La responsabilidad patrimonial concurrente entre Administraciones públicas

Responsabilidad patrimonial solidaria entre las Administraciones públicas

Partiendo del principio general de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas del artículo 32 de la LRJSP, el artículo 33 de la LRJSP contempla los supuestos de responsabilidad concurrente de las AAPP. Esta responsabilidad viene derivada, o se encuentra estrechamente relacionada, con el deber de interoperabilidad, colaboración y cooperación que la misma Ley 40/2015, de 1 de octubre, establece en su título III, en concreto en los artículos 140 y siguientes.

La Administraciones pueden trabajar de manera conjunta de manera que, en esos supuestos y si se produce daño hacia el particular, regirá la responsabilidad solidaria.

El citado artículo 33 LRJSP contempla tres supuestos:

• Cuando el daño se produce de la gestión de fórmulas conjuntas de actuación entre varias AAPP, la responsabilidad frente al particular será solidaria, aunque puede regularse la responsabilidad de manera específica en la misma norma que regula la actuación conjunta. Para estos casos será competente para incoar, instruir y resolver los procedimientos de responsabilidad, la Administración fijada en los estatutos o reglas de la organización colegiada. En defecto de Administración designada al defecto, será competente la Administración pública con mayor participación en la financiación del servicio. 

• En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible la determinación de la deuda a cada AP.

• Si se tratara de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, la Administración pública competente (bien sea la fijada por los estatutos o reglas de la organización colegiada o la AP con mayor participación en la financiación del servicio público), debe consultar a las restantes Administraciones implicadas en posible responsabilidad patrimonial para que, en el plazo de quince días, puedan exponer sus alegaciones o cuanto consideren pertinente.

La historia jurisprudencial nacida de la interpretación de la responsabilidad solidaria de las AAPP se plasma en el actual artículo 33 de la LRJSP.

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 256/2020, de 21 de febrero, ECLI:ES:TS:2020:528

«A la primera: Si en supuestos de deudas solidarias entre distintas Administraciones Públicas, en las que no quepa establecer el porcentaje concreto de culpa de cada Administración, resulta aplicable la presunción de mancomunidad de la deuda, ya dio respuesta —positiva— esta Sala y Sección en nuestra reciente sentencia n.º 1653/19, de 2 de diciembre (casación 6633/18), en un recurso idéntico al aquí examinado y en cuyo contenido nos ratificamos. En ella se decía que «La jurisprudencia viene señalando el fundamento de la responsabilidad solidaria de las Administraciones públicas, caso de la sentencia de 5 de febrero de 2005 (rec.518/2003), con referencia a la de 23 de noviembre de 1999, declarando que "El principio de solidaridad entre las Administraciones públicas concurrentes a la producción del daño resarcible emana, como dice la sentencia de 15 de noviembre de 1993, de la normatividad inmanente en la naturaleza de las instituciones no sólo cuando, a partir de la entrada en vigor del artículo 140 de la Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, se dan fórmulas 'colegiadas' de actuación, sino también, al margen de este principio formal, cuando lo impone la efectividad del principio de indemnidad que constituye el fundamento de la responsabilidad patrimonial. Así ocurre cuando la participación concurrente desde el punto de vista causal de varias Administraciones o las dudas acerca de la atribución competencial de la actividad cuestionada imponen soluciones favorables a posibilitar el ejercicio de la acción por el particular perjudicado, sin perjuicio de las relaciones económicas internas entre aquéllas (v. gr., sentencia de 13 de febrero de 1997, recurso número 14259/1991). Sin embargo, tales soluciones carecen de sentido cuando la titularidad de la responsabilidad es susceptible de ser definida con claridad, bien desde el punto de vista formal, atendiendo al criterio de ejercicio de la competencia, bien desde el punto de vista sustantivo acudiendo al criterio del beneficio, revelado por la intensidad de la actuación o por la presencia predominante del interés tutelado por una de las Administraciones intervinientes. En estos casos se impone atribuir legitimación a la Administración a la que corresponde el protagonismo en la actividad dañosa y excluir a las que han colaborado mediante actividades complementarias o accesorias, pero no significativas desde el punto de vista del desempeño de la actividad o servicio causante del perjuicio y de su relevancia como causa eficiente del daño (v. gr., sentencia de 15 de noviembre de 1993)(...)"»».

Es interesante la interpretación que hacen los tribunales sobre este tema. Aprecian una solidaridad en el ámbito externo, como garantía de indemnidad patrimonial del perjudicado y una solidaridad en el ámbito interno, ante la distribución de responsabilidad entre las Administraciones públicas intervinientes, aunque respecto a este último aspecto, a juicio del alto tribunal, la regulación no es completa, sino que el artículo 33 de la LRJSP lo que refleja es la mancomunidad como regla general ya que, ante deudas solidarias entre AAPP donde no se aprecia distribución específica de la misma, la deuda ha de dividirse en partes iguales. 

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1653/2019, de 2 de diciembre, ECLI:ES:TS:2019:3852

«La solidaridad en el ámbito externo, como garantía de indemnidad patrimonial del perjudicado, responde a dos criterios: uno de carácter formal y específico, cuando la intervención de varias Administraciones en la producción del resultado es consecuencia de fórmulas de gestión conjunta establecidas al efecto; y otro de carácter general que incluye todos los supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la gestión del servicio y producción del resultado, cuando no sea posible discernir el alcance de la responsabilidad de cada una en atención a criterios de competencia, interés público tutelado o intensidad de la intervención.

En lo que atañe al ámbito interno, de distribución de responsabilidad entre las distintas Administraciones intervinientes, la regulación administrativa no es completa, si bien refleja la mancomunidad como regla. Así en el caso de fórmulas de gestión conjunta y ya en el anterior art. 140 de la Ley 30/1992, se dispone que el instrumento regulador de tal actuación podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas, y en los demás supuestos habrá de estarse, según la jurisprudencia, que se refleja ahora en el art. 33.2 de la Ley 40/2015, al criterio formal de la competencia, bien desde el punto de vista sustantivo acudiendo al criterio del beneficio, revelado por la intensidad de la actuación o por la presencia predominante del interés tutelado por una de las Administraciones intervinientes.

En tal situación y por lo que se refiere a los supuestos en los que la aplicación de dichos criterios no permitan determinar la responsabilidad de cada Administración, habrá de acudirse a la normativa común de las obligaciones mancomunadas establecida en el Código Civil, concretamente los arts. 1.145 y 1.138, que establecen, para tales supuestos, la presunción de responsabilidad por partes iguales.

En consecuencia y como ya hemos indicado al principio, la cuestión planteada en el auto de admisión de este recurso ha de responderse en el sentido de considerar que en supuestos de deudas solidarias de distintas Administraciones Públicas, es aplicable la presunción de mancomunidad de las deudas, que divide entre los deudores por partes iguales, por no poder establecerse el porcentaje concreto de culpa de cada Administración».