La prueba en el procedimiento contencioso-administrativo

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 10/02/2022

La prueba en el procedimiento contencioso-administrativo que se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil (artículos 281 a 386 de la LEC) se encuentra regulada en los artículos 60 y 61 de la Ley 29/1998, de 13 de julio (título IV, capítulo I, sección 6.ª).

El recibimiento del pleito a prueba solamente se podrá pedir por medio de otrosí en los escritos de demanda, contestación y en el escrito de alegaciones complementarias, disponiendo del plazo de 30 días para su práctica.

¿Qué es la prueba como instrumento procesal?

La prueba es un instrumento procesal con asidero constitucional. El artículo 24 de la Constitución garantiza el derecho de todas las personas a la tutela judicial efectiva y a utilizar todos los medios de prueba pertinentes para poder defenderse.

Según el Diccionario del Español Jurídico de la RAE y el CGPJ, la prueba puede definirse como: «actividad encaminada a procurar la fijación de los hechos vertidos en los escritos de calificación y la convicción del juez sobre los mismos» o «cada uno de los medios probatorios regulados en la norma procesal».

DOCTRINA

Santiago González-Varas Ibáñez:

- La prueba en el proceso contencioso-administrativo (I). Incidencias procesales en fase de prueba», en Elderecho.com, 5 de abril de 2018.

- «La prueba en el proceso contencioso-administrativo», en Elderecho.com, 28 de mayo de 2018.

JURISPRUDENCIA

El Tribunal Constitucional ha establecido una consolidada doctrina sobre el derecho a la utilización de los medios de prueba pertinentes, derecho inseparable del derecho mismo de defensa. Las líneas principales de esta doctrina las recoge, por ejemplo, la STC 23/2007, de 12 de febrero, y pueden sintetizarse en los siguientes puntos:

a) Este derecho fundamental no tiene carácter absoluto; es decir, no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada. Lo que atribuye únicamente es el derecho a la recepción y práctica de las pruebas que sean pertinentes, entendida la pertinencia como la relación entre los hechos probados y el thema decidendi.

b) Puesto que se trata de un derecho de configuración legal, es preciso que la prueba se haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos.

c) Corresponde a los jueces y tribunales el examen sobre la legalidad y pertinencia de las pruebas, no pudiendo el Tribunal Constitucional sustituir o corregir la actividad desarrollada por los órganos judiciales, sino en los casos en los que las decisiones judiciales de inadmisión de pruebas relevantes para la decisión final, hayan sido dictados sin motivación alguna o mediante una interpretación y aplicación de la legalidad arbitraria o irrazonable o cuando la falta de práctica de la prueba sea imputable al órgano judicial.

d) No toda irregularidad u omisión procesal en materia de prueba puede causar por sí misma una indefensión constitucionalmente relevante. Es necesario que la falta de actividad probatoria se haya traducido en una efectiva indefensión del recurrente, o lo que es lo mismo, que sea «decisiva en términos de defensa»; ello exige que el recurrente haya alegado y fundamentado adecuadamente dicha indefensión material en la demanda.

e) La anterior exigencia se proyecta en un doble plano: de una parte, el recurrente ha de justificar ante el tribunal, la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas; y, de otra, quien en la vía de amparo invoque la vulneración del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes deberá, además, argumentar de modo convincente que la resolución final del proceso a quo podría haberle sido favorable, de haberse aceptado y practicado la prueba, propuesta y no practicada, objeto de controversia.

Tribunal Constitucional. Sentencia n.º 43/2003, de 3 de marzo (ECLI:ES:TC:2003:43).

«De acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, para que pueda apreciarse la vulneración del derecho a la prueba se exige, en primer lugar, que el recurrente haya instado a los órganos judiciales la práctica de una actividad probatoria, respetando las previsiones legales al respecto. En segundo lugar, que los órganos judiciales hayan rechazado su práctica sin motivación, con una motivación incongruente, arbitraria o irrazonable, de una manera tardía o que habiendo admitido la prueba finalmente no hubiera podido practicarse por causas imputables al propio órgano judicial. En tercer lugar, que la actividad probatoria que no fue admitida o practicada hubiera podido tener una influencia decisiva en la resolución del pleito, generando indefensión al actor. Y, por último, que el recurrente en la demanda de amparo alegue y fundamente los anteriores extremos».

Seguidamente, la citada sentencia del Tribunal Constitucional examina los presupuestos del siguiente tenor:

1) Pertinencia. «[La] propia formulación del artículo 24.2 de la CE, que se refiere a la utilización de los medios de prueba “pertinentes”, implica que su reconocimiento no ampara un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada, en virtud de la cual las partes estarían facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tengan a bien proponer, sino que atribuye sólo el derecho a la admisión y práctica de las que sean pertinentes, entendiendo por tales aquellas pruebas que tengan una relación con el thema decidendi [por todas, SSTC 147/2002, de 15 de junio, FJ 4; 70/2002, de 3 de abril, FJ 5; 165/2001, de 16 de julio, FJ 2 a); y 96/2000, de 10 de abril, FJ 2], ya que, como señaló muy tempranamente este Tribunal, la opinión contraria no sólo iría contra el tenor literal del artículo 24.2 de la CE, sino que conduciría a que, a través de propuestas de pruebas numerosas e inútiles, se pudiese alargar indebidamente el proceso o se discutiesen cuestiones ajenas a su finalidad (AATC 96/1981, de 30 de septiembre, FJ 2; 460/1983, de 13 de octubre, FJ 6; y 569/1983, de 23 de noviembre, FJ 6), vulnerándose así el derecho de las otras partes a obtener un proceso sin dilaciones indebidas reconocido también en el artículo 24.2 de la CE (STC 17/1984, 7 de febrero, FJ 4).

2) Solicitud en tiempo y forma. «[T]ratándose de un derecho de configuración legal la garantía que incorpora ha de realizarse en el marco legal establecido en el ordenamiento jurídico respecto a su ejercicio (por todas, SSTC 173/2000, de 26 de junio, FJ 3, o 167/1988, de 27 de septiembre, FJ 2). En tal sentido, es preciso, por un lado, desde la perspectiva de las partes procesales, que hayan solicitado la prueba en la forma y momento legalmente establecido y que el medio de prueba esté autorizado por el ordenamiento (por todas SSTC 236/2002, de 9 de diciembre, FJ 4; 147/2002, de 15 de junio, FJ 4; 165/2001, de 16 de julio, FJ 2; y 96/2000, de 10 de abril, FJ 2); y, por otro, desde la perspectiva de los órganos judiciales, que es a quienes compete la interpretación de las normas legales aplicables sobre la admisión y práctica de los medios de prueba, que se pronuncien sobre su admisibilidad motivadamente sin incurrir en incongruencia, irrazonabilidad o arbitrariedad y que, en su caso, la falta de práctica de los medios de prueba admitidos no les sea imputable (por todas, SSTC 147/2002, de 15 de junio, FJ 4; 109/2002, de 6 de mayo, FJ 3; 70/2002, de 3 de abril, FJ 5; 165/2001, de 16 de julio, FJ 2; y 78/2001, de 26 de marzo, FJ 3). Igualmente el rechazo motivado de los medios de prueba ha de producirse en el momento procesal oportuno (SSTC 173/2000, de 26 de junio, FJ 3; 96/2000, de 10 de abril, FJ 2; 218/1997, de 4 de diciembre, FJ 3; 164/1996, de 28 de octubre, FJ 2; y 89/1995, de 6 de junio, FJ 6), ya que la denegación tardía, aunque razonada, de la prueba se ha considerado que, prima facie, podría afectar al derecho en la medida en que existe el riesgo de "perjudicar dicha decisión en virtud de una certeza ya alcanzada acerca de los hechos objeto del proceso -con la consiguiente subversión del juicio de pertinencia- o, incluso, de un prejuicio acerca de la cuestión de fondo en virtud de la denegación inmotivada de la actividad probatoria" (STC 96/2000, de 10 de abril, FJ 2)».

3) Relevancia. «[Se] exige que, para apreciar su vulneración, quede acreditada la existencia de una indefensión constitucionalmente relevante [por todas, STC 157/2000, de 12 de junio, FJ 2 c)]; ello se traduce en la necesidad de demostrar que la actividad probatoria que no fue admitida o practicada era decisiva en términos de defensa (STC 147/2002, de 15 de julio, FJ 4), esto es, que hubiera podido tener una influencia decisiva en la resolución del pleito (STC 70/2002, de 3 de abril, FJ 5), al ser susceptible de alterar el fallo en favor del recurrente (STC 116/1983, de 7 de diciembre, FJ 3). Teniendo en cuenta que la carga de la argumentación recae sobre los solicitantes de amparo, corresponde al recurrente alegar y fundamentar adecuadamente que la prueba en cuestión resulta determinante en términos de defensa sin que la verificación de tal extremo pueda ser emprendida por este Tribunal mediante un examen de oficio de las circunstancias concurrentes en cada caso concreto (por todas, SSTC 236/2002, de 9 de diciembre, FJ 4; 147/2002, de 15 de julio, FJ 4; 79/2002, de 8 de abril, FJ 3; y 70/2002, de 3 de abril, FJ 5). De ese modo, el recurrente ha de razonar en esta sede en un doble sentido. Por un lado, respecto de la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas; de otro, argumentando que la resolución final del proceso judicial podría haberle sido favorable de haberse aceptado y practicado la prueba objeto de controversia, ya que sólo en tal caso, comprobado que el fallo pudo, acaso, haber sido otro si la prueba se hubiera admitido, podrá apreciarse también el menoscabo efectivo del derecho de quien, por este motivo, busca amparo (por todas, SSTC 147/2002, de 15 de julio, FJ 4; 79/2002, de 8 de abril, FJ 3; y 165/2001, de 16 de julio, FJ 2).

Y concluye: «En atención a la doctrina expuesta en el fundamento jurídico anterior, será necesario, para alcanzar un pronunciamiento sobre la existencia de la vulneración aducida por el recurrente, determinar si el recurrente instó debidamente la práctica de la actividad probatoria rechazada; si su rechazo por parte de los tribunales se realizó sin incurrir en ninguna irregularidad procesal y, en su caso, si tal rechazo ha generado en el recurrente una indefensión con relevancia constitucional».

A los requisitos expuestos, dimanantes de la disciplina constitucional de la institución, el Tribunal Supremo añade la necesidad de que se haya invocado indefensión y pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia de existir momento procesal oportuno (artículo 88.3 de la LJCA). Por ejemplo, SSTS (Sala 3.ª) de 28 de enero de 2014, rec. 2369/2011 ( ECLI:ES:TS:2014:313 ); 6 de febrero de 2015, rec. 1222/2012 ( ECLI:ES:TS:2015:516 ) o 12 de noviembre de 2015, rec. 2558/2014 ( ECLI:ES:TS:2015:4804 ).

Solicitud de la práctica de la prueba en la LJCA

Partiendo de los pilares constitucionales que han de regir en la práctica de la prueba, la LJCA, en sus artículos 60 y 61, se encarga de regular expresamente este elemento procesal en el ámbito contencioso administrativo. 

La prueba ha de solicitarse en la propia demanda o su contestación, por quien lo interese, y su práctica se hará en el plazo de 30 días. Fuera de este plazo solo se admitirá su ejercicio si no se practicó en tiempo establecido por causas ajenas a quien las propuso.

Artículo 60 de la LJCA

«1. Solamente se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias. En dichos escritos deberán expresarse en forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba y los medios de prueba que se propongan.

2. Si de la contestación a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia para la resolución del pleito, el recurrente podrá pedir el recibimiento a prueba y expresar los medios de prueba que se propongan dentro de los cinco días siguientes a aquel en que se haya dado traslado de la misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso de su derecho a aportar documentos conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 56.

3. Se recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y estos fueran de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del pleito. Si el objeto del recurso fuera una sanción administrativa o disciplinaria, el proceso se recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidad en los hechos.

4. La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, siendo el plazo para practicarla de treinta días. No obstante, se podrán aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte que las propuso.

5. Las Salas podrán delegar en uno de sus Magistrados o en un Juzgado de lo Contencioso-administrativo la práctica de todas o algunas de las diligencias probatorias, y el representante en autos de la Administración podrá, a su vez, delegar en un funcionario público de la misma la facultad de intervenir en la práctica de pruebas.

6. En el acto de emisión de la prueba pericial, el Juez otorgará, a petición de cualquiera de las partes, un plazo no superior a cinco días para que las partes puedan solicitar aclaraciones al dictamen emitido.

7. De acuerdo con las leyes procesales, en aquellos procedimientos en los que las alegaciones de la parte actora se fundamenten en actuaciones discriminatorias por razón del sexo, corresponderá al demandado probar la ausencia de discriminación en las medidas adoptadas y su proporcionalidad.

A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, el órgano judicial, a instancia de parte, podrá recabar, si lo estimase útil y pertinente, informe o dictamen de los organismos públicos competentes».

JURISPRUDENCIA

  • La omisión en la demanda de los puntos de hecho o de las pruebas propuestas, no es subsanable.

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, sección 4.ª). Auto de 28 de julio de 2015, rec. 20/2015 (ECLI:ES:TS:2015:6574A).

«Se impugna, en la presente reposición, la denegación del recibimiento a prueba por incumplimiento por la recurrente del artículo 60.1 de la LJCA, al no haber expresado en su petición, de forma ordenada, los puntos de hecho sobre lo que aquella había de versar, ni los medios de prueba que propone. Designando ahora, en el recurso de reposición, lo que se omitió en el escrito de demanda.

Este complemento o subsanación, de la omisión contenida en el escrito de demanda, en vía de recurso de reposición, no puede ser subsanada. Así es, la recurrente no solo no ha fijado, en el momento procesal oportuno, los puntos de hechos, sino que además no ha enunciado los medios de prueba de que pensaba servirse.

Esta actitud procesal supone una alteración de las normas del proceso, de la posición de las partes, y de la finalidad y garantías que cumple esa anticipación al momento de la presentación de la demanda.

En este sentido, hemos declarado, mediante auto de 6 de mayo de 2015 (recurso contencioso administrativo n.º 590/2014), que la solución contraria que postula la recurrente coloca a la parte recurrida en una situación de verse obligada a contestar a la demanda sin dato alguno de los que legalmente es exigible que tuviera conocimiento al redactar su contestación, en torno a los hechos, los documentos y los medios de prueba sobre los que la actora pretende justificar el éxito de su pretensión, lo que hace inviable, por tanto, una subsanación que consolidaría la parcial indefensión que ya ha sido consumada en contra de la parte demandada».

  • La omisión en la demanda de los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba implica no haber lugar al recibimiento del pleito a prueba.

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, sección 6.ª). Auto de 27 de octubre de 2021, rec. 145/2021 (ECLI:ES:TS:2021:14126A).

«Tiene razón la Abogacía del Estado, pues exigiendo el artículo 60.1 de la LJCA que en aquellos otrosíes “deberán expresarse de forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba y los medios de prueba que se propongan, es lo cierto, como se desprende de lo transcrito en el antecedente de hecho primero de este auto, que la primera de tales exigencias no ha sido cumplida».

Como dispone la ley, la práctica de la prueba ha de solicitarse en la demanda y contestación, para cuya admisión y viabilidad habrá que atender a los artículos 52 a 57 de la LJCA. No obstante, al margen de los plazos y demás requisitos de forma que se exigen en la demanda y contestación, es importante recalcar que, como bien se estipula en el artículo 57, ordinal 2.º, de la LJCA, de no constar en el otrosí la petición de la práctica de la prueba, el letrado de la Administración de Justicia puede declarar concluso el pleito sin más trámite para sentencia, salvo que el juez o tribunal, de manera excepcional, ante la importancia o índole del asunto, acuerde la celebración de la vista o la formulación de conclusiones escritas.

Hay que perfilar en este punto que el artículo 61 de la LJCA contempla la posibilidad de acordar de oficio el recibimiento a prueba (véase también el artículo 282 de la LEC).

A TENER EN CUENTA. Aunque no profundizaremos en este tema, respecto a la solicitud de la práctica de la prueba hay que prestar atención al procedimiento en que nos encontremos. Así, debemos remitirnos a los artículos 78 de la LJCA para el caso del procedimiento abreviado, o al título V en lo que respecta a los procedimientos especiales, en concreto, al artículo 120 de la LJCA para la práctica de la prueba en los procedimientos para la protección de los derechos fundamentales de la persona o al artículo 127 de la LJCA en los procedimientos de suspensión administrativa previa de acuerdos.

Un elemento importante en la práctica probatoria es la carga de la prueba. Rige en esta materia lo dispuesto en el artículo 217 de la LEC, adaptado a la singularidad del proceso administrativo. En esencia, puede decirse que el onus probandi recae sobre quien afirma el hecho, sin olvidar los principios de disponibilidad y facilidad probatoria (numeral 7 del art. 217 de la LEC).

Cabe citar, como jurisprudencia reciente, la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 165/2020, de 16 de noviembre ( ECLI:ES:TC:2020:165 ), que se pronuncia en este sentido:

«Quinto.- Guarda, también, una evidente importancia la identificación de los criterios de aplicación a estos supuestos de los principios generales de distribución de la carga de la prueba. Cabe recordar, a este efecto, que, en aplicación de la remisión normativa establecida en los arts. 74.4 y disposición adicional sexta de la Ley jurisdiccional de 1956 (art. 60.4 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio), rige en el proceso contencioso-administrativo el principio general, inferido del art. 1214 de Código Civil, que atribuye la carga de la prueba a aquel que sostiene el hecho (semper necesitas probandi incumbit illi qui agit) así como los principios consecuentes recogidos en los vocablos que atribuyen la carga de la prueba a la parte que afirma, no a la que niega (ei incumbit probatio qui dicit non qui negat) y que excluye de la necesidad de probar los hechos notorios (notoria non egent probatione) y los hechos negativos (negativa no sunt probanda)».

Solicitud de oficio de la práctica de la prueba en el procedimiento contencioso-administrativo

Si bien la norma general es que la prueba se practique a instancia de una de las partes en el proceso, la ley otorga a los jueces y tribunales la facultad de acordar de oficio tanto el recibimiento del pleito a prueba como la práctica de cuantas diligencias de prueba estimen pertinentes (art. 61.1 de le LJCA). Esta facultad se extiende hasta el momento de conclusión del pleito para dictar sentencia. Si el juez o el tribunal hace uso de ella, la declaración de conclusión del pleito para sentencia tendrá que esperar a la finalización de las diligencias estimadas (artículo 64, apartado 4, de la LJCA).

A TENER EN CUENTA. En las cuestiones de ilegalidad (reguladas en los arts. 123 y siguientes de la LJCA), el artículo 125.3 de la LJCA establece que el plazo para dictar sentencia queda interrumpido si el tribunal acuerda de oficio la práctica de alguna prueba. Asimismo, en los procedimientos de suspensión administrativa previa de acuerdos, el artículo 127.5 de la LJCA, dispone que el órgano jurisdiccional puede abrir, de manera motivada, un período de prueba, para mejor proveer del proceso, siempre por un plazo no superior a quince días.

El artículo 61 de la LJCA, de manera literal, dispone:

«1. El Juez o Tribunal podrá acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto.

2. Finalizado el período de prueba, y hasta que el pleito sea declarado concluso para sentencia, el órgano jurisdiccional podrá también acordar la práctica de cualquier diligencia de prueba que estimare necesaria.

3. Las partes tendrán intervención en las pruebas que se practiquen al amparo de lo previsto en los dos apartados anteriores.

4. Si el Juez o Tribunal hiciere uso de su facultad de acordar de oficio la práctica de una prueba, y las partes carecieran de oportunidad para alegar sobre ello en la vista o en el escrito de conclusiones, el Secretario judicial pondrá de manifiesto el resultado de la prueba a las partes, las cuales podrán, en el plazo de cinco días, alegar cuanto estimen conveniente acerca de su alcance e importancia.

5. El Juez podrá acordar de oficio, previa audiencia a las partes, o bien a instancia de las mismas la extensión de los efectos de las pruebas periciales a los procedimientos conexos. A los efectos de la aplicación de las normas sobre costas procesales en relación al coste de estas pruebas se entenderá que son partes todos los intervinientes en los procesos sobre los cuales se haya acordado la extensión de sus efectos, prorrateándose su coste entre los obligados en dichos procesos al pago de las costas».

Respecto de las costas procesales, hay que traer a colación el artículo 139 de la LJCA. Dispone este precepto que, en primera o única instancia —como sucede en estos casos—, el órgano jurisdiccional al dictar sentencia o resolver los recursos o incidentes, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazas todas sus pretensiones, salvo que aprecie que el caso presenta dudas de hecho o de derecho.

 

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Período de prueba
Hecho notorio
Cuestión de ilegalidad
Protección de los derechos fundamentales

LEY 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 7 Fecha de Publicación: 08/01/2000 Fecha de entrada en vigor: 08/01/2001 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

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