Los organismos públicos estatales

Aspectos generales de los organismos públicos

1. Marco jurídico

La sección 1.ª sobre disposiciones generales del capítulo III del título II de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, tiene el siguiente esquema: 

Artículo 88. Definición y actividades propias.
Artículo 89. Personalidad jurídica y potestades.
Artículo 90. Estructura organizativa en el sector público estatal.
Artículo 91. Creación de organismos públicos estatales.
Artículo 92. Contenido y efectos del plan de actuación.
Artículo 93. Contenido de los estatutos.
Artículo 94. Fusión de organismos públicos estatales.
Artículo 95. Gestión compartida de servicios comunes.
Artículo 96. Disolución de organismos públicos estatales.
Artículo 97. Liquidación y extinción de organismos públicos estatales.

2. Características

La ley los define como organismos públicos dependientes o vinculados a la Administración General del Estado, bien directamente o bien a través de otro organismo público. Creados para la realización de:

• Actividades administrativas o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.
• Actividades de contenido económico reservadas a las Administraciones públicas, así como la supervisión o regulación de sectores económicos. 

Los organismos públicos tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía en su gestión. 

Asimismo, cuentan con una serie potestades administrativas para el cumplimiento de sus fines en los términos previstos en sus estatutos salvo la potestad expropiatoria.

Contra los actos y resoluciones dictados por los organismos públicos en el ejercicio de las potestades administrativas que tienen conferidas, se pueden presentar los recursos administrativos previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

A TENER EN CUENTA. Los estatutos podrán atribuir la potestad de ordenar aspectos secundarios del funcionamiento para cumplir los con los fines y el servicio encomendado, atendiendo en el marco y con el alcance establecido por las disposiciones que fijen el régimen jurídico básico de dicho servicio. 

3. Estructura organizativa 

Los organismos públicos se estructuran en: órganos de gobierno y órganos ejecutivos. Estos vendrán determinados en sus propios estatutos. 

Los máximos órganos de gobierno del sector público estatal son el presidente y el consejo rector. El estatuto puede, no obstante, prever otros órganos de gobierno con atribuciones distintas. La dirección del organismo público tiene la función de asegurarse del cumplimiento de sus objetivos.

El Ministro de Hacienda es el encargado de la clasificación de las entidades de acuerdo con los criterios previstos en Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades.

Las entidades pueden clasificarse en tres grupos, determinando el nivel en que la entidad se sitúa a efectos de:

1. Número máximo de miembros de los órganos de gobierno.
2. Estructura organizativa, con fijación del número mínimo y máximo de directivos, así como la cuantía máxima de la retribución total, con determinación del porcentaje máximo del complemento de puesto y variable.

Creación de los organismos públicos estatales

La creación de los organismos públicos se efectuará por ley, y esta deberá contener lo siguiente: 

1. El tipo de organismo público que se crea, así como el departamento del que dependerá o al que esté vinculado.
2. Los recursos económicos, las peculiaridades de su régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que, por su naturaleza se exijan en una ley.

Asimismo, el anteproyecto de ley de creación del organismo público será elevado al Consejo de Ministros y deberá acompañarse de una propuesta de estatutos y de un plan inicial de actuación, junto con el informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda, que valorará el cumplimiento de lo previsto en este artículo.

1. Contenido y efectos del plan de actuación 

El contenido del plan inicial de actuación deberá estar integrado por la siguiente información: 

1. Razones que justifiquen la creación del órgano por no poder asumir esas funciones otro órgano ya existente, así como constatar que la creación no supone duplicidad con la actividad que desarrolle otro órgano preexistente.
2. La forma jurídica propuesta y un análisis que justifique que la elegida resulta más eficiente frente a otras alternativas de organización.
3. La estructura organizativa elegida, determinando los órganos directivos y la previsión sobre los recursos humanos necesarios para su funcionamiento.
4. El anteproyecto del presupuesto correspondiente al primer ejercicio junto con un estudio económico-financiero que acredite la suficiencia de la dotación económica prevista inicialmente para el comienzo de su actividad y la sostenibilidad futura del organismo, atendiendo a las fuentes futuras de financiación de los gastos y las inversiones, así como a la incidencia que tendrá sobre los presupuestos generales del Estado.
5. Los objetivos del organismo, los indicadores para medirlos, y la programación estratégica plurianual para alcanzarlos, especificando los medios económicos y personales que dedicará.

El plan inicial de actuación se actualizará anualmente mediante la elaboración de las previsiones para el ejercicio siguiente. Deberá ser aprobado en el último trimestre del año natural (octubre-diciembre) por el departamento del que dependa o al que esté vinculado el organismo, guardando coherencia con el Programa de actuación plurianual previsto en la normativa presupuestaria. El Plan de actuación incorporará, cada tres años, una revisión de la programación estratégica del organismo.

Si no se aprueba el plan anual de actuación dentro del plazo fijado por causa imputable al organismo, llevará aparejada la paralización de las transferencias que deban realizarse a favor del organismo salvo que el Consejo de Ministros adopte otra decisión, en tanto en cuanto no se subsane la omisión.

2. Contenido de los estatutos

Los estatutos contendrán la siguiente información: 

• Funciones y competencias del organismo, indicando las potestades administrativas con las que cuentan.
• Estructura organizativa: composición, funciones, competencias y rango administrativo que corresponda a cada órgano.
• Actos y resoluciones que agoten la vía administrativa.
• Patrimonio que se les asigne y los recursos económicos que hayan de financiarlos.
• El régimen relativo a recursos humanos, patrimonio, presupuesto y contratación.
• La facultad de participación en sociedades mercantiles cuando ello sea imprescindible para la consecución de los fines asignados.

Serán aprobados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta conjunta del Ministerio de Hacienda y del ministerio al que el organismo esté vinculado o sea dependiente; y, habrán de publicarse con carácter previo a la entrada en funcionamiento efectivo del organismo público.

La fusión de los organismos públicos estatales

La fusión podrá producirse por distintas vías:

• Por su integración en un nuevo organismo público.
• Por la absorción por otro organismo público ya existente.

La fusión se llevará a cabo mediante norma reglamentaria, aunque ello modifique la ley de creación y se acompañará de un plan de redimensionamiento para la adecuación de las estructuras organizativas, inmobiliarias, de personal y de recursos resultantes de la nueva situación donde se acreditará el ahorro que conllevará la fusión.

El nuevo organismo público resultante de la fusión deberá cumplir con lo previsto en el artículo 91.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre sobre requisitos de creación de organismos públicos. 

El artículo 94.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre establece la posibilidad de que en el caso de que alguno de los organismos públicos estuviera en una situación de desequilibrio financiero se podrá prever en el plan de redimensionamiento, que las obligaciones, bienes y derechos patrimoniales que se consideren liquidables y que se deriven de la actividad que ocasionó el desequilibrio, se integren en un fondo, sin personalidad jurídica y con contabilidad separada, adscrito al nuevo organismo público o al absorbente, que designará un liquidador al que corresponderá la liquidación de ese fondo, la cual se realizará conforme al artículo 97 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

A TENER EN CUENTA. La liquidación tendrá que efectuarse durante los dos años siguientes a la aprobación de la norma reglamentaria de fusión, salvo que el Consejo de Ministros acuerde su prórroga. La aprobación de las normas a las que tendrá que ajustarse la contabilidad del fondo corresponderá al Ministro de Hacienda a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado.

En cuanto a la actividad o actividades que ocasionaron el desequilibrio, dejarán de prestarse tras la fusión, salvo que se prevea su realización futura de forma sostenible tras la fusión.

Asimismo, el plan de redimensionamiento, previo informe preceptivo de la Intervención General de la Administración del Estado, deberá ser aprobado por cada uno de los organismos públicos fusionados si se integran en uno nuevo o por el organismo público absorbente, según corresponda al tipo de fusión.

¿Cuáles son los efectos de la aprobación de la norma de fusión?

Una vez aprobada la norma de fusión tendrá los siguientes efectos: 

• La integración de las organizaciones de los organismos públicos fusionados, incluyendo los medios personales, materiales y económicos, en los términos previstos en el plan de redimensionamiento.
• El personal de los organismos públicos extinguidos se podrá integrar:
  • En la Administración General del Estado.
  • En el nuevo organismo público que resulte de la fusión o en el organismo público absorbente, según proceda, conforme a los procedimientos de movilidad establecidos en la legislación que resulte aplicable.
• Asimismo, habrá de atenderse a lo establecido en el artículo 87 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, sobre transformaciones de las entidades integrantes del sector público institucional estatal:

«(...)

Los distintos tipos de personal de la entidad transformada tendrán los mismos derechos y obligaciones que les correspondan de acuerdo con la normativa que les sea de aplicación.

La adaptación, en su caso, de personal que conlleve la transformación no supondrá, por sí misma, la atribución de la condición de funcionario público al personal laboral que prestase servicios en la entidad transformada.

La integración de quienes hasta ese momento vinieran ejerciendo funciones reservadas a funcionarios públicos sin serlo podrá realizarse con la condición de "a extinguir", debiéndose valorar previamente las características de los puestos afectados y las necesidades de la entidad donde se integren.

De la ejecución de las medidas de transformación no podrá derivarse incremento alguno de la masa salarial preexistente en la entidad transformada».

• La cesión e integración global, en unidad de acto, de todo el activo y el pasivo de los organismos públicos extinguidos en el nuevo organismo público resultante de la fusión o en el organismo público absorbente, que le sucederá universalmente en todos sus derechos y obligaciones. La fusión no alterará las condiciones financieras de las obligaciones asumidas ni podrá ser entendida como causa de resolución de las relaciones jurídicas.

Gestión compartida de servicios comunes

La gestión de todos o algunos de los servicios comunes se hará de forma compartida entre los organismos públicos del sector público estatal, «salvo que la decisión de no compartirlos se justifique, en la memoria que acompañe a la norma de creación, en términos de eficiencia, conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en razones de seguridad nacional o cuando la organización y gestión compartida afecte a servicios que deban prestarse de forma autónoma en atención a la independencia del organismo».

La gestión se coordinará por el ministerio de adscripción, por el Ministerio de Hacienda o por un organismo público vinculado o dependiente de este. Como servicios comunes entenderemos los siguientes: 

1. Gestión de bienes inmuebles.
2. Sistemas de información y comunicación.
3. Asistencia jurídica.
4. Contabilidad y gestión financiera.
5. Publicaciones.
6. Contratación pública.

Disolución, liquidación y extinción de organismos públicos

1. Disolución

Los organismos públicos se disolverán conforme a lo establecido en el artículo 96.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre:

«a) Por el transcurso del tiempo de existencia señalado en la ley de creación.
b) Porque la totalidad de sus fines y objetivos sean asumidos por los servicios de la Administración General del Estado.
c) Porque sus fines hayan sido totalmente cumplidos, de forma que no se justifique la pervivencia del organismo público, y así se haya puesto de manifiesto en el control de eficacia.
d) Cuando del seguimiento del plan de actuación resulte el incumplimiento de los fines que justificaron la creación del organismo o que su subsistencia no es el medio más idóneo para lograrlos y así se concluya en el control de eficacia o de supervisión continua.
e) Por cualquier otra causa establecida en los estatutos.
f) Cuando así lo acuerde el Consejo de Ministros siguiendo el procedimiento determinado al efecto en el acto jurídico que acuerde la disolución».

Esta situación de desequilibrio financiero se referirá, para los entes que tengan la consideración de Administración pública a efectos del Sistema Europeo de Cuentas, a su necesidad de financiación en términos del Sistema Europeo de Cuentas, mientras que para los demás entes se entenderá como la situación de desequilibrio financiero manifestada en la existencia de resultados brutos negativos de explotación en dos ejercicios contables consecutivos.

Respecto a la disolución el art. 96 de la Ley 40/2015, continúa diciendo en su apartado segundo:

«Cuando un organismo público incurra en alguna de las causas de disolución previstas en las letras a), b), c), d) o e) del apartado anterior, el titular del máximo órgano de dirección del organismo lo comunicará al titular del departamento de adscripción en el plazo de dos meses desde que concurra la causa de disolución. Transcurrido dicho plazo sin que se haya producido la comunicación y concurriendo la causa de disolución, el organismo público quedará automáticamente disuelto y no podrá realizar ningún acto jurídico, salvo los estrictamente necesarios para garantizar la eficacia de su liquidación y extinción.

En el plazo de dos meses desde la recepción de la comunicación a la que se refiere el párrafo anterior, el Consejo de Ministros adoptará el correspondiente acuerdo de disolución, en el que designará al órgano administrativo o entidad del sector público institucional estatal que asumirá las funciones de liquidador, y se comunicará al Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local para su publicación. Transcurrido dicho plazo sin que el acuerdo de disolución haya sido publicado, el organismo público quedará automáticamente disuelto y no podrá realizar ningún acto jurídico, salvo los estrictamente necesarios para garantizar la eficacia de su liquidación y extinción».

2. Liquidación y extinción

Los organismos públicos se liquidarán y extinguirán conforme a lo establecido en el artículo 97 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre. 

«Artículo 97

1. Publicado el acuerdo de disolución al que se refiere el artículo anterior, o transcurridos los plazos en él establecidos sin que éste haya sido publicado, se entenderá automáticamente iniciada la liquidación.

2. La liquidación tendrá lugar por la cesión e integración global, en unidad de acto, de todo el activo y el pasivo del organismo público en la Administración General del Estado que le sucederá universalmente en todos sus derechos y obligaciones. El órgano o entidad designada como liquidador determinará, en cada caso, el órgano o entidad concreta, de la Administración General del Estado, donde se integrarán los elementos que forman parte del activo y del pasivo del organismo público liquidado.

La responsabilidad que le corresponda al empleado público como miembro de la entidad u órgano liquidador será directamente asumida por la entidad o la Administración General del Estado que lo designó. La Administración General del Estado podrá exigir de oficio al empleado público que designó a esos efectos la responsabilidad en que hubiera incurrido por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, culpa o negligencia graves, conforme a lo previsto en las Leyes administrativas en materia de responsabilidad patrimonial.

3. La Administración General del Estado quedará subrogada automáticamente en todas las relaciones jurídicas que tuviera el organismo público con sus acreedores, tanto de carácter principal como accesorias, a la fecha de adopción del acuerdo de disolución o, en su defecto, a la fecha en que concurriera la causa de disolución, incluyendo los activos y pasivos sobrevenidos. Esta subrogación no alterará las condiciones financieras de las obligaciones asumidas ni podrá ser entendida como causa de resolución de las relaciones jurídicas.

4. Formalizada la liquidación del organismo público se producirá su extinción automática».

Una vez que ha sido publicado el acuerdo de disolución o cuando hayan transcurridos los plazos establecidos en este sin haberse publicado, se entenderá automáticamente iniciada la liquidación.

Respecto a la responsabilidad a causa de la liquidación y extinción del organismo público estatal, será directamente asumida por la entidad o la Administración General del Estado que lo designó al empleado público del órgano liquidador, tal y como indica el apartado segundo del citado artículo. Asimismo, la AGE podrá exigir de oficio al empleado público la responsabilidad en que hubiera incurrido por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, culpa o negligencia graves, conforme a lo previsto en materia de responsabilidad patrimonial.