El funcionamiento electrónico del sector público en la Ley 40/2015, de 1 de octubre

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 29/12/2020

Los artículos 38 a 46 bis de la Ley 40/2015, de 1 de octubre se ocupan del "funcionamiento electrónico del sector público". En ellos se establece la obligación de que las Administraciones Públicas se relacionen entre sí por medios electrónicos con el fin de favorecer la interoperabilidad entre las mismas y, a su vez, mejorar la eficiencia, calidad de los servicios públicos, la seguridad jurídica o la transparencia de las Administraciones Públicas y su accesibilidad.

Regulación del funcionamiento electrónico del sector público en la Ley 40/2015, de 1 de octubre

La regulación del funcionamiento electrónico del sector público se encuentra en el Capítulo V del Título Preliminar de la LRJSP. El origen de su redacción se basa en la adaptación del sector público al uso cada vez más común y consolidado de los medios electrónicos, ante la era digital que se ha asentado desde hace años y que a fecha actual rige la vida diaria de los ciudadanos y el funcionamiento de las Administraciones Públicas.

Así, a través de la LRJSP se establece la obligación de que las Administraciones Públicas se relacionen entre sí por medios electrónicos, previsión que se desarrolla en su Título III que regula las relaciones interadministrativas mediante una regulación específica de las relaciones electrónicas entre las Administraciones. Para ello, también se contempla como nuevo principio de actuación la interoperabilidad de los medios electrónicos y sistemas y la prestación conjunta de servicios a los ciudadanos.

A través de estas normas se vienen a reforzar los principios de funcionamiento y actuación de las Administraciones Públicas tales como los de responsabilidad, calidad, seguridad, accesibilidad, proporcionalidad, neutralidad y servicio a los ciudadanos. 

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, ha sufrido modificaciones tras la aprobación del Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones, y en concreto, respecto al funcionamiento electrónico del sector público este RD-ley añadió a la LRJSP el artículo 46 bis, pronunciándose en él sobre la regulación de la ubicación de los sistemas de información y comunicaciones para el registro de datos.

De manera esquemática, el articulado es el siguiente:

TÍTULO PRELIMINAR 

CAPÍTULO V

''Funcionamiento electrónico del sector público''

ART. 38. La sede electrónica.
ART. 39. Portal de internet.
ART. 40. Sistemas de identificación de las Administraciones Públicas.
ART. 41. Actuación administrativa automatizada.
ART. 42. Sistemas de firma para la actuación administrativa automatizada.
ART. 43. Firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones Públicas.
ART. 44. Intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación.
ART. 45. Aseguramiento e interoperabilidad de la firma electrónica.
ART. 46. Archivo electrónico de documentos.
ART. 46 bis. Ubicación de los sistemas de información y comunicaciones para el registro de datos.

La Ley 6/2020, de 11 de noviembre, reguladora de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza, en su D.A.2ª, dispuso la plena eficacia jurídica de todos estos sistemas de identificación, firma y sello electrónico. 

Consideraciones principales en la regulación del funcionamiento electrónico del sector público

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, se encarga de regular el funcionamiento electrónico del sector público. Para ello parte de la definición de elementos básicos para un sistema digital de las administraciones actualizado, así como para un uso correcto del mismo.

Así, en el artículo 38 de la LRJSP, se define la sede electrónica como la dirección electrónica cuya titularidad es de una Administración Pública o de varios organismos públicos o entidades de Derecho Público que disponen de sede electrónica en el ejercicio de sus competencias. Esta sede se encuentra a disposición de los ciudadanos a través de redes de telecomunicación. 

El punto de acceso electrónico que permite la entrada tanto a la sede electrónica como el acceso a la información que se publique en internet por parte de la Administración, se denomina portal de internet (artículo 39 de la LRJSP).

Las AAPP, para su identificación pueden usar sellos electrónicos (artículo 40 de la LRJSP) basados en un certificado electrónico que reúna los requisitos que se exigen en la regulación de la firma electrónica (Ley 6/2020, de 11 de noviembre). De la misma forma, el personal que presta servicios a las AAPP también usará los sistemas de firma que así lo considere la Administración correspondiente (artículo 43 de la LRJSP).

Todo este uso puramente electrónico en la actuación administrativa, si no ha intervenido en las mismas un empleado público, se denomina por la LRJSP, en su artículo 41, como actuación administrativa automatizada

Lo que viene a definir la LRJSP en base a este articulado es el aseguramiento e interoperabilidad de la firma electrónica (artículo 45 de la LRJSP), y el archivo electrónico de documentos, debiendo guardarse en soporte digital la documentación de las actuaciones administrativas (artículo 46 de la LRJSP), pero siempre facilitando el acceso a los mimos desde diferentes aplicaciones y custodiándolos bajo medidas de seguridad que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. 

Por último, y cuya incorporación ha sido relativamente reciente a través del RD-ley 14/2019, de 31 de octubre, el artículo 46 bis de la LRJSP regula la ubicación de los sistemas de información y comunicaciones para el registro de datos, ordenando su localización dentro del territorio de la Unión Europea, y sin poder transferir tales datos a un tercer país, salvo que sea en cumplimiento de obligaciones internacionales asumidas por el Reino de España o se transfieran por ser objeto de una decisión de adecuación de la Comisión Europea. 

La sede electrónica y portal de internet

Los artículos 38 y 39 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, disponen respecto a la sede electrónica y portal de internet. 

Artículo 38 de la LRJSP

1. La sede electrónica es aquella dirección electrónica, disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones, cuya titularidad corresponde a una Administración Pública, o bien a una o varios organismos públicos o entidades de Derecho Público en el ejercicio de sus competencias.

2. El establecimiento de una sede electrónica conlleva la responsabilidad del titular respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios a los que pueda accederse a través de la misma.

3. Cada Administración Pública determinará las condiciones e instrumentos de creación de las sedes electrónicas, con sujeción a los principios de transparencia, publicidad, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad. En todo caso deberá garantizarse la identificación del órgano titular de la sede, así como los medios disponibles para la formulación de sugerencias y quejas.

4. Las sedes electrónicas dispondrán de sistemas que permitan el establecimiento de comunicaciones seguras siempre que sean necesarias.

5. La publicación en las sedes electrónicas de informaciones, servicios y transacciones respetará los principios de accesibilidad y uso de acuerdo con las normas establecidas al respecto, estándares abiertos y, en su caso, aquellos otros que sean de uso generalizado por los ciudadanos.

6. Las sedes electrónicas utilizarán, para identificarse y garantizar una comunicación segura con las mismas, certificados reconocidos o cualificados de autenticación de sitio web o medio equivalente.

Con la regulación de la sede electrónica en este artículo viene a reforzarse lo ya establecido en la LPAC respecto a los derechos de los ciudadanos frente a la Administración Pública, donde se configura como uno de los principales el derecho a comunicarse con las AAPP a través de un Punto de Acceso General electrónico y a relacionarse electrónicamente con las AAPP (artículos 13 y 14 de la LPAC).

A TENER EN CUENTA. A título ilustrativo de la aplicación práctica de este artículo e implantación por las AAPP podemos citar el Acuerdo de 6 de junio de 2019, de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, por el que se crea la sede electrónica del Consejo General del Poder Judicial.

Artículo 39 de la LRJSP

Se entiende por portal de internet el punto de acceso electrónico cuya titularidad corresponda a una Administración Pública, organismo público o entidad de Derecho Público que permite el acceso a través de internet a la información publicada y, en su caso, a la sede electrónica correspondiente.

Sistemas de identificación de las AAPP y sistemas de firma para la actuación administrativa automatizada

El artículo 40 de la LRJSP estable el sistema de identificación de las Administraciones Públicas. Así, las AAPP pueden identificarse mediante el uso de un sello electrónico basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado que reúna los requisitos que se exigen por la legislación de firma electrónica, que es la Ley 6/2020, de 11 de noviembre, reguladora de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza.

Los certificados electrónicos de identificación de las AAPP deberán incluir el número de identificación fiscal y la denominación correspondiente o la identidad de la persona titular en el caso de los sellos electrónicos de órganos administrativos. 

Las características técnicas generales del sistema de firma y certificados aplicables a los sellos electrónicos son las derivadas del Esquema Nacional de Interoperabilidad, aprobado por el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero.

Estos sellos electrónicos, así como las características de los certificados electrónicos y los prestadores que lo expiden, han de ser públicos y accesibles por medios electrónicos y debe facilitarse por las AAPP los medios suficientes y adecuados para facilitar la verificación de sus sellos. El servicio de validación para la verificación de los certificados de sello electrónico será "VALIDE" accesible desde la Sede Electrónica del Gobierno de España.

En aquellos supuestos de información publicada por la Administración Pública en su portal propio de internet, se presume la identificación de la AP. 

Lo establecido en el artículo 41 de la LRJSP viene a referirse a la actuación administrativa automatizada, que de manera resumida viene a ser toda actuación que se realice utilizando medios electrónicos, sino interviene de forma directa un empleado público. El citado artículo la define de la siguiente forma:

''1. Se entiende por actuación administrativa automatizada, cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público.

2. En caso de actuación administrativa automatizada deberá establecerse previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación''.

Respecto a los sistemas de firma para la actuación administrativa automatizada el artículo 42 de la LRJSP dicta que cada Administración Pública puede determinar los supuestos de utilización de estos sistemas de firma electrónica:

  • El sello electrónico de Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público, basado en certificado electrónico reconocido o cualificado que reúna los requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica.

  • El código seguro de verificación vinculado a la Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de Derecho Público, en los términos y condiciones establecidos, permitiéndose en todo caso la comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente. A tal efecto cabe destacar que el artículo 14 apartado 4 del Real Decreto 209/2003 de 21 de febrero por el que se regulan los registros y las notificaciones telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos, dispone que: ''Los certificados telemáticos producirán idénticos efectos a los expedidos en soporte papel. A tal efecto, su contenido deberá poder ser impreso en soporte papel, en el que la firma manuscrita será sustituida por un código de verificación generado electrónicamente que permita en su caso contrastar su autenticidad accediendo por medios telemáticos a los archivos del órgano u organismo emisor''. Puede consultarse en este punto la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Ciudad Real, N.º 132/2020, de 23 de julio. ECLI: ES:JCA:2020:1856.

A TENER EN CUENTA. En cumplimiento de lo preceptuado en los artículos 40 y 42 podemos citar el Acuerdo de 6 de junio de 2019, de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, por el que se aprueba la utilización del código seguro de verificación y de sello electrónico del Consejo General del Poder Judicial. En el mismo sentido se celebró el Acuerdo de 25 de septiembre de 2019, de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, sobre creación del registro electrónico, a través del cual se permite la presentación de recursos administrativos, quejas, sugerencias y reclamaciones sobre la Administración de Justicia, denuncias u otros trámites. Se adaptó también a esta normativa Inspección de trabajo, creando su propio sello electrónico cualificado mediante Resolución de 10 de julio de 2018, del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones Públicas

Lo regulado al respecto de este punto es bastante claro y conciso por la LRJSP. El artículo 43 de la LRJSP viene a establecer que la actuación de una Administración u órgano Público, si se realizara por medios electrónicos, debe llevarse a cabo mediante el uso de firma electrónica del titular del órgano o empleado público. Para ello, la Ley deja en manos de las AAPP la elección y determinación del sistema de firma electrónica que debe usar su personal, en la cual solo figurará el número de identificación del empleado público. Recoge literalmente el artículo 43 de la LRJSP:

''1. Sin perjuicio de lo previsto en los artículos 38, 41 y 42, la actuación de una Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público, cuando utilice medios electrónicos, se realizará mediante firma electrónica del titular del órgano o empleado público.

2. Cada Administración Pública determinará los sistemas de firma electrónica que debe utilizar su personal, los cuales podrán identificar de forma conjunta al titular del puesto de trabajo o cargo y a la Administración u órgano en la que presta sus servicios. Por razones de seguridad pública los sistemas de firma electrónica podrán referirse sólo el número de identificación profesional del empleado público''.

Intercambio electrónico de datos, aseguramiento e interoperabilidad de la firma electrónica y archivo electrónico de documentos

Hay que recordar que tanto la LPAC como la LRJSP se configuraron como normas de adaptación del mundo administrativo y su funcionamiento a la esfera digital y electrónica. A través de la adaptación e incorporación de medios tecnológicos se permite la interoperabilidad de las distintas administraciones, lo que permite también un intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación o así lo denomina la LRJSP en su artículo 44. Lo que debe prevalecer en estos intercambios será la seguridad de dicho entorno cerrado de comunicaciones y la protección de los datos que se envían. En concreto, el artículo 44 de la LRJSP establece:

''1. Los documentos electrónicos transmitidos en entornos cerrados de comunicaciones establecidos entre Administraciones Públicas, órganos, organismos públicos y entidades de derecho público, serán considerados válidos a efectos de autenticación e identificación de los emisores y receptores en las condiciones establecidas en este artículo.

2. Cuando los participantes en las comunicaciones pertenezcan a una misma Administración Pública, ésta determinará las condiciones y garantías por las que se regirá que, al menos, comprenderá la relación de emisores y receptores autorizados y la naturaleza de los datos a intercambiar.

3. Cuando los participantes pertenezcan a distintas Administraciones, las condiciones y garantías citadas en el apartado anterior se establecerán mediante convenio suscrito entre aquellas.

4. En todo caso deberá garantizarse la seguridad del entorno cerrado de comunicaciones y la protección de los datos que se transmitan''.

Así mismo, el artículo 45 de la LRJSP regula el aseguramiento e interoperabilidad de la firma electrónica. Aspecto destacable de este precepto es la discrecionalidad de las AAPP para determinar los trámites e informes que incluyan firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada que se base en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica. De la misma forma, para favorecer la interoperabilidad y posibilitar la verificación automática de la firma electrónica de los documentos electrónicos, las AAPP podrán superponer, en el intercambio de documentos con firma electrónica, un sello electrónico basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado en aquellos casos en que utilice sistemas de firma electrónica distintos a aquellos basados en certificado electrónico reconocido o cualificado. Para una mayor comprensión, cabe citar literalmente:

Artículo 45 de la LRJSP

1. Las Administraciones Públicas podrán determinar los trámites e informes que incluyan firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basada en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica.

2. Con el fin de favorecer la interoperabilidad y posibilitar la verificación automática de la firma electrónica de los documentos electrónicos, cuando una Administración utilice sistemas de firma electrónica distintos de aquellos basados en certificado electrónico reconocido o cualificado, para remitir o poner a disposición de otros órganos, organismos públicos, entidades de Derecho Público o Administraciones la documentación firmada electrónicamente, podrá superponer un sello electrónico basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado.

Respecto al archivo electrónico de documentos, que se contempla en el artículo 46 de la LRJSP, esta Ley viene a ampliar y completar lo dispuesto en los artículos 16 y 17 de la LPAC que regulan el deber de las AAPP de disponer de un registro electrónico y de un archivo electrónico único de documentos electrónicos de procedimientos finalizados, debiendo asegurar en todo caso la conservación e integridad de esos datos y documentos, así como la posibilidad de su traslado a otros formatos para poder acceder desde otras aplicaciones.  

Artículo 46 de la LRJSP

1. Todos los documentos utilizados en las actuaciones administrativas se almacenarán por medios electrónicos, salvo cuando no sea posible.

2. Los documentos electrónicos que contengan actos administrativos que afecten a derechos o intereses de los particulares deberán conservarse en soportes de esta naturaleza, ya sea en el mismo formato a partir del que se originó el documento o en otro cualquiera que asegure la identidad e integridad de la información necesaria para reproducirlo. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones.

3. Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos, así como la recuperación y conservación a largo plazo de los documentos electrónicos producidos por las Administraciones Públicas que así lo requieran, de acuerdo con las especificaciones sobre el ciclo de vida de los servicios y sistemas utilizados.

Ubicación de los sistemas de información y comunicaciones para el registro de datos

Este punto es ''novedoso'' respecto a la redacción original de la Ley 40/2015, de 1 de octubre ya que fue introducido por el Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones, en concreto a través de su artículo 4, que modifica la LRJSP e incorpora en esta Ley el artículo 46 bis.

Artículo 46 bis. de la LRSP

Los sistemas de información y comunicaciones para la recogida, almacenamiento, procesamiento y gestión del censo electoral, los padrones municipales de habitantes y otros registros de población, datos fiscales relacionados con tributos propios o cedidos y datos de los usuarios del sistema nacional de salud, así como los correspondientes tratamientos de datos personales, deberán ubicarse y prestarse dentro del territorio de la Unión Europea.

Los datos a que se refiere el apartado anterior no podrán ser objeto de transferencia a un tercer país u organización internacional, con excepción de los que hayan sido objeto de una decisión de adecuación de la Comisión Europea o cuando así lo exija el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Reino de España.

A mayor abundamiento, el RD-ley 14/2019, de 31 de octubre, en vigor desde el 6 de noviembre de 2019, en su D.T. 2ª, apartado 1, ha fijado: ''Las entidades pertenecientes al Sector Público deberán adoptar las medidas necesarias para cumplir la obligación prevista en el artículo 46 bis de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en el plazo máximo de seis meses a partir de la entrada en vigor de este real decreto-ley cuando gestionen directamente o a través de medios propios los sistemas de información y comunicaciones a que dicho precepto se refiere''.

 

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Censo
Tratamiento de datos personales

Ley 39/2015 de 1 de Oct (Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 236 Fecha de Publicación: 02/10/2015 Fecha de entrada en vigor: 02/10/2016 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

Ley 6/2020 de 11 de Nov (Servicios electrónicos de confianza) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 298 Fecha de Publicación: 12/11/2020 Fecha de entrada en vigor: 13/11/2020 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

RD-Ley 14/2019 de 31 de Oct (Medidas urgentes en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 266 Fecha de Publicación: 05/11/2019 Fecha de entrada en vigor: 06/11/2019 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

Acuerdo CGPJ de 25 de Sep de 2019 (Creación del registro electrónico) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 283 Fecha de Publicación: 25/11/2019 Fecha de entrada en vigor: 26/11/2019 Órgano Emisor: Consejo General Del Poder Judicial

Acuerdo CGPJ de 6 de Jun de 2019 (Código seguro de verificación y de sello electrónico) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 283 Fecha de Publicación: 25/11/2019 Fecha de entrada en vigor: 07/06/2019 Órgano Emisor: Consejo General Del Poder Judicial

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