Posibles incidencias en el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador en materia preventiva

La problemática que puede darse en el procedimiento sancionador

a) Prescripción de las faltas e infracciones en materia de prevención de riesgos laborales

La prescripción de las infracciones administrativas se regula por normas y principios diversos a los derechos laborales o prestaciones de Seguridad Social entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo, Rec. 34/2015, de 15 de diciembre. ECLI:ES:TS:2015:5794. En relación a la materia de prevención de riesgos laborales, el art. 4.3LISOS especifica (en consonancia con el art. 7.1 RD 928/1998, de 14 de mayo) literalmente que las infracciones prescribirán:

• Leves: al cabo de un año.
• Graves: a los tres años.
• Muy graves: a los cinco años.

Contados, en todos los casos, desde la fecha de la infracción.

No obstante, los plazos de prescripción para la imposición de sanciones en el orden social se interrumpen por cualquiera de las causas admitidas en Derecho, por acta de infracción debidamente notificada, requerimiento u orden de paralización de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.  (art. 7.2 RD 28/1998, de 14 de mayo).

En este punto resulta de interés la Sentencia del Juzgado de lo Social Valencia, N.º 349/2016, de 24 de octubre. ECLI: ES:JSO:2016:147, donde analizando la posible prescripción en caso de “interposición de reclamación o recurso de cualquier clase por parte del afectado”, fijada en el 7.2, matiza: “señalar que la prescripción de la infracción sólo opera durante la tramitación del expediente sancionador, en tanto en cuanto la conducta infractora no haya recibido respuesta expresa por parte del órgano administrativo competente para sancionarla, no extendiéndose durante la sustanciación del recurso administrativo de alzada, por cuanto que la finalidad del mismo no es ya el ejercicio de la potestad sancionadora, sino el ejercicio de la facultad de revisión que compete al órgano superior jerárquico sobre la decisión de aquél, confirmando, revocando o modificando parcialmente el alcance del Acuerdo sancionador, según que el sentido sea desestimatorio, estimatorio o estimatorio parcial.”

b) Prescripción de las sanciones en materia de prevención de riesgos laborales

Las sanciones impuestas prescribirán a los cinco años, a contar desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. (art. 7.3. RD 28/1998, de 14 de mayo). Para el cómputo de este plazo hemos de seguir el  art. 30.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público:

“El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.”

c) Prejudicialidad penal

La vía administrativa se suspende en todo caso mientras se llevan a cabo las diligencias penales; una vez estas se dan por finalizadas, se reinicia o no la administrativa en función de la vulneración del principio non bis in ídem que hemos tratado anteriormente.

El art. 5 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, es claro en lo referente a la concurrencia de sanciones con el orden jurisdiccional penal:

“1. Cuando el funcionario actuante considere que los hechos que han dado lugar al inicio del procedimiento administrativo sancionador pudieran ser constitutivos de ilícito penal, remitirá al Jefe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, informe con expresión de los hechos y circunstancias y de los sujetos que pudieran resultar afectados.

Si el Jefe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social estimase la concurrencia de ilícito penal, lo comunicará al órgano competente para resolver, quien acordará, en su caso, la remisión del expediente al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo sancionador a que se refiere el Capítulo III por los mismos hechos, hasta que el Ministerio Fiscal, en su caso, resuelva no interponer acción o le sea notificada la firmeza de la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial.

Con la remisión del expediente administrativo sancionador, se solicitará de la autoridad judicial, la notificación de la resolución que ponga fin al procedimiento, que se efectuará en los términos previstos en el artículo 270 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

También se suspenderá el procedimiento administrativo cuando, no mediando dicha comunicación, se venga en conocimiento de la existencia de actuaciones penales por los mismos hechos y fundamento en relación al mismo presunto responsable.

2. La comunicación del apartado anterior no afectará al inmediato cumplimiento de la paralización de trabajos a que se refiere el artículo 44 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, ni a la eficacia de los requerimientos formulados, cuyo incumplimiento se comunicará a través del órgano correspondiente al Juzgado competente, por si fuese constitutivo de ilícito penal, ni tampoco afectará a la exigencia de deudas que se apreciasen con el Sistema de Seguridad Social.

3. La condena por delito en sentencia firme excluirá la imposición de sanción administrativa por los mismos hechos que hayan sido considerados probados siempre que concurra, además, identidad de sujeto y fundamento, sin perjuicio de la liquidación de cuotas a la Seguridad Social y demás conceptos de recaudación conjunta, y de la exigencia de reintegro de las ayudas, bonificaciones o de las prestaciones sociales indebidamente percibidas, si procediese”.

Como ejemplo, en este apartado merece la pena citar la Sentencia del Tribunal Supremo, Rec. 34/2015, de 15 de diciembre. ECLI:ES:TS:2015:5794, donde el TS contempla un accidente laboral que motiva la apertura de un procedimiento penal y de un expediente administrativo sancionador que se deja en suspenso, mientras se tramita el proceso penal que finaliza por sentencia condenatoria diez años después, condenándose a una empresa y a directivos de otra. Se alza la suspensión del procedimiento administrativo y se acaba imponiendo una sanción a una empresa que no fue condenada en el proceso penal, en el que, sin embargo, fueron condenados varios de sus directivos. La sentencia resuelve la primacía del procedimiento penal sobre el administrativo cuando existe conexión directa entre uno y otro por tener origen en el mismo hecho, sin necesidad de que concurra una total identidad subjetiva, y sin que, si recae sentencia penal condenatoria, quepa una posterior resolución administrativa que sancione los mismos hechos:

"(...) El principio de supremacía del orden penal (art.133 Ley 30/1992; art. 3.1LISOS) se basa en la imposibilidad de imponer una doble sanción por los mismos hechos. Pero esa articulación procedimental del non bis in idem no solo se orienta a impedir el resultado de la doble incriminación y castigo a un mismo sujeto por unos mismos hechos; también se pretende evitar que recaigan eventuales pronunciamientos de signo contradictorio como consecuencia de la sustanciación simultánea o sucesiva de dos procedimientos -penal y administrativo atribuidos a autoridades de diferente orden. Precisamente para evitar que se dicten resoluciones (judiciales y administrativas) contradictorias, los órganos jurisdiccionales penales tienen atribuido con carácter prioritario el enjuiciamiento de los hechos que prima facie se muestren delictivos. Esta atribución preferente descansa en la competencia exclusiva de este orden jurisdiccional en cuanto a la imposición de sanciones por conductas constitutivas de delito" y no en un abstracto criterio de prevalencia absoluta del ejercicio de su potestad punitiva sobre la potestad sancionadora de las Administraciones públicas, que encuentra también respaldo en el Texto Constitucional" (STC 177/1999)."

"(...) El artículo 3.2LISOS no contempla la exigencia de triple identidad (hechos, sujetos, fundamento) para que opere la paralización del procedimiento administrativo sancionador. Pero cuando tal precepto habla de que "las infracciones pudieran ser constitutivas de ilícito penal" hay que llevar la locución a su sentido lógico y contextual. Para que haya "infracciones" debe existir alguien a quien atribuirlas pues "constituyen infracciones administrativas en el orden social las acciones u omisiones de los distintos sujetos responsables tipificadas y sancionadas en la presente Ley y en las leyes del orden social" (art. 1.1LISOS)."

Tomando como referencia la sentencia anterior, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo, N.º 174/2019, de 6 de marzo. ECLI: ES:TS:2019:1141, analiza un supuesto donde se da una anomalía procesal cuando se reactiva el expediente administrativo, pese a que existe sentencia penal condenatoria por los mismos hechos. Para la Sala IV, se trata de un supuesto en el que opera la prohibición de sancionar doblemente, en base al "principio non bis in idem", por lo que resulta improcedente el alzamiento de la suspensión del procedimiento administrativo y la imposición de la sanción cuya anulación se pide en casación. El TS precisa dos cuestiones:

• Correspondía a la Administración demandada probar que en el proceso penal había recaído resolución firme que la facultaba para alzar la suspensión y sancionar si el fallo no era condenatorio.
• Caso de haberse puesto fin al proceso penal sin condena por un ilícito penal, puede continuar el expediente sancionador respetando los hechos que los Tribunales hayan declarado probados, como establece el art. 3.3 de la LISOS.

d) Dudas sobre la laboralidad del accidente

Por mandato del art. 19.1 RD 28/1998, de 14 de mayo, “cuando el acta de infracción haya sido objeto de alegaciones por el sujeto responsable con base en alegaciones o pruebas que puedan desvirtuar la naturaleza laboral de la relación jurídica objeto de la actuación inspectora, el órgano instructor podrá proponer que se formalice demanda de oficio ante la Jurisdicción de lo Social que, de formalizarse, motivará la suspensión del procedimiento con notificación al interesado”.

En su apartado 3, continua el precepto diciendo que las propuestas a que se refieren los apartados anteriores contendrán los requisitos exigidos para las demandas de los procesos ordinarios. Si el órgano competente para resolver formulase demanda de oficio observará en la misma los requisitos indicados acompañando copia del expediente sancionador y suspenderá el procedimiento. Es decir, cuando se aprecie que la persona trabajadora no era asalariada del empresario administrado la ITSS ha de ponerlo en conocimiento de la Autoridad Laboral para que ésta decida sobre la naturaleza laboral o no de la prestación de servicios suspendiéndose el procedimiento.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, N.º 182/2017, 3 de marzo. ECLI:ES:TS:2017:1144

La dicción del precepto nos conduce a identificar órgano competente para resolver el expediente sancionador con el sujeto activamente legitimado para formular la demanda de oficio, y para conocer al primero basta con dar lectura al artículo 4 del R.D. 928/1998 de 14 de mayo , modificado por el R.D. 772/2011 de 3 de junio cuyo apartado 1.b) establece que cuando se practiquen (sic) actas de infracción y actas de liquidación de cuotas por los mismos hechos, el órgano competente para sancionar será la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social, de conformidad con lo previsto en el artículo 31 del texto refundido de la ley General de la Seguridad Social , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994 de 20 de junio .Concluido el periplo normativo en una formulación que no deja lugar a dudas acerca de su significado, hemos de coincidir con la tesis asumida por la recurrente de sostener su legitimación como órgano competente para incoar la demanda de oficio sobre declaración de existencia de relación laboral.

Sentencia Tribunal Supremo, N.º 183/2017, 7 de marzo. ECLI:ES:TS:2017:1027

La autoridad competente, una vez se le haya notificado la firmeza de la sentencia derivada del procedimiento judicial social, ordenará que se continúe la tramitación del expediente administrativo sancionador y que el órgano instructor efectúe la correspondiente propuesta de resolución.

La literalidad del precepto y su contexto son lo suficientemente expresivas de que la legitimación para promover la demanda en el procedimiento de oficio que prevé el artículo 148 d) LRJS le corresponde, sin dudas, al órgano llamado a resolver el expediente administrativo sancionador y, en principio, no al instructor que, según el tenor literal del precepto transcrito 'podrá proponer', pero no formalizar la demanda.