Regulación de los patrimonios públicos de suelo en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, y en la legislación urbanística autonómica

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 02/03/2017

El concepto legal de patrimonio público de suelo se encuentra en al apdo. 1 del Art. 51 ,Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre que dispone lo siguiente:

  • Con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística, integran los patrimonios públicos de suelo los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se refiere la letra b) del apartado 1 del Art. 18 ,Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, sin perjuicio de los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.
  • Los bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero a que se refiere la letra b) del apartado 1 del Art. 18 ,Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mismo, siempre que sólo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea aplicable, o a los usos propios de su destino.

Según el Diccionario del español jurídico de la RAE y el CGPJ por patrimonio público de suelo se entienden aquellos "bienes y recursos obtenidos por cesión obligatoria y gratuita de los propietarios en una actuación urbanística, cuyo destino principal es la vivienda de protección pública y que se caracteriza por que el producto de su enajenación se reintegra en el mismo". Tal definición, construida sobre la legislación precedente, es perfectamente válida en relación con la regulación que, sobre la materia, realiza el vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre. Así, y en lo que respecta a la noción y finalidad de los patrimonios públicos de suelo, el Art. 51 ,Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre dispone lo siguiente:

  • Con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística, integran los patrimonios públicos de suelo los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se refiere la letra b) del apartado 1 del Art. 18 ,Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, sin perjuicio de los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.
  • Los bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero a que se refiere la letra b) del apartado 1 del Art. 18 ,Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mismo, siempre que sólo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea aplicable, o a los usos propios de su destino.

Sobre la naturaleza del patrimonio público de suelo como patrimonio separado (lo que implica que, en cuanto afectado a unos fines concretos, no se pueda disponer de su contenido para financiar las necesidades generales del municipio) existe ya una profusa y consolidada jurisprudencia desde aquella TS, Sala de lo Contencioso, de 02/11/1995, Rec. 3132/1991 que, en referencia a la normativa aplicable en su momento, establecía lo siguiente: El Patrimonio Municipal del Suelo fue regulado en la Ley del Suelo de 1956 como un conjunto de bienes de que las Corporaciones se pueden servir "para regular el precio en el mercado de solares" (Exposición de Motivos), con la finalidad de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones". Este conjunto de bienes tiene una característica especial, 3 a saber, que su finalidad específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (Art. 93 del T.R.L.S.). Por ello se ha podido decir que "las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin, de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera". En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un "patrimonio separado", (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992). La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local ( artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985), sino el específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones" ( artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo.

Cuestión esencial de los patrimonios públicos de suelo, como puede imaginarse, es el destino que habrá de darse a los bienes y recursos que los integran. Al respecto, los apdos. 1 y 2 del Art. 52 del RDLeg. 7/2015 de 30 de Oct (TR. de la ley de suelo y rehabilitación urbana) disponen lo siguiente:

  • Los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, salvo lo dispuesto en la letra a) del apdo.2 del Art. 18 del RDLeg. 7/2015 de 30 de Oct (TR. de la ley de suelo y rehabilitación urbana). Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana.

  • Los terrenos adquiridos por una Administración en virtud del deber a que se refiere la letra b) del apartado 1 del Art. 18 del RDLeg. 7/2015 de 30 de Oct (TR. de la ley de suelo y rehabilitación urbana) que estén destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública que permita tasar su precio máximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, no podrán ser adjudicados, ni en dicha transmisión ni en las sucesivas, por un precio superior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el tipo de vivienda de que se trate, conforme a su legislación reguladora. En el expediente administrativo y en el acto o contrato de la enajenación se hará constar esta limitación.

Como salvedad a lo anterior, el apdo. 5 del Art. 52 del RDLeg. 7/2015 de 30 de Oct (TR. de la ley de suelo y rehabilitación urbana) establece que excepcionalmente, los municipios que dispongan de un patrimonio público del suelo, podrán destinarlo a reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre que se cumplan todos los requisitos siguientes:

  • Haber aprobado el presupuesto de la Entidad Local del año en curso y liquidado los de los ejercicios anteriores.
  • Tener el Registro del patrimonio municipal del suelo correctamente actualizado.
  • Que el presupuesto municipal tenga correctamente contabilizadas las partidas del patrimonio municipal del suelo.
  • Que exista un Acuerdo del Pleno de la Corporación Local en el que se justifique que no es necesario dedicar esas cantidades a los fines propios del patrimonio público del suelo y que se van a destinar a la reducción de la deuda de la Corporación Local, indicando el modo en que se procederá a su devolución.
  • Que se haya obtenido la autorización previa del órgano que ejerza la tutela financiera.

El importe del que se disponga deberá ser repuesto por la Corporación Local, en un plazo máximo de diez años, de acuerdo con las anualidades y porcentajes fijados por Acuerdo del Pleno para la devolución al patrimonio municipal del suelo de las cantidades utilizadas. Asimismo, los presupuestos de los ejercicios siguientes al de adopción del Acuerdo deberán recoger, con cargo a los ingresos corrientes, las anualidades citadas en el párrafo anterior.

En lo que concierne al tratamiento registral de las fincas integrantes del patrimonio público de suelo, habrá que estar a lo dispuesto en los apdos. 3 y 4 del Art. 52 del RDLeg. 7/2015 de 30 de Oct (TR. de la ley de suelo y rehabilitación urbana):

  • Las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones de destino de las fincas integrantes de un patrimonio público de suelo que se hagan constar en las enajenaciones de dichas fincas son inscribibles en el Registro de la Propiedad, no obstante lo dispuesto en el artículo Art. 27 de la Decreto de 8 de Feb de 1946 (Ley Hipotecaria) y sin perjuicio de que su incumplimiento pueda dar lugar a la resolución de la enajenación.
  • El acceso al Registro de la Propiedad de las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones a que se refiere el apartado anterior produce los siguientes efectos:
    • Cuando se hayan configurado como causa de resolución, ésta se inscribirá en virtud, bien del consentimiento del adquirente, bien del acto unilateral de la Administración titular del patrimonio público de suelo del que proceda la finca enajenada, siempre que dicho acto no sea ya susceptible de recurso ordinario alguno, administrativo o judicial. Sin perjuicio de la resolución del contrato, la Administración enajenante podrá interesar la práctica de anotación preventiva de la pretensión de resolución en la forma prevista por la legislación hipotecaria para las anotaciones preventivas derivadas de la iniciación de procedimiento de disciplina urbanística.
    • En otro caso, la mención registral producirá los efectos propios de las notas marginales de condiciones impuestas sobre determinadas fincas.

 La regulación que la legislación urbanística autonómica realiza de los patrimonios públicos de suelo se encuentra en los siguientes preceptos:

 

 

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