Tratamiento de la emisión, validez y eficacia de los documentos públicos administrativos

Los artículos 26, 27 y 28 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se ocupan de regular la parte del procedimiento administrativo que rodea la fase documental. De esta forma, en dichos preceptos se fija la norma para la emisión de documentos por las Administraciones públicas, la validez y eficacia de las copias realizadas por dichos organismos y, finalmente, los documentos aportados por los interesados al procedimiento.

Emisión de documentos por las Administraciones públicas

Por lo que respecta a la emisión de documentos por las Administraciones públicas, el artículo 26 de la LPAC establece unas pautas a tener en cuenta.

En primer lugar, debemos conocer qué documentos tienen carácter público administrativo. A tal efecto, se entienden como tal los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones públicas. Estas emitirán los documentos públicos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia. Así lo determina también el artículo 36 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre.

En términos generales, se entienden como documentos públicos administrativos, al amparo del artículo 317 de la Ley de Enjuiciamiento Civil:

«5° Los expedidos por funcionarios públicos legalmente facultados para dar fe en lo que se refiere al ejercicio de sus funciones.

6.° Los que, con referencia a archivos y registros de órganos del Estado, de las Administraciones públicas o de otras entidades de Derecho público, sean expedidos por funcionarios facultados para dar fe de disposiciones y actuaciones de aquellos órganos, Administraciones o entidades».

A TENER EN CUENTA. Esta tipificación por la LEC viene a establecer la validez de los documentos a efectos de su uso como prueba en los procesos judiciales.

La validez de los documentos electrónicos administrativos se encuentra vinculada a una serie de requisitos, que son:

• Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado. 
• Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.
• Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.
• Incorporar los metadatos mínimos exigidos.
• Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable. No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como aquellos que no formen parte de un expediente administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de estos documentos.

Tendrán la consideración de válidos los documentos electrónicos que, cumpliendo los anteriores requisitos, sean trasladados a un tercero a través de medios electrónicos.

Validez y eficacia de las copias realizadas por las AAPP

Acerca de la validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones públicas, en el artículo 27 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se establece:

«1. Cada Administración pública determinará los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados.

Las copias auténticas de documentos privados surten únicamente efectos administrativos. Las copias auténticas realizadas por una Administración pública tendrán validez en las restantes Administraciones.

A estos efectos, la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada.

Se deberá mantener actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la expedición de copias auténticas que deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones públicas, a los efectos de comprobar la validez de la citada habilitación. En este registro o sistema equivalente constarán, al menos, los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.

2. Tendrán la consideración de copia auténtica de un documento público administrativo o privado las realizadas, cualquiera que sea su soporte, por los órganos competentes de las Administraciones públicas en las que quede garantizada la identidad del órgano que ha realizado la copia y su contenido.

Las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales.

3. Para garantizar la identidad y contenido de las copias electrónicas o en papel, y por tanto su carácter de copias auténticas, las Administraciones públicas deberán ajustarse a lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad y sus normas técnicas de desarrollo, así como a las siguientes reglas:

a) Las copias electrónicas de un documento electrónico original o de una copia electrónica auténtica, con o sin cambio de formato, deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento.

b) Las copias electrónicas de documentos en soporte papel o en otro soporte no electrónico susceptible de digitalización, requerirán que el documento haya sido digitalizado y deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento.

Se entiende por digitalización, el proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen codificada, fiel e íntegra del documento.

c) Las copias en soporte papel de documentos electrónicos requerirán que en las mismas figure la condición de copia y contendrán un código generado electrónicamente u otro sistema de verificación, que permitirá contrastar la autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos electrónicos del órgano u Organismo público emisor.

d) Las copias en soporte papel de documentos originales emitidos en dicho soporte se proporcionarán mediante una copia auténtica en papel del documento electrónico que se encuentre en poder de la Administración o bien mediante una puesta de manifiesto electrónica conteniendo copia auténtica del documento original.

A estos efectos, las Administraciones harán públicos, a través de la sede electrónica correspondiente, los códigos seguros de verificación u otro sistema de verificación utilizado.

4. Los interesados podrán solicitar, en cualquier momento, la expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos que hayan sido válidamente emitidos por las Administraciones públicas. La solicitud se dirigirá al órgano que emitió el documento original, debiendo expedirse, salvo las excepciones derivadas de la aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en el plazo de quince días a contar desde la recepción de la solicitud en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente.

Asimismo, las Administraciones públicas estarán obligadas a expedir copias auténticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo.

5. Cuando las Administraciones públicas expidan copias auténticas electrónicas, deberá quedar expresamente así indicado en el documento de la copia.

6. La expedición de copias auténticas de documentos públicos notariales, registrales y judiciales, así como de los diarios oficiales, se regirá por su legislación específica».

A TENER EN CUENTA. La oficina de asistencia en materia de registros (creada en la Orden ESS/1323/2017, de 28 de diciembre) se encarga de digitalizar los documentos presentados de manera presencial por los interesados para su incorporación al expediente administrativo electrónico.

Para la validez e impugnación de los documentos públicos y privados y las copias, que vienen regulados en estos dos artículos anteriores, debemos acudir de manera supletoria al Código Civil y a la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Dispone el Código Civil, en sus artículos 1120 y 1221, respecto a las copias de documentos públicos que, si existe matriz o protocolo que sea impugnada por un perjudicado, tendrán fuerza probatoria cuando sean debidamente cotejadas, y si se aprecia variación entre la matriz y la copia, se debe atender a la primera.

En el caso de que desapareciera la escritura matriz o expediente original, constituirán prueba (bajo consideración como tal por los Tribunales):

• Las primeras copias, sacadas por el funcionario público que las autorizara.
• Las copias ulteriores, libradas por mandato judicial, con citación de los interesados.
• Las que, sin mandato judicial, se hubiesen sacado en presencia de los interesados y con su conformidad.
• Cualesquiera otras copias que tengan la antigüedad de treinta o más años, siempre que hubiesen sido tomadas del original por el funcionario que lo autorizó u otro encargado de su custodia.
• Las copias de menor antigüedad, o que estuviesen autorizadas por funcionario público en quien no concurran las circunstancias mencionadas en el párrafo anterior, sólo servirán como un principio de prueba por escrito.

Así mismo, el documento privado, reconocido legalmente, tendrá el mismo valor que la escritura pública entre los que lo hubiesen suscrito y sus causahabientes, y si fuese creado para modificar o alterar lo recogido en escritura pública, entonces el documento privado no producirá efectos frente a terceros (artículos 1225 y 1230 del Código Civil).

Ampliando la regulación del valor probatorio, tanto de los documentos originales como de las copias, la Ley de Enjuiciamiento Civil, en los artículos 320, 322 y 326, viene a establecer:

• En la impugnación de un documento público, para que pueda hacer prueba plena se procederá de la siguiente forma:
  
  • Las copias, certificaciones o testimonios fehacientes se cotejarán con los originales, ya se hayan presentado en soporte papel, electrónico, informático o digital.
  • Si se trata de pólizas intervenidas por corredor de comercio colegiado, se comprobarán con los asientos de su Libro Registro.
• Será competente para el cotejo o comprobación de los documentos públicos con sus originales, el Letrado de la Administración de Justicia, que lo hará en el archivo o local donde se halle el original o matriz, a presencia, si concurrieren, de las partes y de sus defensores, que han de ser debidamente citados al efecto. Si se trata de documentos públicos que se encuentran en soporte electrónico, el cotejo con los originales se practicará por el Letrado de la Administración de Justicia en la oficina judicial, a presencia, si concurrieren, de las partes y de sus defensores, que serán citados al efecto.
• Si del cotejo depende la autenticidad o exactitud de la copia o testimonio impugnado, las costas, gastos y derechos derivados del cotejo o comprobación, serán exclusivamente de cargo de quien hubiese formulado la impugnación. Si, a juicio del tribunal, la impugnación hubiese sido temeraria, podrá llegar a imponerle multa dineraria de 120 a 600 euros.

En caso de que se trate de documentos públicos no susceptibles de cotejo o comprobación (artículo 322 LEC), estos harán prueba plena en juicio sin que sea necesaria su comprobación, salvo que se demuestre lo contrario y sea posible solicitar el cotejo de letras. Son los siguientes:

• Las escrituras públicas antiguas que carezcan de protocolo y todas aquellas cuyo protocolo o matriz hubiese desaparecido.
• Cualquier otro documento público que, por su índole, carezca de original o registro con el que pueda cotejarse o comprobarse.
• En los casos de desaparición del protocolo, la matriz o los expedientes originales, se estará a lo explicado para estos casos, conforme a lo establecido en el artículo 1221 del Código Civil.

Ya, por último, debemos hablar de la fuerza probatoria de los documentos privados, eficacia que viene fijada en el artículo 326 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Así, los documentos privados harán prueba plena en el proceso, en los mismos términos que los documentos públicos y siempre que su autenticidad no sea impugnada por la parte a quien perjudiquen.

En el caso de que se solicitase la impugnación de un documento privado, quien presentara el documento puede solicitar el cotejo pericial o solicitar otro medio de prueba que resulte útil o procedente al efecto. Si del cotejo o comprobación se desprende la autenticidad del documento, las costas, gastos y derechos derivados del cotejo o comprobación, serán exclusivamente de cargo de quien hubiese formulado la impugnación. Si, a juicio del tribunal, la impugnación hubiese sido temeraria, podrá llegar a imponerle multa dineraria de 120 a 600 euros.
Cuando no se pueda deducir su autenticidad o no se hubiera propuesto prueba alguna, el tribunal lo valorará conforme a las reglas de la sana crítica.

La norma expuesta en el párrafo anterior será la que debe seguirse cuando se solicite o se impugne la autenticidad de un documento electrónico, su integridad, precisión de fecha y hora u otras características del mismo, que un servicio electrónico de confianza no cualificado de los previstos en el Reglamento (UE) 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior, permita o pueda acreditar. Así mismo, en estos supuestos también habrá que atender al referido Reglamento (UE) n.º 910/2014.

Si se hubiera utilizado algún servicio de confianza cualificado de los previstos en el Reglamento citado en las líneas anteriores, se presumirá que el documento reúne la característica cuestionada y que el servicio de confianza se ha prestado correctamente, si figuraba, en el momento relevante a los efectos de la discrepancia, en la lista de confianza de prestadores y servicios cualificados.

Si aún con las prácticas anteriores, se quisiera impugnar el documento electrónico, la carga de comprobación será a cargo de quien haya presentado su impugnación. Si esa comprobación resultara negativa, las costas, gastos y derechos que origine la comprobación, deberá hacer frente a los mismos quien instase la impugnación. Si el Tribunal además apreciara actitud temeraria, podrá imponerle multa pecuniaria de 300 a 1200 euros.

A TENER EN CUENTA. La redacción del artículo 326 de la LEC que se desarrolla en las líneas de arriba es resultado de la reciente entrada en vigor de la Ley 6/2020, de 11 de noviembre, reguladora de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza, que derogó la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, y que modificó el art. 326 de la LEC en su apartado 3 y añadió un apartado 4 al mismo, con entrada en vigor desde el 13/11/2020.

Documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo

Continúa la regulación el artículo 28 de la LPAC, que se ocupa de los documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo. Se especifica que los interesados deben aportar al procedimiento administrativo los datos y documentos exigidos por las Administraciones públicas de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable. De la misma forma, también podrán aportar cualquier otro documento que estimen conveniente, siendo responsables de la veracidad de los mismos. No obstante, la eficacia de estos escritos tendrá efectos, de manera exclusiva, en el ámbito de las Administraciones públicas.

Los interesados no tienen derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración.

La Administración actuante podrá recabar o consultar esos documentos siempre y cuando el interesado no se opusiera a ello. No cabrá oposición cuando la aportación del documento se exigiera dentro del ejercicio de potestades sancionadoras o de inspección.

Las Administraciones públicas, por medio de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación da datos u otros medios análogos que se habilitan al efecto, deben recabar los documentos de forma electrónica, y si se trata de informes preceptivos ya elaborados por un órgano administrativo distinto al que tramita el procedimiento, estos deberán ser remitidos en el plazo de 10 días desde que se soliciten. Una vez transcurrido el plazo, se informará al interesado que puede aportar este informe o esperar a que sea remitido por el órgano competente.

A TENER EN CUENTA. La plataforma de Intermediación de datos se enmarca en el cumplimiento del este artículo 28 de la LPAC, y su uso se viene traduciendo en un ahorro de tiempo y dinero, tanto por parte de los interesados como por parte de la propia Administración. Supone una reducción del volumen de papeles, con la consecuente gestión que ello supone, así como el beneficio que representa el uso de este medio digital, al ofrecer con él un servicio por la AP mucho más simple y eficaz que evita un almacenamiento y tramitación innecesaria de documentos.

Las Administraciones no exigirán a los interesados la presentación de documentos originales, a excepción de aquellos trámites cuya normativa reguladora aplicable establezca lo contrario [art. 53.1.c) de la LPAC].  Asimismo, no podrán requerir a los interesados datos o documentos no exigidos por la normativa reguladora aplicable o que hayan sido aportados anteriormente por el interesado, debiendo este último indicar en ese caso, la Administración ante la que los presentó para, de esta forma, el órgano competente en el procedimiento poder recabarlos de forma electrónica a través de los medios o plataformas destinadas a tal fin, salvo que conste en el procedimiento su oposición expresa o la ley especial aplicable requiera consentimiento expreso. Excepcionalmente, si las Administraciones públicas no pudieran recabar los citados documentos, podrán solicitar nuevamente al interesado su aportación.

Cuando, de manera excepcional y conforme a la LPAC, se requiera por la Administración al interesado la presentación de un documento original, disponiendo del mismo sólo en formato papel, el interesado debe obtener una copia auténtica (como se determina en el artículo 27 de la LPAC), con carácter previo a su presentación electrónica. La copia electrónica resultante reflejará expresamente esta circunstancia.

Así mismo, si fuese necesario ante la relevancia del documento o que haya dudas acerca de la calidad de su copia, las AAPP pueden reclamar, mediante solicitud motivada, el cotejo de las copias aportadas por el interesado, requiriendo a tal efecto la muestra o exhibición del documento o información original.

A TENER EN CUENTA. La redacción actual de este artículo 28 Ley 39/2015, de 1 de octubre, obedece a las modificaciones dadas por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, en concreto su D.F. 12.ª.

La obligación de las Administraciones públicas de recabar la información se interpreta como una obligación de hacer, no de resultado.