Ordenación del procedimiento administrativo

Ordenación del procedimiento: el expediente administrativo, concentración de trámites y cuestiones incidentales

Expediente administrativo

El artículo 70.1 de la LPAC define el expediente administrativo como el «conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla». Y añade en su segundo apartado: «Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada».

El artículo 83.2 de la LPAC amplía este último precepto indicando que estará «a disposición de las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente».

Sin embargo, la disposición final 7.ª de la LPAC, sobre su entrada en vigor, determina que «las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de abril de 2021». Por lo tanto, quedó suspendido hasta la indicada fecha.

Asimismo, el apartado 3 del artículo 70 establece que cuando sea necesario remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, además, se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga.

Resulta importante la autenticación del citado índice, ya que es una garantía de la «integridad e inmutabilidad del expediente electrónico».

Se excluye del expediente administrativo aquella información que sea auxiliar o sirva de apoyo, así como borradores, opiniones, informes internos o entre órganos o entidades administrativas, juicios de valor de la Administración pública, etc., «salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento».

Impulso del procedimiento administrativo

El artículo 71 de la LPAC hace referencia al impulso del procedimiento, entendiéndose según la RAE como la: «Obligación de la Administración de, una vez iniciado el procedimiento, desarrollar la actividad necesaria para que este llegue a su fin mediante la adopción de la resolución final, y ello sin necesidad de ser citada en este sentido por los interesados. También se denomina principio de impulsión de oficio o principio de oficialidad».

En esta fase del procedimiento se hace mención especial al cumplimiento de los principios de celeridad, transparencia y publicidad. Se exige un «orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza» ya que su incumplimiento «dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor y, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo».

El órgano instructor será responsable directo de la tramitación del procedimiento, especialmente, del cumplimiento de los plazos.

Concentración y cumplimiento de trámites administrativos

El artículo 72 de la LPAC regula la concentración de trámites, lo que significa que, durante la tramitación del procedimiento administrativo, para evitar una dilación injustificada, se prevé la posibilidad de concentrar los trámites para poder cumplir en la medida de lo posible con los principios de simplificación administrativa y de economía procesal. 

Todo ello, se llevará a cabo impulsando de manera simultánea todos los trámites que por su naturaleza lo permitan, siempre y cuando no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo.

El art. 73 de la LPAC hace referencia al cumplimiento de los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados. Contarán con un plazo de diez días a partir del día siguiente al de la notificación (salvo que la norma correspondiente fije plazo distinto) para que los interesados cumplimenten los trámites requeridos. En el caso de que no cumplan lo anterior, podrán ser considerados decaídos en su derecho al trámite correspondiente. En este sentido, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 497/2018, de 21 de noviembre, ECLI:ES:TSJGAL:2018:4995:

«(...) invoca como de aplicación lo dispuesto en el artículo 73.3 de la Ley 39/2015 —cumplimiento de trámites—, argumentando para ello que el citado precepto admite expresamente que la actuación del interesado sujeta a plazo producirá sus efectos legales si se produce antes o dentro del día en que se notifica la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo, y por tanto de acuerdo con esta previsión legal parece que la Administración cada vez que transcurre el plazo para el interesado, debe de dictar un acto en el que declare esta circunstancia, que debe además notificar al propio interesado incumplidor, y entre tanto, la actuación extemporánea del interesado será plenamente válida».

Cuestiones incidentales

Finalmente, el artículo 74 de la LPAC hace referencia a las cuestiones incidentales, indicando que podrán surgir a lo largo del procedimiento y, en el caso de que eso ocurra, se tramitarán en pieza separada y no suspenderán la tramitación de aquel, con la excepción de la recusación. Asimismo, se definen en el artículo 387 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil como aquellas cuestiones que «siendo distintas de las que constituyan el objeto principal del pleito, guarden con este relación inmediata, así como las que se susciten respecto de presupuestos y requisitos procesales de influencia en el proceso».