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Última revisión
07/10/2021
Auto ADMINISTRATIVO Nº 76/2021, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Rec 4096/2021 de 10 de Junio de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 10 de Junio de 2021
Tribunal: TSJ Galicia
Ponente: SEOANE PESQUEIRA, FERNANDO
Nº de sentencia: 76/2021
Núm. Cendoj: 15030339922021200020
Núm. Ecli: ES:TSJGAL:2021:172A
Núm. Roj: ATSJ GAL 172:2021
Encabezamiento
ORGANO DE PROCEDENCIA
CAT040
PLAZA DE GALICIA, 1. 15004 A CORUÑA
MT
N.I.G: 15030 45 3 2016 0000741
Procedimiento:
Sobre: URBANISMO
De D./ña. Juan Pablo
Representación D./Dª. IRIA MARIA FERNANDEZ BARREIRO
Contra D./Dª. CONCELLO DE ARTEIXO
Representación D./Dª.
MARIA DOLORES RIVERA FRADE
FRANCISCO JAVIER CAMBON GARCIA
FERNANDO SEOANE PESQUEIRA -Ponente
CRISTINA MARIA PAZ EIROA
JUAN CARLOS FERNANDEZ LOPEZ
En la Ciudad de A Coruña a diez de junio de dos mil veintiuno.
Antecedentes
Con fecha 4 de marzo de 2021 la Sección 1ª de las Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó providencia acordando la inadmisión a trámite del recurso de casación estatal, por lo que, una vez recibidas las actuaciones en esta Sala, por diligencia de ordenación de 18 de marzo de 2021 se acordó emplazar a las partes para su comparecencia, por plazo de treinta días, ante esta Sala Especial de Casación, en cuyo plazo se personó el Concello de Arteixo y don Juan Pablo.
Una vez personadas las partes, por providencia de 11 de mayo de 2021 se pasaron las actuaciones al Magistrado Ponente designado para que se instruya y someter a la deliberación de la sala lo que haya de resolverse sobre la admisión o inadmisión del recurso de casación autonómico.
Fundamentos
Por sentencia de 24 de julio de 2020 la Sección Segunda de esta Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia desestimó el recurso de apelación interpuesto por don Juan Pablo contra la sentencia de 24 de abril de 2018 del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 4 de A Coruña, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo deducido frente a la resolución de 29 de abril de 2016 del Alcalde del Concello de Arteixo en el expediente de reposición de la legalidad urbanística nº PLU 7/01DU, mediante la cual se decide estimar en parte el recurso de reposición interpuesto contra la resolución nº 402/2016, de 23 de febrero, en lo que respecta al importe de la cuantía de la multa coercitiva, así como corregir lo dispuesto en el apartado tercero de la resolución impugnada, y desestimarlo en todo lo demás.
El acto impugnado en el recurso contencioso-administrativo que dio origen a este procedimiento se dictó en el curso del expediente de reposición de la legalidad urbanística tramitado al señor Juan Pablo, en su condición de promotor, por la construcción sin licencia de una vivienda unifamiliar, propiedad de doña Estela (hija del promotor), en el lugar de Valcovo, municipio de Arteixo, a fin de que se repusiera a su estado lo indebidamente construido.
Previamente, en sentencia de 20 de marzo de 2004 ya había sido desestimado por el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 4 de A Coruña otro recurso contencioso-administrativo interpuesto por el señor Juan Pablo contra resolución de 29 de marzo de 2001, corregida por otra de 11 de mayo de 2001, del Alcalde del Concello de Arteixo, en que se ordenaba al señor Juan Pablo que repusiera a su anterior estado lo indebidamente construido. Dicha sentencia fue confirmada por otra de la Sección 2ª de esta Sala de 14 de diciembre de 2006.
Con fecha 24 de agosto de 2015 el Concello de Arteixo acordó iniciar contra el señor Juan Pablo procedimiento de ejecución forzosa en el expediente de reposición de legalidad urbanística a través de multa coercitiva.
En el marco de dicho expediente dictó la Alcaldía de Arteixo resolución el 23 de febrero de 2016 decidiendo: 1º imponer al señor Juan Pablo una primera multa coercitiva en su condición de promotor de las obras, y 2º Reiterar lo dispuesto en el apartado 1º de la resolución de 29 de marzo de 2001 y requerir al señor Juan Pablo para que en un plazo de 45 días reponga a su anterior estado lo indebidamente construido, y 3º En caso de incumplimiento, se podrá proceder a la ejecución forzosa mediante la imposición de una nueva multa coercitiva, en cuantía de 1.000 a 10.000 euros, reiterable mensualmente hasta lograr la ejecución por el sujeto obligado, sin perjuicio de poder acudir, en su caso, a la ejecución subsidiaria.
Frente a la anterior resolución se interpuso recurso de alzada por el señor Juan Pablo, que fue desestimado por otra de 29 de abril de 2016, que es la que se impugna en este procedimiento.
Frente a la mencionada sentencia de la Sección 2ª de esta Sala se prepara recurso de casación por don Juan Pablo, al considerar que en la sentencia impugnada se ha infringido: A) el artículo 214 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia (LOUGA), B) las disposiciones transitorias 1ª, apartado f), y la 10ª, de la misma norma legal, y C) el artículo 11 de la citada Ley 9/2002.
A) Se considera infringido el artículo 214 LOUGA, porque, de considerarse el suelo de naturaleza rústica, se atribuye al Conselleiro competente en materia de urbanismo y ordenación del territorio, no al Alcalde, la competencia para la adopción de las medidas precisas de protección de la legalidad respecto de las obras y actividades realizadas en suelo rústico. Se queja el recurrente de que en la sentencia impugnada no se justifique o apoye la competencia municipal en el procedimiento de ejecución forzosa.
La sentencia recurrida argumenta que no nos encontramos ante un expediente de reposición de legalidad urbanística, sino ante la ejecución forzosa de un acto firme, por lo que no puede prosperar el motivo de nulidad fundado en que la resolución administrativa impugnada ha sido dictada por órgano manifiestamente incompetente, añadiendo '
B) El recurrente transcribe la disposición transitoria 1ª, apartado f), de la LOUGA, en su versión vigente a la fecha de iniciación del procedimiento de ejecución forzosa, es decir, a 24 de agosto de 2015 ('
Concluye el recurrente que, para apreciar la infracción de las disposiciones transitorias 1ª, apartado f), y la 10ª, de la LOUGA, solicita el recurrente que se proceda a integrar en los hechos admitidos como probados por la Sala que el procedimiento de ejecución forzosa fue iniciado con posterioridad a la entrada en vigor de la LOUGA (1 de enero de 2003), hecho que ha sido admitido por la sentencia impugnada.
Razona el recurrente que, de haberse aplicado dichas transitorias, no podría extenderse la competencia municipal, de considerarse el suelo rústico, a un procedimiento iniciado con posterioridad a la entrada en vigor de la LOUGA, que atribuye la competencia para ese caso al Conselleiro en materia de urbanismo.
C) Respecto a la infracción del artículo 11 LOUGA, argumenta el recurrente que carece de amparo legal la ejecución de una orden de reposición dictada en el año 2001 respecto de una parcela ya transformada urbanísticamente por la propia acción municipal, dando el tratamiento de suelo rústico a uno que ya no lo es, y ello a pesar de que el planeamiento, por mera pasividad de la Administración, no haya sido adaptado a la realidad existente ni a las modificaciones legislativas en la materia habidas a lo largo de estos años.
En este aspecto la sentencia impugnada razona que la alegación consiguiente no puede prosperar, porque el expediente de reposición de la legalidad ya terminó tras el debate judicial previo, por lo que en el presente expediente carece de relevancia anulatoria el examen del suelo en que se encuentra el inmueble.
La Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que modificó la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, ofreció una nueva regulación del recurso de casación, aplicable a las sentencias y autos susceptibles de ese recurso, de fecha posterior al 21 de julio de 2016 (Acuerdo no jurisdiccional del Poder Judicial, sobre Criterios sobre la entrada en vigor de la nueva casación contencioso-administrativa).
Con la reforma la Ley optó por reforzar el recurso de casación como instrumento por excelencia para asegurar la uniformidad en la aplicación judicial del derecho, con la finalidad de intensificar las garantías en la protección de los derechos de los ciudadanos, como así se expone en el preámbulo de la Ley. De esta forma, el recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando, invocada una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia, el Tribunal de casación estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
La Ley 7/2015 explica en su preámbulo que, con la finalidad de que la casación no se convierta en una tercera instancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica, se diseña un mecanismo de admisión de los recursos basado en la descripción de los supuestos en los que un asunto podrá acceder al Tribunal de casación por concurrir un interés casacional. Así, la Sala de casación podrá apreciar que en determinados casos existe interés casacional objetivo, motivándolo expresamente en el auto de admisión. El recurso deberá ser admitido en determinados supuestos, en los que existe la presunción de que existe interés casacional objetivo.
Además, tras la reforma de la LOPJ las sentencias dictadas en apelación por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia son susceptibles de recurso de casación ( artículo 86.1 y 3 LJCA).
Así, el artículo 86.3, inciso segundo, de la LJCA establece que:
'
La cuestión sobre el contorno del recurso de casación autonómico ha llegado al Tribunal Constitucional por la doble vía del recurso de amparo y de la cuestión de inconstitucionalidad.
En el primer caso, el ATC 41/2018, de 16 de abril destaca lo siguiente: "(. . .)el origen de la problemática planteada por este nuevo recurso de casación autonómico procede de la nueva redacción de los preceptos reguladores del recurso introducidos en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa por la disposición final tercera de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio. Tras esta reforma, que unifica las tres modalidades anteriormente existentes de recurso de casación ante el Tribunal Supremo -que respondían a las denominaciones de «común», para unificación de doctrina y en interés de la Ley-, el apartado tercero del artículo 99LJCA, precepto dedicado con anterioridad al llamado recurso de casación para la unificación de doctrina autonómico, pasó, sin más, a integrarse en el artículo 86.3, formando su segundo y tercer párrafo, que han quedado trascritos en los antecedentes de esta resolución. Este es, como destaca el Auto recurrido, el único precepto de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa referido al recurso de casación por «infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma», que queda así huérfano de toda regulación. El contenido del antiguo artículo 101LJCA, dedicado al antes llamado recurso de casación en interés de la Ley autonómica, desaparece, sin más, tras la reforma.
Esta situación, según apunta la doctrina y confirma la existencia de distintos criterios judiciales, plantea diversas incertidumbres entre las que se encuentra la que da lugar al presente recurso de amparo, relativa a la admisibilidad del recurso de casación por infracción de normas emanadas de una Comunidad Autónoma contra sentencias dictadas en única instancia por el Pleno de la Sala, única, de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de esa Comunidad Autónoma.
La resolución recurrida en este recurso de amparo responde negativamente a esta cuestión, respuesta que ha de someterse al canon precisado en el fundamento anterior.
En el apartado segundo b) de los antecedentes de hecho, al que ahora nos remitimos, hemos sintetizado los razonamientos empleados por la resolución impugnada para llegar a esta conclusión, y no encontramos en esta, ni en aquellos, causa alguna que nos lleve a considerar que la decisión incurre en arbitrariedad, irrazonabilidad o error fáctico.
Con independencia del mayor o menor acierto de cada uno de los argumentos empleados en la resolución impugnada, valoración que nos está vedada en esta sede constitucional, la Sala de lo Contencioso-Administrativo toma como puntos de partida unos presupuestos certeros y llega a la solución que ofrece mediante una argumentación lógica y coherente. Parte este discurso de la literalidad de los preceptos legales referidos al recurso de que se trata en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y la Ley Orgánica del Poder Judicial; toma en consideración, a continuación, la composición y posición institucional de la Sala sentenciadora y del órgano que estaría llamado a resolver el recurso; y constata, derivado de ello, que la finalidad a que estaría llamado este eventual recurso de casación, cual es la de asegurar la uniformidad en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico, en las circunstancias expresadas, quedó ya satisfecha en la Sentencia dictada por el Pleno de esa Sala de lo Contencioso-Administrativo. En este razonamiento mantenido por el Auto impugnado no se apela a razones organizativas para justificar la inadmisión del recurso, sino que se considera que el recurso de casación autonómico, en el caso, al no resultar idóneo para cumplir la función inherente a su naturaleza, carece de razón de ser. A partir de aquí, la Sala obtiene la conclusión, que se apoya también en el tenor literal del artículo 86.3LJCA, de que este recurso «está pensado para los casos de un Tribunal Superior de Justicia que dispone de varias Salas de lo Contencioso-Administrativo o de varias Secciones dentro de la misma Sala». Y dicha conclusión, que lleva a estimar inadmisible el recurso de casación preparado, se valora como producto de una exégesis racional de los preceptos legales aplicables. Esto es lo que demanda el artículo 24.1 CE, lo que no obsta a que, en el marco de las incertidumbres que ha ocasionado la regulación de la casación autonómica tras la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, otras interpretaciones judiciales dirigidas a darles respuesta puedan a su vez ser perfectamente razonables".
En el segundo caso, la STC de 29/11/18 (cuestión de inconstitucionalidad núm. 2860-2018) no apreció inconstitucionalidad alguna en la regulación legal del recurso de casación autonómica, por lo cual, la resolución del presente recurso ha de hacerse de acuerdo con los antecedentes antes citados y lo resuelto por el Tribunal Constitucional.
En efecto, la STC 128/2018, aun reconociendo las deficiencias de técnica legislativa que se observan en el nuevo artículo 86 LJ, declara que este precepto no contraviene el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE), ni tampoco vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE), afirmando que este recurso de casación por infracción tiene una configuración paralela y, por tanto, semejante al de casación por infracción de normativa estatal o de la Unión Europea, que ya existía antes de la vigencia de la Ley Orgánica 7/2015.
El Tribunal Constitucional admite la tesis del Abogado del Estado, según la cual 'los párrafos segundo y tercero del artículo 86.3LJCA son susceptibles de interpretación armónica con la regulación contenida en los artículos 87, 87 bis, 88, 89 y sigs., referentes a la viabilidad y procedimiento del recurso de casación ante el Tribunal Supremo; preceptos que podrán aplicarse mutatis mutandis al recurso de casación por vulneración de normativa autonómica. El legislador solo ha querido arbitrar un recurso de casación, sin alterar su naturaleza, cuando la norma infringida sea autonómica'.
El criterio del Tribunal Constitucional en la STC 128/2018 se ha visto confirmado en las más recientes SSTC 18/2019, de 11 de febrero, 26/2019, de 25 de febrero, 98/2020, de 22 de julio, la 144/2020, de 19 de octubre y la 11/2021, de 25 de enero.
1. Ya hemos visto que para que pueda admitirse el recurso de casación resulta necesaria la invocación e integración en alguno de los supuestos de interés casacional que se recogen en el artículo 88 LJ.
El recurrente insiste en la conveniencia y necesidad del pronunciamiento por esta Sección Especial de Casación Autonómica a fin de establecer un criterio claro y seguro sobre la aplicación del artículo 214 y disposiciones transitorias 1ª.f y 10ª de la LOUGA, a los procedimientos de ejecución forzosa en suelo considerado rústico iniciados después de haber entrado en vigor la citada LOUGA, y sobre el órgano competente para la tramitación y resolución de dichos procedimientos. También incide en la necesidad de establecer un criterio seguro en relación con la posibilidad de ejecutar una resolución relativa a un suelo rústico cuando éste reúne las características regladas de suelo urbano, y sobre la ejecutabilidad de la resolución dictada en el procedimiento de reposición de la legalidad cuando el lapso de tiempo transcurrido desde ésta hasta que se inicia el procedimiento de ejecución forzosa y la actuación de la propia Administración Local ha conllevado un cambio sustancial de la realidad urbanística de la parcela adquiriendo las características de suelo urbano.
Es decir, el recurrente se detiene en la necesidad y conveniencia del tal pronunciamiento, pero sólo aborda de soslayo la integración en uno de los supuestos de interés casacional que, tal como argumentamos anteriormente, se constituye en el núcleo central del nuevo modelo de casación.
El único supuesto de interés casacional que se invoca por el recurrente es el previsto en el apartado a) del artículo 88.3 LJ, con arreglo al cual se presume que existe interés casacional objetivo cuando en la resolución impugnada se hayan aplicado normas en las que se sustente la razón de decidir sobre las que no exista jurisprudencia.
Llama la atención que, pese a la invocación de dicho supuesto, el demandante no se atreve a afirmar que no existe jurisprudencia sobre los aspectos a que se refiere.
2. Ante todo conviene recordar que las presunciones establecidas en el apartado 3 del artículo 88 LJ no son absolutas, como se desprende del hecho de que el último párrafo del propio artículo 88 prevé que en los supuestos referidos en las letras a), d) y e) el recurso podrá inadmitirse por auto motivado cuando el Tribunal aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia (en este sentido, autos del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2017, recurso 150/2016, de 10 de abril de 2017, recursos 225 y 227/2017, y de 3 de abril de 2017, recurso 411/2017).
Dado que los preceptos reguladoras de la casación estatal son aplicables a la casación autonómica, pero han de adaptarse a la naturaleza y finalidad de este último, ha de advertirse que cuando, como en esta Sala gallega sucede, la Sala está dividida en Secciones y cada una de ellas tiene encomendada, según las normas de reparto, la atribución de una materia, la doctrina de esa Sección especializada conforma el criterio jurisprudencial de la propia Sala. Por tanto, en ese caso existirá jurisprudencia y no es apreciable el supuesto de interés casacional objetivo del artículo 88.3.a LJ. Quedan a salvo de la anterior apreciación y se permitirá el acceso a la casación autonómica en los siguientes casos: 1º Que sea necesario matizarla, precisarla o concretarla para realidades jurídicas diferentes a las ya contempladas en esa jurisprudencia ya declarada (véanse los AATS de 15 de marzo de 2017, Rec. 91/2017, de 29 de marzo de 2017, Rec. 302/2016, y de 3 de abril de 2017, Rec. 124/2016), 2º Que esa jurisprudencia debiera ser reafirmada o corregida por haberse apartado la resolución impugnada de la previamente existente, y 3º Que, ante cuestiones sustancialmente iguales, se hubieran seguido en su seno, por la misma o diferentes Secciones, interpretaciones del Ordenamiento jurídico autonómico contradictorias entre sí, que resulten injustificadas o no deriven de un cambio en el ordenamiento jurídico o de las normas aplicables, pues solo en tal caso se haría necesario un pronunciamiento de la Sección especial de casación que unificara la jurisprudencia, lo cual podría ocurrir debido a que, en ocasiones, se modifican las normas de reparto y una misma materia es conocida por dos Secciones distintas en tiempos sucesivos.
La aplicación del criterio que anteriormente hemos expuesto conduce directamente a la inadmisión del recurso de casación, porque sí existe jurisprudencia sobre la aplicación de las normas que se reputan infringidas, cual es la emanada, en la misma sentencia impugnada, por la Sección 2ª de esta Sala, que es la especializada para conocer de los asuntos de urbanismo, sin que se aprecien motivos para que haya de matizarse, precisarse o aclararse el criterio asentado en la propia sentencia. Además, el criterio expresado en la sentencia que ahora se impugna no viene sino a ser reiteración del propio de la misma Sección 2ª de esta Sala, por lo que sin duda podemos hablar de 'criterio reiterado' en el sentido del artículo 1.6 del Código Civil.
A ello ha de agregarse que el recurrente se limita a manifestar sus discrepancias con el criterio sustentado por la Sección segunda de esta Sala de lo contencioso-administrativo, respecto de cómo deben de interpretarse y aplicarse los preceptos anteriormente mencionados artículos, por lo que realmente lo que desea es que esta Sección especial modifique el criterio de la mencionada Sección especializada, lo que, según ha quedado argumentado, resulta improcedente.
En definitiva, siendo la indicada Sección 2ª la que, con arreglo a las normas de reparto, tiene atribuida la competencia para fijar jurisprudencia sobre la normativa autonómica relativa a urbanismo, no se aprecia la necesidad de hacer precisión, aclaración o matización alguna en atención a nuevas realidades jurídicas.
También resulta aplicable a esta casación autonómica el argumento expuesto por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en la providencia de 4 de marzo de 2021, en el que acuerda la inadmisión a trámite del recurso de casación estatal preparado frente a la misma sentencia de 24 de julio de 2020 de la Sección 2ª de esta Sala, pues en él razona la carencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en base a lo que realmente se pretende que es la obtención de un pronunciamiento '
A lo anterior ha de añadirse que tampoco resulta procedente pronunciarse en este trámite de admisión sobre la pretendida integración en los hechos admitidos como probados, pues el artículo 93.3 LJ, que ampara dicha posibilidad, se halla dentro de la regulación de la sentencia a dictar por el Tribunal de casación, es decir, en la fase de enjuiciamiento, una vez superada la fase de admisión.
En consecuencia, procede la inadmisión del recurso de casación.
En aplicación de lo dispuesto en el artículo 90.8 LJ, al acordarse la inadmisión a trámite del recurso de casación, han de imponerse las costas a las partes recurrentes, si bien, según criterio de esta Sección especial, ha de limitarse a 600 euros la cifra máxima.
VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.
Fallo
Declarar la
Notifíquese este auto a las partes y comuníquese esta decisión a la Sección Segunda de esta Sala.
Contra el presente auto no cabe recurso alguno, conforme se establece en el artículo 90.5 de la LJCA.
Así lo acuerdan, mandan y firman los Ilmos/as. Sres/as. que figuran en el encabezamiento de la presente resolución, ante mí el Letrado de la Administración de Justicia, que doy fe.