Objeto de los recursos administrativos

Los aspectos generales que entran en juego en la interposición de los recursos administrativos pueden resumirse y sistematizarse del siguiente modo:

Cabe recurso de alzada y potestativo de reposición contra las resoluciones y los actos de trámite siempre que:

1. Decidan directa o indirectamente el fondo del asunto.

2. Determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento.

3. Produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

Dichos recursos podrán basarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de la LPACAP.

Además, la oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

Así pues, los recursos administrativos, tal y como exige el referido artículo 112.1 de la LPACAP, que se dirijan contra una «resolución», entendiéndose por tal, un acto que pone fin al procedimiento administrativo resolviendo las cuestiones planteadas por el interesado o que resulten del procedimiento, presupuesto que se extiende a los «actos de trámite» solo en la medida en que equivalgan a una «resolución» por producir el mismo efecto, esto es, decidiendo de manera directa o indirecta el fondo del asunto o impidiendo la continuación del procedimiento. En este sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo n.º 775/2021, de 1 de junio, ECLI:ES:TS:2021:2206.

En definitiva, es interesante traer a colación la doctrina —que se mantiene inalterable— que se menciona en la referida sentencia n.º 775/2021, la cual dispone que es condición de impugnabilidad de un acto que tenga carácter decisorio, lo que implica que su contenido ha de definir una situación jurídica con carácter vinculante para la propia Administración y para los interesados.

Asimismo, la jurisprudencia distingue entre dos tipos de actos de trámite: actos de trámite simples y actos de trámite cualificados.

Los actos de trámite simples son actos o proveídos interlocutorios o de mero impulso de un procedimiento, que no pueden ser objeto de una impugnación autónoma e independiente del acto definitivo o final, que actúa como una especie de acto resumen, frente al que se deben dirigir todas las impugnaciones y sí son impugnables. Los actos de trámite cualificados son los actos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos (sentencia del Tribunal Supremo, rec. 309/2019, de 15 de octubre de 2020, ECLI:ES:TS:2020:3214).

CUESTIONES

1. Una notificación defectuosa, ¿podrá entenderse como un acto impugnable a través de recursos administrativos?

No, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 6017/1996, de 22 de julio de 2002, ECLI:ES:TS:2002:5591, entiende que las notificaciones defectuosas no pueden entenderse como actos de trámite impugnables a través de los recursos, pues el defecto de notificación afectaría, de existir, a la eficacia del acto, pero no a su validez ni a su naturaleza jurídica, que seguiría siendo la de un acto de trámite no susceptible de impugnación autónoma.

2. La orden de suspensión de obras realizadas sin licencia es un acto de trámite. ¿Será impugnable?

Sí, de acuerdo con la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 10462/2004, de 2 de marzo de 2009, ECLI:ES:TS:2009:1023: «Esta Sala ha declarado que la previsión contenida en el artículo 184 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 sobre suspensión de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, si bien es una medida cautelar de carácter urgente que puede considerarse acto de trámite, es perfectamente impugnable por el afectado si este estima que no concurre el exigible presupuesto habilitante, bien porque se encuentre en posesión de licencia u orden de ejecución, ya porque no exista exceso constructivo, o bien porque la obra se encuentre ya concluida, siendo al particular reiterada la jurisprudencia de esta Sala. En este sentido se expresa la sentencia de 6 de febrero de 1996 (casación 757/92) en la que se citan, además, las de 19 de febrero, 21 de abril, 13 de noviembre y 9 de diciembre de 1992 y 25 de marzo de 1994, entre otras».

3. ¿Serán impugnables las resoluciones de trámite que afectan provisionalmente a los intereses y derechos de la parte recurrente sin necesidad de esperar a que sea dictado el acto definitivo?

Sí, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3526/2002, de 30 de octubre de 2007, ECLI:ES:TS:2007:7064 sostiene lo siguiente: «(...) la Sala, aunque mantiene la tesis general de que se ha de impugnar el acto de aprobación final (de los planes o actuaciones urbanísticas), también reiteradamente ha admitido la impugnación de los actos anteriores cuando se produce alguna declaración o actuación que afecta a la propiedad y derechos de los interesados y ese es el supuesto de autos, en el que la delimitación provisional acordada, cual se ha expuesto, afecta, desde ya, al régimen de propiedad de los terrenos de los que es titular la parte recurrente».

4. ¿Las bases de los concursos públicos son actos impugnables de forma autónoma?

Sí, las bases de los concursos son actos impugnables de forma autónoma. Es más, si no se impugnan, se convierten en consentidas y firmes, impidiendo así que los recursos que se formulen contra las adjudicaciones puedan fundamentarse en la ilegalidad de aquellas. En definitiva, para evitar las consecuencias derivadas de la aplicación de unas bases que han de regir un procedimiento de concurrencia se debe empezar por impugnarlas y no esperar pasivamente a ver el resultado final; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, rec. 504/1988, de 14 de febrero de 2000, ECLI:ES:TSJCL:2000:631: «si se quiere que prospere un eventual recurso interpuesto contra la adjudicación definitiva del contrato en base a causas comprendidas en la convocatoria, este devendría inadmisible porque el mero hecho de participar en la misma conlleva la aceptación de estas, por lo que de admitir esta tesis estaríamos ocasionando la indefensión del recurrente, criterio este que tras ser mantenido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha pasado a ser normativo al establecer la nueva Ley jurisdiccional expresamente que los órganos jurisdiccionales conocerán de los actos de preparación de los contratos administrativos».

5. ¿Qué recurso podrán interponer los interesados contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a los derechos e intereses legítimos?

De acuerdo con el artículo 112.1 de la LPACAP, podrá interponerse recurso de alzada y potestativo de reposición, fundados en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de la LPACAP.

JURISPRUDENCIA

No produce indefensión ni perjuicios irreparables el retraso en la defensa que se produce al no permitir la impugnación autónoma de un acto de trámite, remitiendo dicha defensa al momento en que se dicte la resolución definitiva.

STS, rec. 5345/2007, de 7 de octubre de 2011, ECLI:ES:TS:2011:6434

«Ni la indefensión, ni el perjuicio irreparable, se producen desde el momento en que los titulares de derechos e intereses legítimos lesionados con la Declaración de Impacto Ambiental van a tener oportunidad de defenderlos cuando se dicte el acto aprobatorio del proyecto de obras, produciéndose la reparación de los daños sufridos en el caso de que su pretensión anulatoria prosperase. No hay indefensión ni irreparabilidad de perjuicios, aunque se retrase la defensa y reparación al momento de ese acto posterior».

Lo mismo puede leerse en las STS, rec. 309/2000, de 13 de noviembre de 2002, ECLI:ES:TS:2002:7516, STS, rec. 3320/2001, de 11 de diciembre de 2002, ECLI:ES:TS:2002:8331, STS, rec. 4269/1998, de 13 de octubre de 2003, ECLI:ES:TS:2003:6239, STS, rec. 7021/2000, de 21 de enero de 2004, ECLI:ES:TS:2004:222 y STS, rec. 1945/2007, de 29 de mayo de 2009, ECLI:ES:TS:2009:3512.

Son actos administrativos de trámite impugnables de forma autónoma todos aquellos que produzcan efectos jurídicos y materiales, que no sean una mera propuesta neutra, sino un acto administrativo que habilita y obliga o pone una condición necesaria y suficiente para crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica.

STS, rec. 2965/2007, de 11 de mayo de 2009, ECLI:ES:TS:2009:2737, STS, rec. 2133/2006, de 7 de mayo de 2010, ECLI:ES:TS:2010:2337, STS, rec. 509/2015, de 23 de mayo de 2016, ECLI:ES:TS:2016:2364 y STS, rec. 7270/2018, de 4 de junio de 2020, ECLI:ES:TS:2020:1706.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo nos ofrece ejemplos ilustrativos: la aprobación inicial de los planes de urbanismo, que tiene la consideración de acto de trámite pero que deviene impugnable al ser susceptible de perjudicar a quienes pueden ver suspendidas sus licencias para las áreas cuyo régimen urbanístico se modifique. Lo mismo sucede con el acto de iniciación de los procedimientos de expulsión de extranjeros si propone el internamiento, por ser entonces una condición imprescindible, aunque no suficiente, para que el juez de instrucción pueda adoptar la medida cautelar de internamiento del expedientado.

STS, rec. 3478/2003, de 28 de octubre de 2005, ECLI:ES:TS:2005:6611.

«El acto administrativo recurrido inicia un procedimiento sancionador, y, en ese aspecto, es sin duda un acto de trámite. Pero hace algo más, a saber, pone una condición imprescindible para que el Juez de Instrucción adopte la medida cautelar de internamiento. En efecto, se decide en el acto recurrido "proponer, en atención a las circunstancias personales del interesado, al Juez de Instrucción que disponga su ingreso en centro de internamiento, en tanto se sustancie el expediente, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley Orgánica 4/2000, reformada por la Ley Orgánica 8/2000". No cabe duda de que esta determinación (que no es condición suficiente para el posterior e hipotético internamiento, pero que es condición necesaria, pues sin ella no puede darse), afecta a la situación personal del interesado y no es, por lo tanto, un mero acto que inicia el procedimiento o lo impulsa, sino una decisión actual de la que depende aquella».

Lo mismo se repite, entre otras muchas, en las STS, rec. 4345/2003, de 12 de mayo de 2006, ECLI:ES:TS:2006:2708, STS, rec. 4465/2003, de 6 de octubre de 2006, ECLI:ES:TS:2006:5926, STS, rec. 3405/2003, de 14 de diciembre de 2006, ECLI:ES:TS:2006:7888, STS, rec. 8916/2003,  de 18 de enero de 2007, ECLI:ES:TS:2007:155, STS, rec. 1999/2004, de 31 de octubre de 2007, ECLI:ES:TS:2007:6986), STS, rec. 1967/2003, de 7 de noviembre de 2008, ECLI:ES:TS:2008:5916 y STS, rec. 5752/2003, de 16 de abril de 2009, ECLI:ES:TS:2009:2098.

Los recursos de alzada y reposición no son la única forma legal de agotar la vía administrativa.

La LPACAP faculta al legislador ordinario para que el recurso de alzada sea sustituido en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respecto a los principios, garantías y plazos que la LPACAP reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo.

En iguales condiciones podrá ser sustituido el recurso de reposición por los procedimientos establecidos con anterioridad, eso sí, respetando su carácter potestativo para el interesado.

A TENER EN CUENTA. La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la ley (art. 112.2 de la LPACAP).

Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.

Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

CUESTIONES

1. ¿Qué recurso cabrá contra las disposiciones administrativas de carácter general?

De acuerdo con el artículo 112.3 de la LPACAP, contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.

2. ¿Ante quién podrá interponerse recurso contra un acto administrativo que se funde únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general?

Según lo establecido en el artículo 112.3 de la LPACAP, podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica.