Régimen jurídico del dominio público marítimo terrestre

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 03/10/2016

Dominio público marítimo terrestre

 

El dominio público es un título atributivo de potestades que garantizan la protección de los bienes demaniales de la zona marítima.

La delimitación de los bienes que forman parte del dominio público marítimo terrestre son los que determine el legislador, como podemos ver en 132.2 ,C. Española “Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.”

Pero la regulación de la Constitución es básica, y podemos decir que el desarrollo de estos bienes públicos se sujeta a la Ley 22/1988, que es la Ley de Costas.

Su principal función es que tiene por objeto la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre y especialmente de la ribera del mar.

 

La actuación administrativa sobre el dominio público marítimo-terrestre perseguirá los siguientes fines:

  1. Determinar el dominio público marítimo-terrestre y asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias.
  2. Garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimo-terrestre, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas.
  3. Regular la utilización racional de estos bienes en términos acordes con su naturaleza, sus fines y con el respeto al paisaje, al medio ambiente y al patrimonio histórico.
  4. Conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar.

 

Son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal, en virtud de lo dispuesto en el 132.2 ,C. Española:

  1. La ribera del mar y de las rías, que incluye:
  2. La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas.

Se considerán incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar.

  1. Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales.
  2. El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo, definidos y regulados por su legislación específica.
  3. Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, definidos y regulados por su legislación específica.

Pertenecen asimismo al dominio público marítimo-terrestre estatal:

  1. Las accesiones a la ribera del mar por depósito de materiales o por retirada del mar, cualesquiera que sean las causas.
  2. Los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera.
  3. Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa.
  4. Los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo-terrestre, hasta su coronación.
  5. Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre, salvo lo previsto en el Art. 18 ,LEY 22/1988, de 28 de julio, de costas.
  6. Los islotes en aguas interiores y mar territorial.
  7. Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público marítimo-terrestre que les haya sido otorgada, cuando así se establezca en las cláusulas de la concesión.
  8. Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo-terrestre.
  9. Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio.
  10. Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidas por el Estado cualquiera que sea su localización, así como los terrenos afectados al servicio de las mismas, salvo lo previsto en el Art. 18 ,LEY 22/1988, de 28 de julio, de costas.
  11. Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica.

Son también de dominio público estatal las islas que estén formadas o se formen por causas naturales, en el mar territorial o en aguas interiores o en los ríos hasta donde se hagan sensibles las mareas, salvo las que sean de propiedad privada de particulares o entidades públicas o procedan de la desmembración de ésta, en cuyo caso serán de dominio público su zona marítimo-terrestre, playas y demás bienes que tengan este carácter, conforme a lo dispuesto en los Art. 3,Art. 4 ,LEY 22/1988, de 28 de julio, de costas.

Conforme a lo dispuesto en el 132.1 ,C. Española, los bienes de dominio público marítimo-terrestre definidos en la Ley de Costas son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

 

El deslinde del dominio publico maritimo terrestre

Para la determinación del dominio público marítimo-terrestre se practicarán por la Administración del Estado los oportunos deslindes, ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los Art. 3,Art. 4,Art. 5 ,Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.

El deslinde es el acto material de delimitación de la superficie física de una finca. Esta delimitación permite su adecuada separación respecto de las colindantes. En el caso de bienes pertenecientes al “dominio público" mediante el procedimiento de deslinde se identifica y separa la zona que pertenece al dominio público de aquélla colindante que pertenece a otros propietarios.

La Administración del Estado tiene el derecho y el deber de investigar la situación de los bienes y derechos que se presuman pertenecientes al dominio público, lo que incluye, como se ha dicho, a las franjas costeras integrantes del dominio marítimo-terrestre, a cuyo efecto podrá recabar todos los datos e informes que considere necesarios y realizar, de oficio, la práctica del correspondiente deslinde. Con independencia de esta obligación de actuación de oficio, cualquier interesado podrá requerir a la Administración para que realice el deslinde correspondiente.

El procedimiento para llevar a cabo el deslinde de una zona perteneciente al dominio público marítimo-terrestre se incoará de oficio o, en su caso, a petición de cualquier persona que pudiera estar interesada en el mismo, y será aprobado por la Administración del Estado mediante Orden Ministerial .

 Como aspectos más relevantes de este procedimiento, ha de señalarse que en el mismo serán oídos la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente, así como los propietarios colindantes, previa notificación, y demás personas que acrediten la condición de interesados.

Cuando por cualquier causa se altere la configuración del dominio público marítimo-terrestre, se incoará expediente de deslinde o de modificación del existente.

Efectos

La Resolución por la que se apruebe el deslinde declarará la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento correspondiente, sin que las inscripciones del Registro de la propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados.

Inscripción en el Registro de la Propiedad

La Resolución de aprobación del deslinde, acompañada del correspondiente plano, será título suficiente para la inmatriculación en el Registro de la Propiedad de los terrenos deslindados, cuando se estime conveniente por el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino (con carácter general, se considerará conveniente la inmatriculación de los bienes cuya publicidad posesoria no sea ostensible por sus características naturales, así como cuando cualesquiera otras circunstancias físicas o jurídicas lo aconsejen). Además, la Resolución de aprobación del deslinde será, también, título suficiente para rectificar las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde practicado.

Cuando los particulares traten de inmatricular en el Registro de la Propiedad fincas situadas en la zona de servidumbre de protección, en la descripción de aquéllas se precisará si lindan o no con el dominio público marítimo-terrestre.

 

Autorización administrativa

Estarán sujetas a previa autorización administrativa las actividades en las que, aun sin requerir obras o instalaciones de ningún tipo, concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad y, asimismo, toda ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles. Nos encontraremos, por tanto, según los casos, ante supuestos de “uso común especial” o ante supuestos de “uso privativo” del dominio público.

Tipos de autorizaciones:

Las autorizaciones se otorgarán con carácter personal e intransferible , salvo en el caso de vertidos, y no serán inscribibles en el Registro de la Propiedad.

El plazo de vencimiento será el que se determine en el título correspondiente, y no podrá exceder de un año, salvo en los casos en que por la normativa de aplicación se hubiera establecido otro diferente.

los siguientes tipos de actividades que precisan de autorización singular:

  • Servicios de Temporada en Playas: explotación de servicios de temporada en playas.
  • Vertidos:
  • Extracciones de áridos y dragados:
  • Autorizaciones para otro tipo de actividades: deberá precisarse la actividad a desarrollar, su impacto sobre el dominio público marítimo-terrestre y las especificidades que para cada caso se establezcan.

La Ley de Costas establece que únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. En cualquier caso, la ocupación deberá ser la mínima posible Las actividades o instalaciones a que se refiere la Ley son:

  1. Las que desempeñen una función o presten un servicio que, por sus características, requiera la ocupación del dominio público marítimo-terrestre.
  2. Las de servicio público o al público que, por la configuración física del tramo de costa, en que resulte necesario su emplazamiento, no puedan ubicarse en los terrenos colindantes con dicho dominio.

Su otorgamiento corresponde al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino; si bien, el otorgamiento de concesiones en el dominio público adscrito a una Comunidad Autónoma corresponderá a la misma.

- Procedimiento general

Podemos considerar dos grandes tipos de procedimientos: el regulado por los Art. 146-151 ,Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , que se constituye en el procedimiento general, y el regulado por el Art. 150 ,Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que contempla aquellos casos en que siendo la actividad a desarrollar competencia de la Comunidad Autónoma, se prevé que en el mismo procedimiento pueda resolverse también lo relativo a la concesión (o autorización) a otorgar sobre el dominio público marítimo terrestre en el que se ejercerá tal actividad.

Inicio del procedimiento:

Habitualmente, el procedimiento se inicia por solicitud del interesado (o interesados) en que se le otorgue la concesión de una pertenencia del dominio público marítimo-terrestre. No obstante, la Ley faculta a la Administración para convocar concursos para el otorgamiento de las concesiones (y autorizaciones) que considere de especial interés, posibilitando la superación de un papel meramente pasivo.

 En términos generales, mientras que las autorizaciones y concesiones aparecen como las formas típicas de regulación de los usos especiales y privativos del demanio por los particulares, la reserva supone una utilización directa, y en general exclusiva, del mismo por la Administración del Estado, mientras que la adscripción lleva a su uso por las Comunidades Autónomas, para el ejercicio en el mismo de las competencias propias de éstas.

Así pues, la reserva es la utilización total o parcial de determinadas pertenencias del dominio público marítimo-terrestre por la Administración del Estado, en cumplimiento de fines de su competencia.

La reserva se limitará al tiempo necesario para el cumplimiento de los fines para los que se establece. Mientras ello sea posible, se tratará de mantener el uso común general, característico de todos los bienes demaniales.

Requisitos, procedimiento y aprobación:

Las reservas de dominio público marítimo-terrestre se constituyen mediante una declaración de voluntad, mediante un acto administrativo dictado por Órgano competente, de acuerdo con los principios y fines legalmente establecidos.

Con carácter general, y de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 47 ,Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas y los respectivos artículos de su Reglamento, la declaración de la reserva sobre una zona concreta del dominio público marítimo terrestre se realizará por acuerdo de Consejo de Ministros. Ha de tenerse en cuenta que en algunas de estas declaraciones, deberá procederse, además, a autorizar la actividad o instalación de que se trate (construcción o modificación de vías de transporte, tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión), de acuerdo con el régimen de prohibiciones y autorizaciones que se concretan en el Art. 45 ,Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

 

Conforme a lo dispuesto en el 132.1 ,C. Española, los bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Estas previsiones constitucionales son de plena aplicación al dominio marítimo-terrestre. En este sentido, la Ley de Costas además de hacer referencia al uso común y general de estos bienes, señala que no existirán sobre ellos otros usos especiales o privativos que no sean los adquiridos mediante los procedimientos legalmente establecidos al efecto (autorizaciones, concesiones), careciendo de todo valor las detentaciones privadas de dichos bienes, por prolongadas que sean en el tiempo (sobre estos bienes no cabe usucapión) y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad, siendo nulos los actos administrativos que, en su caso, se hubieran dictado en desconocimiento de ese régimen jurídico.

La Administración del Estado está obligada a ejercer las acciones necesarias para la integridad y protección del dominio público marítimo-terrestre, no pudiendo allanarse a las demandas que afecten a la titularidad de los bienes que lo integran. Estamos ante una potestad de ejercicio obligatorio, no ante una mera facultad con posibilidad de ejercicio discrecional.

La recuperación posesoria se contempla en la Ley de Costas como uno de los instrumentos de protección de los bienes de dominio público marítimo-terrestre los siguientes, citándose en la Ley los siguientes:

  • La facultad de investigar los bienes de dominio público marítimo-terrestre.
  • La facultad de recuperación posesoria de oficio.
  • La prohibición de interdictos contra las resoluciones distadas por la Administración en el ámbito de la Ley de Costas.
  • El desahucio administrativo
  • La publicidad posesoria
  • Las medidas sancionadoras

La Ley de Costas reconoce explícitamente esta facultad de recuperación posesoria a la Administración del Estado.

Requisitos, procedimiento y aprobación

El procedimiento se iniciará de oficio, mediando o no requerimiento o instancia de cualquier persona.

Efectos

La recuperación de la posesión y el restablecimiento de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, eliminando su detentación ilegítima por los particulares que los hubieran ocupado.

Esta recuperación podrá suponer el desalojo físico de los ocupantes, así como la orden de levantamiento y retirada de las obras o instalaciones que en el mismo hubieran establecido, que de ser incumplida obligaría a su demolición.

 

 

Infracciones administrativas en materia de costas

Las infracciones administrativas en esta materia se clasifican en leves y graves.

Así, según el citado Art. 90 ,Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, se considera que constituyen infracciones administrativas las siguientes conductas:

  1. Las acciones u omisiones que causen daños o menoscabo a los bienes del dominio público marítimo-terrestre o a su uso, así como la ocupación sin el debido título administrativo.
  2. La ejecución de trabajos, obras, instalaciones, vertidos, cultivos, plantaciones o talas en el dominio público marítimo- terrestre sin el debido título administrativo.
  3. El incumplimiento de lo establecido en materia de servidumbres y de las determinaciones contenidas en las normas aprobadas conforme a esta Ley.
  4. El incumplimiento de las condiciones de los correspondientes títulos administrativos, sin perjuicio de su calidad.
  5. La publicidad prohibida en el dominio público marítimo- terrestre o en la zona de servidumbre de protección.
  6. El anuncio de actividades a realizar en el dominio público y sus zonas de servidumbre sin el debido título administrativo o en pugna con sus condiciones.
  7. La obstrucción al ejercicio de las funciones de policía que corresponden a la Administración.
  8. El falseamiento de la información suministrada a la Administración por propia iniciativa o a requerimiento de ésta.
  9. El incumplimiento total o parcial de otras prohibiciones establecidas en la presente Ley y la omisión de actuaciones que fueren obligatorias conforme a ella.

Infracciones graves

Dentro de las infracciones, y de acuerdo con lo establecido en el Art. 91 ,Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.

Sanciones

Con carácter general, se establece que toda acción u omisión que sea constitutiva de infracción será sancionada con multa. La cuantía de las mismas se determina en el Art. 97 ,Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.

Para las infracciones leves la sanción será de multa, en la cuantía que se determine reglamentariamente para cada tipo de infracción.

Prescripción

El plazo de prescripción para las infracciones graves es de cuatro años y de un año para las leves. No obstante, se exigirá la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior, cualquiera que sea el tiempo transcurrido. Ni la Ley ni el Reglamento determinan el plazo de prescripción de las sanciones que se impongan, por lo que habrá de estarse a lo establecido con carácter general en el Art. 30 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre (que establece un plazo de dos años para las graves y de un año para las leves).

Procedimiento sancionador

El procedimiento se inicia de oficio por el órgano competente, bien por propia iniciativa, por orden de un órgano superior o mediando denuncia.

A los efectos indicados, los funcionarios y agentes de la Administración estarán facultados para acceder a los terrenos de propiedad privada en que hubieren de realizarse las comprobaciones y actuaciones correspondientes.

El instructor, cuando lo estime necesario para el esclarecimiento de los hechos, practicará las diligencias y pruebas convenientes y solicitará los informes que resulten imprescindibles. Tras ello, formulará el “pliego de cargos”, que contendrá una exposición de los hechos imputados, los preceptos supuestamente infringidos, los daños causados y las sanciones que proceden, así como el resultado de las pruebas, en el caso de que se hubiesen practicado, dando traslado del mismo al presunto infractor. Caso de no haberse realizado ninguna diligencia o prueba, el pliego de cargos se notificará al afectado conjuntamente con la incoación del expediente sancionador.

El presunto infractor dispondrá de un plazo de diez días para formular las alegaciones pertinentes al pliego de cargos; en dicho plazo, podrá proponer, en su caso, la práctica de nuevas pruebas que considere pertinentes para la determinación de los hechos.

Una vez contestado el pliego de cargos, o transcurrido el plazo para ello, el instructor del expediente formulará propuesta de resolución, que remitirá al órgano que ordenó la iniciación del mismo, para su resolución o elevación al órgano competente, previa audiencia al interesado.

La resolución del expediente sancionador fijará la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción (multa) que se imponen, o bien declarará la inexistencia de infracción o responsabilidad. Asimismo, deberá ajustase en su contenido a lo dispuesto en el 89.3 de la Ley 30/92 (la referencia debe entenderse hecha al apdo. 3 del Art. 38 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre).

La resolución fijará, en su caso, los plazos para hacer efectivas las sanciones, así como, cuando proceda, las condiciones y plazos para la restitución de las cosas y reposición a su anterior estado, o, de ser ello imposible, la indemnización por daños irreparables y perjuicios causados.

Utilización del dominio publico marítimo terrestre

La utilización del dominio público marítimo-terrestre es libre, pública y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquél. Señala la Ley de Costas que los usos que tengan circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los que requieran la ejecución de obras e instalaciones, sólo podrán realizarse mediante la existencia de reserva, adscripción, autorización y concesión, sin que pueda invocarse derecho alguno en virtud de usucapión, cualquiera que sea el tiempo transcurrido.

Requisitos, procedimiento y aprobación

La adscripción podrá ser otorgada siempre y cuando esté aprobado el deslinde de la zona de dominio público marítimo-terrestre afectada, y la adscripción se limitará a la superficie ocupada por la zona de servicio portuario o por la vía de transporte de competencia autonómica.

A tal efecto, la Comunidad Autónoma, una vez haya aprobado definitivamente el proyecto, deberá notificar al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino dicha aprobación, procediéndose a la suscripción del Acta y del correspondiente plano de adscripción por los representantes de ambas Administraciones.

Efectos

La adscripción demanial es un instrumento puesto por la Ley al servicio de las Comunidades Autónomas, que al actuar en dos de sus competencias sectoriales con eventual incidencia en el territorio costero, quedan exentas del régimen concesional general y pueden obtener la utilización privativa de zonas del dominio público marítimo-terrestre, de una forma similar a lo previsto respecto a las reservas a favor de la Administración del Estado.

Los bienes adscritos a las Comunidades Autónomas no devengarán canon a favor de la Administración del Estado, pero sí las concesiones o autorizaciones que las Comunidades Autónomas otorguen en el dominio público adscrito.

Reversión

Los bienes de dominio público-marítimo terrestre adscritos a una Comunidad Autónoma deberán ser utilizados para el cumplimiento de los fines a los que se adscriben. En caso contrario, es decir, que no se cumplan los fines o condicionados para los que se hubiera concedido la adscripción, procederá la reversión de la misma a la Administración del Estado. Igualmente, procederá la reversión cuando los bienes del dominio público marítimo-terrestre adscritos resulten necesarios para la actividad económica o el interés general, de acuerdo con lo previsto en los Art. 131,Art. 149 ,C. Española. Las reversiones que procedan se acordarán por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino.

El procedimiento de reversión se expone en el Art. 107 ,Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

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