimiento, renuncia y caducidad del procedimiento administrativo )
  
  
• Sección 4, relativa a la “Caducidad” del procedimiento administrativo (Art. 95 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre). (Ver tema: Desestimiento, renuncia y caducidad del procedimiento administrativo )

La resolución que ponga fin al procedimiento:

a) Decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.

b) En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso, pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

c) Las resoluciones contendrán la decisión que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35 de la LPACAP. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

d) Sin perjuicio de la forma y lugar señalados por el interesado para la práctica de las notificaciones, la resolución del procedimiento se dictará electrónicamente y garantizará la identidad del órgano competente, así como la autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los instrumentos previstos en esta Ley.

e) En ningún caso, podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución.

f) La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.

g) Cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, será necesario que el instructor eleve al órgano competente para resolver una propuesta de resolución.

• Especialidades en materia de responsabilidad patrimonial:

a) Una vez recibido, en su caso, el dictamen al que se refiere el artículo 81.2 de la LPACAP o, cuando éste no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. 

b) Será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

c) Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular.

d) En el ámbito de la Administración General del Estado, se resolverán por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la ;LRJSP o cuando una ley así lo disponga.

e) En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local.

f) En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, y en su defecto, se aplicarán las normas previstas en este artículo.

• En el ámbito de los procedimientos sancionadores:

a) Una vez iniciado, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda. Concretamente, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

b) El órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:

1) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

2) Cuando los hechos no resulten acreditados.

3) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa.

4) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.

5) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.

c) Una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes; en la misma se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia.

d) La resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.

e) En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días.

f) La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado; en dicho caso, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:

- Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo.

- Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:

1. No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.

2. El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.

g) Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario cuya resolución será inmediatamente ejecutiva.

Ahora bien, la Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia y declarará concluso el procedimiento, salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento o renuncia, y si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.

Además, existe un desistimiento realizado por la Administración: “En los procedimientos iniciados de oficio, la Administración podrá desistir, motivadamente, en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes.”; y un desistimiento y renuncia realizado por los interesados: “Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos”. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado. Así, tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia, siempre que, incorpore las firmas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.

En otro orden de cosas, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes. Si bien, no podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.

Para concluir, la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado. Si bien, podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

Jurisprudencia destacada sobre la finalización del procedimiento

Sentencia del TSJ de País Vasco, de fecha 27 de junio de 2019, núm. 182/2019, rec. 362/2018 

“Resta el análisis del motivo de impugnación articulado contra la Orden Foral 422/2018, de 29 de junio, de la Diputada Foral de Políticas Sociales de Guipuzkoa, en el que se denuncia infracción del artículo 95.3 de la Ley 39/2015 , por entender la recurrente que una vez declarado caducado el procedimiento de reintegro, dicho precepto exige la iniciación de un nuevo procedimiento en el que deben cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado, que en el caso de autos no aconteció.Para una adecuada respuesta a dicha cuestión, debe dejarse constancia de la reciente Sentencia nº 436/2018, de 19 de marzo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Tercera (rec. nº 2412/2015 ) en la que modificando la doctrina fijada en laSTS de 30 de julio de 2013 (rec.213/2012), declaró que 'Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que si el procedimiento ha devenido invalido o inexistente, como consecuencia de sucaducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo . Así se establece también en el art 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) en el que se afirma 'los procedimientoscaducadosno interrumpirán el plazo de prescripción' y se añade 'En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido lacaducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado'.En definitiva, también la nueva Ley de Procedimiento Administrativo común dispone que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento y que en ese procedimiento se practiquen trámites que se consideran esenciales (alegaciones, prueba) para poder dictar una resolución administrativa valida”.

Sentencia de la AN, de fecha 18 de julio de 2019, núm. 1166/2017, rec. 1166/2017 

“La demanda pretende, como no podía ser de otra manera, que se anule la declaración de caducidad del procedimiento y su archivo, cuya consecuencia no puede ser otra que la reanudación del procedimiento en el estado en que se encontraba cuando se caducó. En cambio, la pretensión subsidiaria, consistente en que se reconozca al actor la protección internacional, no puede ser atendida, no sólo porque se ha planteado subsidiariamente a la principal que es estimada, sino porque no ha habido pronunciamiento de fondo alguno del Ministerio del Interior, que pueda ser objeto de nuestro enjuiciamiento, ni se ha dado el supuesto de la ficción jurídica del silencio negativo.Y la demanda ha de ser estimada porque no se han dado ninguno de los dos supuestos de hecho sobre los que se ha basado la declaración de caducidad: la falta de comparecencia en el procedimiento del solicitante, que nunca se encontró en paradero desconocido;(...), ni dejó voluntariamente de comparecer en el expediente, que, en consecuencia, no sufrió paralización alguna imputable al interesado, presupuesto de hecho de la caducidad de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre , reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, en relación con el artículo 95 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , a cuyo tenor'.... En todo caso, se podrá presumir que dicha retirada o desistimiento se ha producido cuando en el plazo de treinta días el solicitante no hubiese respondido a las peticiones de facilitar información esencial para su solicitud, no se hubiese presentado a una audiencia personal a la que hubiera sido convocado, o no compareciera para la renovación de la documentación de la que se le hubiera provisto, salvo que demuestre que estos comportamientos fueron debidos a circunstancias ajenas a su voluntad'. Ni consta que se le solicitara información esencial para su solicitud, ni tampoco que fuera convocado a una audiencia personal, que desatendiera. Podría discutirse (nadie lo ha hecho, sencillamente porque para la Administración el escrito del interno no ha existido) si cuando remitió el escrito solicitando la renovación de la tarjeta de asilo (16 de octubre de 2016), ésta ya había caducado, dado que se expidió el 23 de diciembre de 2015 y tenía una duración de seis meses, pero lo cierto es que no consta cuándo se le entregó, por lo que este dato tampoco puede tener relevancia alguna. Pero, aunque así fuera, aunque se entendiera que no compareció, en plazo, para la renovación de la documentación de la que se le hubiera provisto, ha demostrado, con creces, que tal comportamiento se debió a circunstancias ajenas a su voluntad, al estar ingresado en un centro penitenciario, por lo que no se podría aplicar la consecuencia jurídica prevista en el mencionado artículo 27, esto es la ficción del desistimiento de su solicitud”.

Sentencia del TSJ de Navarra, de fecha 24 de junio de 2019, núm. 221/2019, rec. 143/2019 

“Por la empresa..... se interpone demanda ante esta Sala impugnando la referida sanción impuesta alegando, en primer lugar, que se habría producido nulidad del procedimiento administrativo sancionador - artículo 90.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común y de las Administraciones Públicas- por falta de motivación de la citada Resolución en cuanto, según explica, no se hace referencia alguna a los argumentos expuestos en las alegaciones efectuadas por la empresa. Dispone el artículo 90.1 de la Ley 39/2015 que en el caso de procedimientos de carácter sancionador, además del contenido previsto en los dos artículos anteriores, la resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad. La lectura de la Resolución impugnada de 13 de febrero del presente año cumple con todas esas exigencias, sin que la circunstancia denunciada de que no se aceptasen las alegaciones que hizo la empresa en el expediente provoque su nulidad. Y las mismas consideraciones cabe efectuar en relación con la denunciada falta de motivación del acta por cuanto detalla las actuaciones realizadas, los hechos comprobados, especificando los preceptos que considera infringidos por la empresa ahora demandante, la infracción cometida y la sanción que estima procedente”.

Sentencia del TSJ de Galicia, de fecha 8 de febrero de 2019, núm. 76/2019, rec. 6937/1997 

“La mediación intrajudicial esta recogida implícitamente en el artículo 77 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (LJCA), y la mediación administrativa está prevista los artículos 86 y 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . La coexistencia de la mediación con la reserva de jurisdicción prevista para el juez estatal en el artículo 117 de la CE ha sido afirmada por la doctrina del Tribunal Constitucional al declarar la compatibilidad del derecho a la tutela judicial efectiva con la exigencia de trámites previos al proceso, como son los de conciliación o de reclamación# administrativa previa ( STC 217/1991, de 14 de noviembre , que cita en su texto por todas, la STC 60/1989 y 162/1989 ).Y, así las cosas, ante todo, conviene deslindar el instituto de la mediación intrajudicial y su utilización en trance de ejecución de sentencia pues, a diferencia de otras instituciones del Derecho, como acuerdos, convenios, acciones de renuncia y otras semejantes, la mediación intrajudicial, como su propio nombre indica, es un procedimiento que se desarrolla en el seno del proceso y que controla desde su inicio el juez o tribunal, al punto de que solamente mediante la resolución de uno u otro se abre dicho procedimiento mediante previa resolución y ulterior comparecencia, bien de oficio o a instancia de todas o una de las partes, como acontece en el presente caso. Es así que la sección segunda de esta Sala, visto el estado de la ejecución de la sentencia y el número de años transcurridos desde su dictado (casi 18) y desde el inicio del proceso (22), sin alcanzar resultado alguno resolvió, a petición de la representación procesal del Ayuntamiento de A Coruña, iniciar dicho procedimiento de mediación intrajudicial ordenado, importa destacar esto de modo esencial, a ejecutar la sentencia y no a inejecutarla.Y dicha precisión es necesaria porque otras instituciones jurídicas diferentes sirven, justamente, a esa inejecución, por lo que en el presente caso ya debemos descartar que se presente a la Sala un Acta de Mediación que tienda a la inejecución de la sentencia dictada y, menos aún, a respaldar un acuerdo indemnizatorio a favor de la parte recurrente que se proyecte en una renuncia a la acción ejercitada o a los derechos que la sentencia confiere. De hecho se invoca el artículo 18.2 LOPJ que refiere en cualquier caso la necesidad de que se adopten las medidas ordenadas a la mayor efectividad de la ejecutoria. No estamos, de este modo, ante un acuerdo entre partes en el cual, mediante un intercambio económico, se aparenta una ejecución que no es tal y traslada al erario público las responsabilidades de la sentencia. Esto es importante destacarlo, porque tal planteamiento no pasaría de ser vulgar y reduccionista, dejando al margen el instituto principal de la mediación. Añadidamente, el procedimiento de mediación intrajudicial pivota, no sobre las peticiones de las partes, sino sobre la intervención del Mediador, quien dirige el proceso y canaliza en su seno todas las propuestas hasta configurar el Acta final que respalda los acuerdos que se someten a consideración ahora de la Sala."