Auto Constitucional Nº 24/2025, Tribunal Constitucional, Pleno, Cuestión de inconstitucionalidad 2200/2024 de 11 de marzo del 2025

Encabezamiento

Pleno. Auto 24/2025, de 11 de marzo de 2025. Cuestión de inconstitucionalidad 2200-2024. Inadmite a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 2200-2024, planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón respecto de diversos preceptos de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020, de 3 de diciembre, por la que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria para el control de la pandemia covid-19 en Aragón, y el apartado segundo del artículo único del Decreto-ley del Gobierno de Aragón 4/2021, de 8 de julio, de modificación de la anterior.El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, doña Laura Díez Bueso y don José María Macías Castaño, en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2200-2024, planteada por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón respecto de los arts. 1, 2, 17.4, 18.1, 18.2, 18.3, 19.1, 29 a), 29 a6), 28, 31 y anexo II de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020, de 3 de diciembre, por la que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria para el control de la pandemia covid-19 en Aragón, así como respecto del apartado segundo del artículo único del Decreto-ley del Gobierno de Aragón 4/2021, de 8 de julio, por el que se modifica la Ley 3/2020, de 3 de diciembre, por la que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria para el control de la pandemia covid-19 en Aragón, para el establecimiento del nivel de alerta sanitaria 2 en la Comunidad Autónoma de Aragón, ha dictado, con ponencia del magistrado don Ramón Sáez Valcárcel, el siguiente

AUTO

Antecedentes

1. El 1 de abril de 2024 tuvo entrada en el registro general de este tribunal escrito de la letrada de la administración de justicia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón por el que se remite, junto con el testimonio de las actuaciones, el auto de dicha Sala y sección de 20 de diciembre de 2023 por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con los preceptos enumerados en el encabezamiento de este auto.

2. El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad tiene origen en los siguientes antecedentes:a) El 3 de diciembre de 2020 las Cortes de Aragón aprobaron la Ley 3/2020, que diseñaba un sistema para el control de la pandemia de covid-19 basado en la existencia de tres posibles niveles de alerta, considerados como estadios de gestión de la crisis sanitaria aplicables territorialmente en función de la evolución de los indicadores de riesgo. A cada nivel de alerta resultaba aplicable un régimen jurídico distinto, previsto en dicha ley. Su art. 19 permitía el levantamiento o modulación de las medidas correspondientes a cada nivel por parte de la autoridad sanitaria, en función de la concreta situación epidemiológica, siempre que no se pusieran en riesgo los intereses generales de intervención contra la pandemia. Como punto de partida, la ley estableció el nivel de alerta sanitaria 3 (el más grave de los legalmente previstos).b) El 8 de julio de 2021 el Gobierno de Aragón aprobó el Decreto-ley 4/2021, por el que estableció el nivel de alerta sanitaria 2 en todo el territorio de la comunidad autónoma. Su disposición adicional primera señalaba que el establecimiento de dicho nivel se entendía sin perjuicio de la competencia de la autoridad sanitaria para acordar las medidas a que se refiere tanto la citada Ley 3/2020, de 3 de diciembre, como la normativa general sanitaria y de salud pública.c) En uso de esta habilitación, el 28 de diciembre de 2021 se publicó en el “Boletín Oficial de Aragón” y entró en vigor la orden de la Consejería de Sanidad del Gobierno de Aragón SAN/1780/2021 de 28 de diciembre, de modulación de medidas del nivel de alerta sanitaria 2 aplicables en las provincias de Zaragoza, Huesca y Teruel. Mediante esta orden se impusieron medidas de contención de la pandemia más restrictivas que las hasta ese momento aplicables y que se contenían en otras dos órdenes de la propia Consejería que quedaron derogadas expresamente a partir de ese 28 de diciembre: la Orden SAN/1132/2021, de 15 de septiembre, de modulación de medidas del nivel de alerta sanitaria 2 aplicables en las provincias de Huesca, Teruel y Zaragoza, y también la Orden SAN/1338/2021, de 21 de octubre, de declaración del nivel de alerta sanitaria 1 y de levantamiento y modulación de las restricciones aplicables en las provincias de Huesca, Teruel y Zaragoza. Las medidas contenidas en las tres órdenes, aunque distintas entre sí, eran todas menos restrictivas que las correspondientes al nivel de alerta 2, establecido mediante el citado Decreto-ley 4/2021.d) El 29 de diciembre de 2021 interpusieron recurso contencioso-administrativo (que dio lugar al procedimiento ordinario núm. 892-2021) contra la referida orden SAN/1780/2021, de 28 de diciembre, tanto la asociación de empresarios de cafés y bares de Zaragoza y provincia como la asociación provincial de empresarios de salas de fiesta, baile y discotecas de Zaragoza. La demanda formulada en el proceso a quo instaba la anulación de las medidas contenidas en los arts. 1, 5 a) y b), y 6 de dicha orden —horario máximo de cierre y al aforo de los establecimientos de hostelería, restauración y ocio nocturno, así como requisitos de celebración de eventos multitudinarios—.e) El proceso contencioso-administrativo quedó suspendido desde que el 9 de febrero de 2022 se dictó auto de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad en pieza de medidas cautelares y hasta que se produjo la inadmisión de la misma mediante ATC 97/2022, de 15 de junio.f) Reanudado el proceso, tramitado y visto para sentencia, el 12 de julio de 2023 el órgano judicial suspendió la tramitación y dictó providencia otorgando trámite de audiencia a la demandada (Diputación General de Aragón) y al Ministerio Fiscal por plazo común de diez días sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 1, 2, 17.4, 18.1, 18.2, 18.3, 19.1, 28, 31 y anexo II de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020, de 3 de diciembre, así como con el artículo único.2 del Decreto-ley del Gobierno de Aragón 4/2021, de 8 de julio, por posible vulneración de los arts. 9.3 —interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, legalidad y publicidad de las leyes—, 24 y 86.1 CE. La parte demandante no formuló alegaciones al no habérsele dado traslado de la providencia de apertura del trámite de audiencia. La letrada del Gobierno de Aragón se opuso al planteamiento de la cuestión, negando, además, la concurrencia de los motivos de inconstitucionalidad planteados. Con carácter preliminar puso de manifiesto que la providencia de apertura del trámite de audiencia incurría en error al afirmar que “a día de hoy” (12 de julio de 2023) se encontraba vigente el nivel de alerta 1 (declarado por la Orden SAN/20/2022), pues en virtud de lo previsto en el art. 2 de la Ley 3/2020, tanto esta como la referida orden habían perdido vigencia desde que, el 5 de julio, se había publicado en el “Boletín Oficial del Estado” el acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de julio de 2023, por el que se declara la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la covid-19. El Ministerio Fiscal señaló que concurrían los iniciales requisitos procesales exigidos para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.g) Por auto de 20 de diciembre de 2023 se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 1, 2, 17.4, 18.1, 18.2, 18.3, 19, 29 a), 29 a6), 28, 31 y anexo II de la ya citada Ley de las Cortes de Aragón 3/2020, de 3 de diciembre, y en relación con el art. Único.2 del también citado Decreto-ley del Gobierno de Aragón 4/2021, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por posible vulneración de los arts. 9.3 CE —interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, legalidad y publicidad de las leyes—, 24 CE y 86.1 CE.

3. Del contenido del auto de planteamiento interesa destacar lo siguiente:a) El auto hace sucinta alusión a los antecedentes procesales del asunto planteado y anuncia en su fundamento jurídico primero cuáles son los preceptos cuestionados —omitiendo la mención del art. 29 de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020, que sí aparece en la parte dispositiva del auto— y los preceptos constitucionales que se reputan infringidos. Adicionalmente señala, respecto a la providencia de apertura del trámite de audiencia, que “la parte [demandante] había planteado en demanda y conclusiones la cuestión de inconstitucionalidad, por lo que se consideró innecesario el traslado sin que la misma recurriese el no haber sido objeto del mismo”.b) En su fundamento segundo se refiere, como cuestión preliminar, a la alegación del Gobierno de Aragón de que la providencia de apertura del trámite de audiencia era errónea al afirmar que en el momento de dictarse esta, el 12 de julio de 2023, estaba vigente el nivel de alerta 1. El auto de planteamiento reconoce el error y explica que obedece a un problema interno en el traslado de la documentación que produjo una demora en el dictado de la providencia (que se había redactado antes del 5 de julio), pero que, en cualquier caso, el error “es irrelevante, ya que seguimos tratando de cuestiones ya pasadas, lo que no excluye la necesidad de su examen”.c) El fundamento tercero alude a los juicios de aplicabilidad y relevancia.Por lo que atañe al juicio de aplicabilidad, el auto de planteamiento señala que “[n]inguna de las partes ha cuestionado, ni la demandante en su proposición hecha en conclusiones, ni el MF [Ministerio Fiscal] y DGA [Diputación General de Aragón] en su traslado, que sean aplicables al supuesto los preceptos cuestionados”.En cuanto al juicio de relevancia, se señala que “tampoco se ha cuestionado por la DGA, considerándose que concurre por parte de la demandante y del MF, lo que lleva a reiterar lo dicho en la providencia, como a continuación se expone”. Seguidamente, el auto de planteamiento indica que los preceptos cuestionados forman parte de un entramado legal que impide impugnar el establecimiento de las medidas combatidas en el proceso a quo y, en este sentido, señala que para el juicio de relevancia hay que atender a dos argumentos.Por una parte, refiere que, según el art. 18 de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020, el sistema legal parte de un nivel de alerta general (en inicio, el 3, que es el más grave), que puede ser modificado por disposición legal, reglamentaria o acuerdo de la autoridad sanitaria, pudiendo ser levantadas o moduladas las medidas dentro de cada nivel en los ámbitos territoriales en los que resulte posible, en función de su concreta situación epidemiológica, siempre que no se pongan en riesgo los intereses generales de intervención contra la pandemia y la preservación de la capacidad asistencial del sistema de salud. Se explica que, conforme a este sistema, cada vez que se realizaba en Aragón una nueva valoración de la situación se dictaba la correspondiente orden de consejería, que derogaba a la orden anterior, para aliviar o endurecer las medidas según correspondiese, pero siempre partiendo de la aplicabilidad del nivel de alerta legalmente establecido, que en el momento de dictarse la orden impugnada en el proceso a quo era el nivel 2 (pues el nivel legal aplicable por defecto se rebajó del 3 al 2 mediante el Decreto-ley del Gobierno de Aragón 4/2021). Se explica también que la eventual anulación de una de estas órdenes moduladoras no hacía revivir a la anterior, porque cada una de ellas tenía vocación de temporalidad, de manera que tal anulación solo conduciría a la aplicación del nivel de alerta establecido por ley.Con estas premisas, el auto de planteamiento argumenta que la eventual anulación de los preceptos de la orden SAN/1780/2021, de 28 de diciembre, impugnados en el proceso a quo, no conduciría a la aplicación del régimen más beneficioso contenido en la orden precedente en el tiempo, sino a la aplicación de las medidas más rigurosas previstas en la ley, “generando la estimación del recurso una auténtica reformatio in peius”. Se indica, en concreto, que el precepto que sería aplicable a las asociaciones recurrentes en caso de anularse la orden impugnada es el art. 29 de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020, que establece las restricciones aplicables al funcionamiento de los establecimientos de hostelería y restauración, así como al ocio nocturno, bajo el nivel de alerta 2; y que ello supone que “si se hubiese podido dictar la sentencia antes del 31 de diciembre de 2021, habría supuesto simple y llanamente impedir la celebración de los cotillones de nochevieja en su totalidad, no solo con limitación horaria como había establecido la orden, pues el ocio nocturno está prohibido por el nivel de alerta 2, y la limitación de las cenas de nochevieja a las 23:00 horas”. De ahí que “para poder restablecer el derecho que se considera violado, es preciso remover la ley que ahora se cuestiona, pues de lo contrario estamos ante un recurso que, si se gana, tiene un resultado preestablecido por la ley”. Se insiste en que, en estas condiciones, un juicio negativo de la Sala sobre la legalidad de la orden recurrida “en vez de dar lugar a una sentencia que diese satisfacción a la parte, le produciría una situación más gravosa”.De otro lado, el auto de planteamiento refiere que, aunque la orden recurrida en el proceso a quo ha sido ya derogada (mediante la Orden SAN/20/2022, de 4 de febrero, de declaración del nivel de alerta sanitaria 1), la relevancia “viene de los graves perjuicios sufridos por las empresas integradas en la asociación recurrente, así como por muchas otras que no lo estén y que resultaron igualmente afectadas, en cuanto una eventual estimación del recurso les abriría la puerta a reclamar la responsabilidad patrimonial por los perjuicios sufridos”. De modo que “[s]i se estima el recurso simplemente anulando la orden, al ser aplicable la norma vigente por defecto, el art. 29 de la Ley 3/2020, los perjuicios se consolidarán”. Por ello “es necesario declarar la inconstitucionalidad de la ley para poder satisfacer a la demandante y reconocer, en definitiva, que habrían tenido derecho a la celebración como lo tenían previsto”.Se afirma, por último, que “[e]n cuanto a si fueron adecuadas, necesarias y proporcionales las medidas [las impugnadas en el proceso a quo], no podemos hacer ahora —pues no es la sentencia, y hay que pararse antes de la misma— tal valoración, entendiendo que basta con que se considere que el efecto de tal eventual consideración implicaría un agravamiento de la situación”.d) Las dudas de inconstitucionalidad se plantean en el fundamento cuarto. Con carácter previo se aclara que, aunque tales dudas de constitucionalidad no coinciden exactamente con las que se formularon en la cuestión de inconstitucionalidad que fue inadmitida mediante ATC 97/2022, ha de tenerse en cuenta que estas últimas quedaron imprejuzgadas, al haberse basado la inadmisión en motivos procesales. Además se señala que, frente a lo que se argumentaba en el ATC 60/2022, de 24 de marzo (que inadmitió otra cuestión de inconstitucionalidad planteada por el mismo órgano judicial respecto de diversos preceptos de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020 y del Decreto-ley del Gobierno de Aragón 4/2021), que indicó que no se había cuestionado el concreto precepto aplicable en caso de anulación de la norma impugnada, el auto de planteamiento especifica que, en este caso, el precepto aplicable sería el art. 29 a) y 29 a6) de la Ley 3/2020, que “sí cabe impugnarlo, pero no porque tenga una inconstitucionalidad que afecte intrínsecamente a su contenido, sino porque, siendo el precepto aplicable por defecto, sí se puede cuestionar su constitucionalidad en la medida en que el mismo, como toda la ley —a la cual no podemos cuestionar globalmente, dado el instrumento que se sigue— sí que sufre de la infracción de los principios constitucionales de legalidad, seguridad y publicidad de las normas”.(i) Con carácter general, argumenta el auto de planteamiento que el problema de inconstitucionalidad deriva de que “se ha construido un entramado normativo, ciertamente ingenioso, por medio del cual se ha venido a establecer una estructura de limitación de derechos fundamentales, basada además en unos niveles de alerta, que a su vez se basan en un Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020, no publicado oficialmente, sino en una web, respecto de la que no hay garantía de autenticidad y permanencia. Dichos niveles de alerta se atribuyen por la propia Ley 3/2020 [...] a partir de un nivel básico, el nivel de alerta 3 en su modalidad agravada, art. 18.1”; nivel que pasó a ser el 2 por disposición del Decreto-ley 4/2021. Señala a continuación que, según el art. 18.2 de la Ley, la movilidad entre niveles de alerta se puede hacer de tres maneras (mediante disposición de rango legal, reglamentario o, en su caso, acuerdo de la autoridad sanitaria), de modo tal que, según la Sala, “es libérrimo el modo de acordarla, no dándose pauta alguna que determine cuándo debe usarse uno u otro, con lo cual, la mera decisión de la consejería permite prescindir de los otros procedimientos”. Por lo demás, la ley apodera a la autoridad sanitaria para aplicar un nivel de alerta inferior en un ámbito territorial determinado, en función de su situación epidemiológica (art. 18.3) así como para levantar o modular total o parcialmente las medidas restrictivas generales para cada nivel de alerta (art. 19.1).Según el auto de planteamiento, “[t]odo ello se traduce en que los ciudadanos, que no han podido impugnar la ley […], se convierten en meros sujetos pasivos en cuanto las concretas medidas que se establecen a menudo son de flexibilización de las restricciones, por lo que, no habiendo podido atacar el establecimiento por la ley de los niveles de alerta, y no pudiendo atacar el cambio de niveles en los casos que se haga por ley, pierde su sentido el que impugnen las órdenes concretas si las mismas implican normalmente una atenuación del régimen restrictivo general establecido”. De modo que “no es que se cuestione que puedan legalizarse materias hasta el momento reguladas reglamentariamente […], sino que lo que estamos cuestionando es que se pueda jugar con ese rango y se establezca, una vez legalizado, una deslegalización a la carta y por mera voluntad de autoridades administrativas […] estableciendo un mecanismo que haga inocua, e incluso perjudicial, la impugnación”.(ii) Como primer motivo concreto de inconstitucionalidad, el auto de planteamiento refiere la posible vulneración de los principios de legalidad y publicidad de las normas (art. 9.3 CE) , así como de los principios de seguridad jurídica y jerarquía normativa. Esta infracción derivaría del hecho de que el art. 28.1 de la Ley 3/2020 se integra por remisión al llamado “plan para la desescalada”, esto es, el plan para la transición hacia una nueva normalidad aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 28 de abril de 2020, a pesar de que este no fue publicado en diario oficial y que se considera de carácter orientativo y flexible, lo que conduce, según el auto de planteamiento, a que no se sepa cuál es el contenido de la norma y a la consiguiente vulneración de los principios de seguridad jurídica y de publicidad de las normas. La Sala denuncia que esta técnica de la “integración por remisión” del plan de desescalada se ha realizado también en otras normas aprobadas por el Estado (Real Decreto-ley 21/2020, Orden SND/387/2020, de 3 de mayo, Orden SND/399/2020, de 9 de mayo, Orden SND/414/2020, de 16 de mayo, y Orden SND/458/2020, de 30 de mayo), y reprocha al art. 28.1 de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020 que, además de remitir al plan de desescalada, remita también a la Orden SND/414/2020, que ya había perdido su vigencia cuando se promulgó la Ley 3/2020. Análogos reproches se formulan al art. 31.1 de la Ley 3/2020. El auto de planteamiento indica que muchas de las medidas contenidas en las órdenes ministeriales a que remiten los arts. 28.1 y 31.1 de la Ley 3/2020 solo podían sustentarse en un estado de alarma, de modo que la finalización de este plantea un problema de inseguridad jurídica al desconocerse cuáles de las medidas de esas órdenes ministeriales continuaban siendo aplicables, por poder apoyarse en normas de legislación básica o sanitaria, algo fuera del alcance de cualquier ciudadano y complicado para cualquier jurista. Para el órgano judicial remitente, se vulneran también los arts. 131 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y 2.1 del Código civil, que exigen la publicidad de las normas y que considera que forman parte del bloque de la constitucionalidad por ser desarrollo del art. 9.3 CE. En este mismo apartado, el auto de planteamiento expone que el art. 18.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020 vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) cuando establece que los niveles de alerta se aplicarán en los ámbitos territoriales que figuran en el anexo II de la Ley y “en aquellos en los que expresamente se establezca mediante disposición de rango legal, reglamentario o, en su caso, acuerdo de la autoridad sanitaria”, por dejar a libre arbitrio de los poderes públicos la elección en cuanto al instrumento a utilizar y no definir siquiera el rango de la autoridad sanitaria que podría actuar.(iii) Como segundo motivo concreto de inconstitucionalidad, el auto de planteamiento argumenta que el art. 18.2 de la Ley de 3/2020 y el art. Único.2 del Decreto-ley 4/2021 son contrarios al principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE) por fijar, respectivamente, los niveles de alerta 3 agravado y 2, y mantenerlos durante un periodo temporal excesivo sin apoyo legal suficiente.El órgano judicial remitente expone que estos niveles de alerta suponen el establecimiento generalizado de todo tipo de restricciones y limitaciones, solo mitigadas por la eventual “benevolencia” de la Consejería de Sanidad o del Gobierno de Aragón en pleno, sin que exista apoyo normativo para la adopción de tales restricciones ni para su mantenimiento durante dos años y medio. Tras recordar que el art. 2 de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020 fija como ámbito temporal de vigencia de dicha ley “hasta que el Gobierno de España declare la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la covid-19”, refiere el auto de planteamiento que esta previsión se hace “[s]in ninguna matización, sin ninguna referencia a pasos paulatinos a niveles de alerta inferiores, o incluso a su desaparición, en función del tiempo y la mejora, como parece que habría sido lógico”, de modo que “al final, ha quedado al albur de la decisión del Gobierno de la nación” e incluso ha llevado a que continuase en Aragón un nivel de alerta 2 hasta el 4 de julio de 2023, a pesar de que la propia Organización Mundial de la Salud había declarado el fin de la emergencia sanitaria global por covid-19 a principios de mayo de 2023.El auto de planteamiento reitera que las medidas restrictivas impuestas con la declaración legal de los niveles de alerta 3 y 2 carecen de apoyo en la normativa vigente y en la doctrina del Tribunal Constitucional. Por lo primero, refiere que no constituye base suficiente el art. 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública. Por lo segundo, cita la STC 183/2021, de 27 de octubre, sobre el segundo estado de alarma, y explica que, salvando las distancias entre un estado de alarma y una ley que pretende regular una situación de emergencia sanitaria, son relevantes las conclusiones de la citada sentencia en cuanto a la necesaria determinación temporal de las restricciones de derechos y en cuanto a la proscripción de dejar en manos ajenas la decisión sobre las medidas a aplicar. Según el auto de planteamiento, la Ley 3/2020 debería haber fijado la duración temporal de las medidas restrictivas en ella previstas, o bien algún término que obligase a revisar algunos aspectos, como mecanismo de seguridad que evitase la prolongación por tiempo indefinido de una restricción múltiple de derechos. Reprocha que la Ley 3/2020 remitiese la duración al momento en que otra instancia —el Gobierno de España— declarase finalizada la situación de crisis sanitaria, pues considera que esta previsión carece de justificación, al “estarse tratando situaciones no homogéneas” y porque “no encaja con el tratamiento sectorial que se ha hecho de la crisis, dejándola en manos de las comunidades autónomas”. El órgano judicial remitente considera también extrapolable a las normas legales cuestionadas la doctrina de la STC 183/2021 cuando afirma que se acordó la prórroga del segundo estado de alarma sin certeza alguna sobre la efectiva implantación y mantenimiento de unas u otras de las medidas autorizadas y que además el legislativo “puso por entero en otras manos la decisión, tanto de las medidas a implantar, como de las que, en su caso, fueran modificadas, mantenidas, suspendidas u objeto de regresión”.(iv) En tercer lugar, el auto de planteamiento se refiere a la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) , porque la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020, desde el art. 18.1 que fija el nivel de alerta 3 agravado, opera una elevación y, simultáneamente, una congelación de rango en la regulación de situaciones que son, por naturaleza, de carácter administrativo. Es la administración (autoridad sanitaria) la que define los parámetros delimitadores de cada fase, la que evalúa la situación sanitaria en cada momento y la que determina, o puede decidir, la fase y, dentro de cada una, las medidas concretas aplicables, en ámbitos territoriales y temporales variables; y lo hace manejando a voluntad los instrumentos normativos que decide en cada momento aplicar, imposibilitando la efectividad de la tutela judicial en tanto que establece restricciones de mayor intensidad a través de normas con rango de ley para después rebajar su rigor a través de órdenes —disposiciones reglamentarias o actos administrativos— cuya eventual impugnación judicial, en caso de prosperar, conduciría a un agravamiento de la situación de los recurrentes.(v) Expone el órgano judicial que “el sistema establecido hace en la práctica inútil o imposible la impugnación de las concretas decisiones flexibilizando o endureciendo los niveles de alerta, siendo de dudosa constitucionalidad el manejo que se diseña de la técnica legislativa, ley y decreto ley, combinada con disposiciones administrativas auxiliares que suavizan la regulación, de naturaleza propia y esencialmente administrativa, contenida en norma con rango de ley, pues, como es de ver, termina haciendo inocuo el amparo o la tutela judicial en su vertiente de tutela cautelar”.En este sentido, indica el auto de planteamiento que se desconoce a qué obedece el uso del decreto-ley (por lo que afecta al cuestionado Decreto-ley del Gobierno de Aragón 4/2021), cuando la propia Ley de las Cortes de Aragón 3/2020 autoriza el cambio en el régimen sanitario por norma sea con rango de ley o reglamentaria, así como por simple acuerdo de la autoridad sanitaria. Según el órgano judicial remitente, “[e]l único sentido que tiene dicha práctica regulatoria es por un lado agilizar al extremo los cambios posibles, lo cual puede tener un cierto fundamento razonable, y por otro limitar el control jurisdiccional en una materia eminentemente administrativa”.e) El quinto y último fundamento jurídico del auto de planteamiento enumera los preceptos cuestionados y los motivos por los que, a juicio del órgano judicial remitente, cada uno de ellos incurriría en inconstitucionalidad:(i) Art. 1 de la Ley 3/2020, en cuanto se sustenta en la Ley Orgánica 3/1986 —que no le habilita para establecer medidas legislativas de restricción general de derechos y de carácter indefinido—, y en cuanto se basa en el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, dado que el mismo integra sus normas con un plan de desescalada no publicado en diario oficial. Se denuncia la infracción de los principios de jerarquía normativa, publicidad y legalidad (art. 9.3 CE) .(ii) Art. 2 de la Ley 3/2020, en cuanto fija la vigencia temporal de la ley por referencia indefinida e incierta a cuando el Gobierno de España declare la finalización de la situación de crisis sanitaria. Se denuncia la infracción del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y de igualdad entre los españoles (art. 14 CE) así como, indirectamente, del art. 81.1 CE, al regularse una discriminación en los derechos de los aragoneses respecto del resto de los españoles sin hacerse por ley orgánica ni por el órgano legislativo competente. En este punto, el auto de planteamiento señala que la vulneración del principio de igualdad podría predicarse de otros preceptos de la Ley 3/2020, pero que ello escapa a la cuestión de inconstitucionalidad al no influir en la resolución del pleito. Asimismo, se indica que “[e]ntendemos que la inconstitucionalidad el artículo 1 y 2 en la práctica puede suponer la de toda la ley, si bien eso no nos corresponde plantearlo”.(iii) Arts. 17.4, 18.1, 18.2, 18.3 y 19.1 de la Ley 3/2020, así como el artículo único.2 del Decreto-ley 4/2021 y el anexo II. Tras señalar que “aquí está el núcleo de lo que se considera inconstitucional”, el auto de planteamiento explica que no hay fundamento jurídico para el establecimiento del régimen general de restricción de derechos que realiza el art. 18.1 (nivel 3 agravado) ni el artículo único.2 en conexión con el anexo 2 (nivel 2); que no cabe tampoco la remisión que el art. 17.4 hace a lo que fije la autoridad sanitaria; que los arts. 18.2 y 3 vulneran el principio de seguridad jurídica al permitir cambios en el régimen restrictivo, de manera indistinta, por ley, reglamento y acuerdo de la autoridad sanitaria; y que, por el juego de los rango normativos, se produce una violación del art. 9.3 CE —prohibición de la arbitrariedad de los poderes públicos— y del art. 24 CE, así como, indirectamente, del art. 81.1 CE y de los arts. 149.1.1, 5 y 6 CE. Además, el Decreto-ley 4/2021 infringiría el art. 86.1 CE por afectar al derecho a la igualdad y la tutela judicial efectiva a través de una norma de urgencia.(iv) Art. 28 de la Ley 3/2020, en relación con el anexo II y “en su caso” el art. 31, en la medida en que ambos preceptos hacen referencia a un plan de desescalada no publicado en diario oficial y a órdenes ministeriales que ya no estaban vigentes al promulgarse la ley.(v) Art. 29 a) y 29 a) 6 de la Ley 3/2020 “en la medida en que serían los aplicables si se anulase la orden y que están afectos de inconstitucionalidad en virtud de la violación de los principios de legalidad, seguridad jurídica y publicidad del art. 9.3 CE, según los razonamientos hechos”.

4. Por providencia de 5 de noviembre de 2024, el Pleno acordó oír al fiscal general del Estado para que, en el plazo de diez días, y a los efectos que determina el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), alegase lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el cumplimiento de los requisitos procesales (art. 35.2 LOTC) y por si fuere notoriamente infundada.

5. El fiscal general del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado en este tribunal el 29 de enero de 2025, en el que insta la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por incumplimiento de los presupuestos procesales del art. 35.2 LOTC, así como por ser notoriamente infundada.Tras hacer referencia a los antecedentes del caso y al contenido del auto de planteamiento, comienza reseñando el contenido de los AATC 60/2022, de 24 de marzo; 68/2022, de 7 de abril, y 97/2022, de 15 de junio, por los que se inadmitieron a trámite sendas cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el mismo órgano judicial y que considera que presentaban ciertas analogías con la actual.Examina a continuación el cumplimiento de los requisitos procesales para el planteamiento de la cuestión, previa síntesis de la doctrina constitucional al respecto, señalando la existencia de varias deficiencias que, a su juicio, deberían conducir a su inadmisión a trámite.(i) Destaca, en primer lugar, la falta de correspondencia entre la identificación de los preceptos legales cuestionados y constitucionales vulnerados que se hace en la providencia del art. 35 LOTC y la que se contiene el posterior auto de planteamiento. En concreto, indica que el auto de planteamiento cuestiona preceptos [el art. 29 a) y el 29 a) 6 de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020] que no estaban incluidos en la providencia de apertura del trámite de audiencia, y también afirma la vulneración de nuevos preceptos constitucionales (los arts. 149.1.1, 5 y 6 CE) ; preceptos, todos ellos, que no fueron objeto de atención en los informes emitidos durante el trámite de audiencia por la administración demandada ni por el Ministerio Fiscal. Es por ello por lo que sostiene que no cabe aquí aplicar la doctrina constitucional sobre la indeterminación relativa, debiendo quedar excluidos los preceptos nuevos —tanto los cuestionados como los supuestamente vulnerados— del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad por incumplimiento del trámite de audiencia del art. 35 LOTC. (ii) En segundo lugar, el fiscal argumenta que el referido trámite de audiencia se ve afectado por una irregularidad adicional que debe entenderse que ha frustrado su finalidad, en tanto que se omitió indebidamente la audiencia a las asociaciones demandantes en el proceso a quo. Señala en este sentido el fiscal que el hecho de que tales asociaciones apuntaran ya a la inconstitucionalidad de la legislación aplicable en su escrito de demanda no permite prescindir de su participación en el trámite de audiencia del art. 35 LOTC, máxime cuando, como sucede en el presente caso, no existe una total correspondencia entre las dudas de constitucionalidad planteadas por la parte y las formuladas por el órgano judicial.(iii) El Ministerio Fiscal señala, en tercer lugar, que la cuestión de inconstitucionalidad adolece de una falta de adecuada formulación del juicio de aplicabilidad. Indica en este punto que el auto de planteamiento no realiza más que una consideración negativa al respecto —solo se alude a que el Ministerio Fiscal y las partes no mostraron su oposición—, y que, en todo caso, debería haberse justificado la aplicabilidad de la norma dadas las peculiares circunstancias del caso, ya que en el momento de planteamiento de la cuestión tanto la Ley 3/2020 como la orden impugnada en el proceso a quo habían dejado de estar vigentes.(iv) En cuarto lugar, el fiscal indica que la cuestión carece también de una adecuada formulación del juicio de relevancia. El auto de planteamiento se refiere a dicho juicio de manera negativa —afirmando que ni las partes ni el Ministerio Fiscal lo habían cuestionado— y a ello añade que la relevancia viene dada de los graves perjuicios (y su potencial indemnizabilidad) causados por el “entramado legal” que se cuestiona. Con ello, el juicio de relevancia no puede considerarse cabalmente cumplido porque no se expone una vinculación entre el objeto del proceso a quo y la validez de los preceptos legales cuestionados, y porque parece instarse un enjuiciamiento en abstracto de un determinado sistema legislativo con independencia del resultado del pleito.En cuanto al fondo del asunto (cuyo análisis circunscribe a la eventual vulneración de los arts. 9.3 CE —interdicción de la arbitrariedad, jerarquía normativa y publicidad de las normas—, 14, 24 y 86.1 CE) , el Ministerio Fiscal estima que la cuestión es notoriamente infundada.Tras aludir a la argumentación del auto de planteamiento, señala, en esencia, lo siguiente: (i) los arts. 18 y 19 de la Ley 3/2020 sí imponen un límite temporal a la aplicabilidad de las medidas restrictivas previstas en la propia ley, aunque lo haga por referencia a la evolución de los indicadores de riesgo y a la finalización de la situación de crisis sanitaria a nivel nacional; (ii) ha de entenderse que la Ley Orgánica 3/1986 y el Real Decreto-ley 21/2020 ofrecen cobertura suficiente a las medidas restrictivas contempladas en los preceptos legales cuestionados; (iii) las remisiones legales al “plan de desescalada” aprobado por el Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020 no plantean problemas desde el punto de vista de la publicidad de las normas (art. 9.3 CE) porque, pese a no haberse publicado en un diario oficial, dicho plan resulta plenamente accesible a través de página web; (iv) la adopción de decisiones se condiciona en los arts. 17.4 y 19 cuestionados a la evolución de la situación epidemiológica, siendo las razones atinentes a la protección de la salud pública válidas para establecer medidas restrictivas, siempre que se respete el principio de proporcionalidad, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo; (v) nada se dice ni se cuestiona en relación con el art. 10 de la Ley 3/2020, ni tampoco respecto del art. 29 de esta; (vi) no resultan “afectados”, en el sentido prohibido por el art. 86.1 CE, ni el derecho a la igualdad ni el derecho a la tutela judicial efectiva; y (vii) no existe vulneración del art. 14 CE, al encontrarse justificada la diferencia de trato introducida entre Aragón y otros territorios de España.

Fundamentos

1. Objeto de la cuestiónLa Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto de (i) los arts. 1, 2, 17.4, 18.1, 18.2, 18.3, 19.1, 29 a), 29 a) 6, 28, 31 y anexo II de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020, de 3 de diciembre, por la que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria para el control de la pandemia covid-19 en Aragón, y (ii) el artículo único.2 del Decreto-ley del Gobierno de Aragón 4/2021, de 8 de julio, por el que se modifica la Ley 3/2020, de 3 de diciembre, para el establecimiento del nivel de alerta sanitaria 2 en la Comunidad Autónoma de Aragón.Como con mayor detalle se ha expuesto en los antecedentes, el órgano judicial considera que los preceptos cuestionados son inconstitucionales por los siguientes motivos:(i) El art. 1 de la Ley 3/2020, por infracción de los principios de jerarquía normativa, publicidad y legalidad (art. 9.3 CE) , al prever medidas restrictivas que no encuentran amparo en la Ley Orgánica 3/1986 y al estar basado en el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, dado que este mismo integra sus normas con un “plan de desescalada” no publicado en diario oficial.(ii) El art. 2 de la Ley 3/2020 (en cuanto fija la vigencia temporal de la ley por referencia indefinida e incierta a cuando el Gobierno de España declare la finalización de la situación de crisis sanitaria), por infracción del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y de igualdad entre los españoles (art. 14 CE) así como, indirectamente, del art. 81.1 CE, al regularse una discriminación en los derechos de los aragoneses respecto del resto de los españoles sin hacerse por ley orgánica ni por el órgano legislativo competente.(iii) Los arts. 17.4, 18.1, 18.2, 18.3, 19.1 y anexo II de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020, así como el artículo único.2 del Decreto-ley del Gobierno de Aragón 4/2021, por prever un entramado de limitación de derechos de ciudadanos y empresas con vulneración de los principios de seguridad jurídica y de prohibición de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) , de los derechos a la igualdad y a la tutela judicial efectiva (arts. 14 y 24 CE) , de la reserva de ley orgánica (art. 81.1 CE) y de varias competencias exclusivas del Estado (arts. 149.1.1, 5 y 6 CE) .(iv) El art. 28 de la Ley 3/2020, en relación con el anexo II y “en su caso” el art. 31, por vulneración de los principios de seguridad jurídica y de publicidad de las normas (art. 9.3 CE) , en la medida en que ambos preceptos hacen referencia a un plan de desescalada no publicado en diario oficial y a órdenes ministeriales que ya no estaban vigentes al promulgarse la ley.(v) Art. 29 a) y 29 a) 6 de la Ley 3/2020 “en la medida en que serían los aplicables si se anulase la orden y que están afectos de inconstitucionalidad en virtud de la violación de los principios de legalidad, seguridad jurídica y publicidad del art. 9.3 CE, según los razonamientos hechos”.El Ministerio Fiscal, en el trámite previsto en el art. 37.1 LOTC, se ha opuesto a la admisión a trámite de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por entender que la misma no cumple los requisitos procesales exigidos por el art. 35 LOTC y que es notoriamente infundada.

2. Incumplimiento de los requisitos del trámite de audienciaEl art. 37.1 LOTC permite a este tribunal rechazar a limine las cuestiones de inconstitucionalidad, mediante auto y sin otra audiencia que la del fiscal general del Estado, cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada. En el presente supuesto concurren ambos motivos de inadmisión.En cuanto a la falta de las necesarias condiciones procesales para promover la cuestión, este tribunal estima, en primer lugar, que el trámite de audiencia previsto en el art. 35.2 LOTC no se ha efectuado correctamente.a) La doctrina constitucional ha insistido (por todos ATC 467/2007, de 17 diciembre, FJ 2) en la importancia que tiene el cumplimiento de las formalidades previas al planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad. En particular, ha señalado que el trámite de audiencia previsto en el art. 35.2 LOTC está llamado a satisfacer dos funciones: de un lado, garantizar una efectiva y real audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal ante una posible decisión de tanta entidad, poniendo a disposición del juez un medio que le permita conocer la opinión de los sujetos interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la conveniencia o no de proceder a la apertura de dicho proceso (STC 59/2008, de 14 de mayo, FJ 2, y ATC 13/2008, de 16 de enero, FJ 3) y, de otro, facilitar el examen por parte del Tribunal acerca de la viabilidad de la cuestión misma y el alcance del problema constitucional en ella planteado (ATC 108/1993, de 30 de marzo). A los presentes efectos conviene también recordar que, como ha reiterado la doctrina constitucional, los arts. 163 CE y 35 LOTC configuran el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad como una prerrogativa exclusiva de los órganos judiciales (por todas, STC 26/2009, de 26 de enero, FJ 2).Asimismo, este tribunal ha señalado que el requisito del art. 35.2 LOTC de que la audiencia verse “sobre la pertinencia de plantear la cuestión o sobre el fondo de esta” supone que los preceptos legales que se cuestionen, así como sus posibles motivos de inconstitucionalidad, han de haber sido efectivamente sometidos a las alegaciones de las partes y del Ministerio Fiscal. En este sentido, la doctrina constitucional ha exigido que en la providencia de apertura del trámite de audiencia “se identifiquen con precisión tanto los preceptos legales sobre cuya constitucionalidad se albergan dudas como las normas de la Constitución que se consideren vulneradas” (por todos, ATC 31/2009, de 27 de enero).En cuanto a los preceptos legales cuestionados, este tribunal ha precisado que debe existir identidad entre los identificados como tales en el auto de planteamiento y los que fueron sometidos a las alegaciones de las partes en el trámite de audiencia previa regulado en el art. 35.2 LOTC. Así, se ha señalado que “[r]esulta, pues, inexcusable que en el trámite de audiencia se identifique el precepto o preceptos que se consideren vulnerados, así como que el juez quede vinculado, en principio, a elevar la cuestión de inconstitucionalidad únicamente sobre los preceptos sometidos a este trámite de alegaciones” (por todas, STC 55/2017, de 11 de mayo, FJ 2, con ulteriores referencias). De modo que el órgano judicial “no puede cuestionar otros preceptos legales distintos de aquellos que sometió a la consideración de las partes” [STC 84/1993, de 8 de marzo, FJ 1 b)], dado que “la finalidad de esta exigencia es la de garantizar que en el Auto que plantea la cuestión no se introduzcan elementos nuevos que los sujetos interesados en el proceso no han podido previamente conocer ni, por ello, apreciar o impugnar su relevancia para el planteamiento de la cuestión, privándose así al órgano judicial de la opinión de aquellos y no facilitándose su reflexión sobre los mismos” [SSTC 126/1997, de 3 de julio, FJ 4 A), y 120/2000, de 10 de mayo, FJ 2]. De ahí que el Tribunal haya considerado que la omisión o incorrecta identificación en la providencia que concede el trámite de audiencia de los preceptos que luego pretenden cuestionarse tiene entidad suficiente como para determinar la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad (AATC 185/1990, de 24 de abril, FJ 1; 56/2006, de 15 de febrero, y 188/2006, de 6 de junio); en el caso de ser varios los preceptos cuestionados, el Tribunal únicamente extenderá su enjuiciamiento a aquellos que fueron previamente sometidos a la consideración de las partes y del Ministerio Fiscal [STC 114/1994, de 14 de abril, FJ 2 c)].Por lo que respecta a las previsiones constitucionales que se entienden vulneradas, estas han de ser identificadas en la providencia a través de la cual se otorga el trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, o bien, a falta de una cita concreta de los preceptos constitucionales supuestamente vulnerados, tal providencia ha de identificar mínimamente la duda de constitucionalidad (indeterminación relativa) ante quienes han de ser oídos, para que sobre la misma puedan versar las alegaciones, exigiendo en todo caso tal indeterminación relativa que las partes hayan podido conocer el planteamiento de la inconstitucionalidad realizado por el órgano judicial y, atendiendo a las circunstancias del caso, situarlo en sus exactos términos constitucionales y pronunciarse sobre él [por todos, STC 166/2007, de 4 de julio, FJ 6, y ATC 144/2020, de 17 de noviembre, FJ 3 b)].b) La aplicación de la doctrina expuesta al presente caso nos lleva a constatar la existencia de dos deficiencias distintas en el trámite de audiencia previo al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.Por una parte, la exigencia de que la audiencia verse “sobre la pertinencia de plantear la cuestión o sobre el fondo de esta” solo se ha cumplido parcialmente. Como pone de manifiesto el Ministerio Fiscal, frente a lo indicado en la providencia de apertura del trámite de audiencia, el auto de planteamiento de la cuestión introduce (i) dos nuevos preceptos de cuya constitucionalidad se duda —el art. 29 a) y el art. 29 a) 6 de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020—, y (ii) tres nuevas previsiones constitucionales cuya infracción se plantea —los arts. 149.1.1, 5 y 6 CE—; sin que tales adiciones resulten de las alegaciones realizadas por la administración demandada ni por el Ministerio Fiscal, que no realizaron observación alguna sobre dichos preceptos legales y constitucionales. La introducción ex novo de unos y otros en el auto de planteamiento constituye un exceso respecto del objeto del trámite de audiencia, tal y como este fue delimitado por el propio órgano judicial en la providencia de apertura del mismo, con el resultado de que los participantes en dicho trámite no han podido pronunciarse sobre la relevancia de los preceptos ulteriormente añadidos para el planteamiento de la cuestión, que es lo que exige la doctrina constitucional antes reseñada. Por este motivo, debe declararse inadmisible la cuestión de por lo que atañe a la posible inconstitucionalidad de los arts. 29 a) y 29 a) 6 de la Ley de 3/2020, así como por lo que respecta a la eventual infracción de los arts. 149.1.1, 5 y 6 CE en que los preceptos cuestionados pudiesen haber incurrido.De otro lado, no se ha cumplido el requisito de que la audiencia se haga “a las partes y al Ministerio Fiscal”, como dispone el art. 35.2 LOTC, pues, según reconoce el propio auto de planteamiento, no se dio trámite de audiencia a la parte demandante en el proceso a quo al considerarse que era “innecesario” ya que “la parte había planteado en demanda y conclusiones la cuestión de inconstitucionalidad”. Esta omisión determina la inadmisibilidad de la cuestión en su conjunto, conforme a la doctrina constitucional antes expuesta, ya que las dudas de constitucionalidad no pueden ser formuladas ante este tribunal sino como propias del órgano judicial remitente, siendo por ello irrelevante a los efectos de la cumplimentación del trámite de audiencia que las mismas hubieran sido apuntadas en el mismo o —como en este supuesto— solamente en análogo sentido por una de las partes en el proceso a quo.

3. Incumplimiento de los juicios de aplicabilidad y relevanciaEn segundo lugar, el Tribunal considera que en el presente supuesto no se ha dado adecuado cumplimiento a los juicios de aplicabilidad y de relevancia, lo que determina asimismo la inadmisibilidad de la cuestión planteada.a) De acuerdo con lo dispuesto en el art. 35.1 LOTC la norma ha de ser “aplicable al caso” (juicio de aplicabilidad) y, conforme al art. 35.2 LOTC, el órgano judicial deberá “especificar o justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión” (juicio de relevancia). Es esta una doble condición necesaria y sucesiva para que este proceso mantenga su naturaleza incidental y no se convierta en un juicio abstracto de constitucionalidad desligado de las circunstancias del caso concreto, lo que daría lugar a una ampliación de la legitimación para interponer el recurso abstracto o directo de inconstitucionalidad establecida en el art. 162.1 a) CE y el art. 32.1 LOTC. Conforme a reiterada doctrina de este tribunal, es competencia del órgano promotor de la cuestión tanto “determinar cuáles son efectivamente las normas aplicables al caso que ha de decidir” (STC 17/1981, de 1 de junio, FJ 1), como exteriorizar el juicio de relevancia, esto es, “el esquema argumental dirigido a probar que el fallo del proceso judicial depende de la validez de la norma cuestionada” (por todos, ATC 21/2001, de 30 de enero, FJ 1), pues “si bien la aplicabilidad de la norma es condición necesaria para que el fallo dependa de su validez, no es, en modo alguno, condición suficiente” (ATC 111/2018, de 16 de octubre, FJ 2).Sobre ambos juicios, de aplicabilidad y relevancia, este tribunal ejerce un control “meramente externo” (ATC 159/2016, de 20 de septiembre, FJ 2), lo que significa que debe verificar su concurrencia a fin de que no se haga un uso de la cuestión de inconstitucionalidad “no acomodado a su naturaleza y finalidad propias” (ATC 9/2019, de 12 de febrero, FJ 2, con cita de otros), pero no sustituir al órgano judicial en la determinación de ese nexo causal (STC 41/1990, de 15 de marzo, FJ 2), que es una tarea propiamente jurisdiccional y por tanto reservada a aquel (art. 117.3 CE) . También hemos señalado que este tribunal debe verificar que el órgano judicial ha argumentado suficientemente la relación entre su duda de constitucionalidad y el proceso que está pendiente ante él, pues de lo contrario la cuestión de inconstitucionalidad puede perder el carácter concreto que la caracteriza. Por tanto, no es, en principio, el Tribunal Constitucional quien tiene que decidir las cuestiones de hecho o de legalidad ordinaria que se susciten en el proceso a quo y que puedan tener repercusión en la relevancia de la duda de constitucionalidad que eleva el juez promotor. Estas apreciaciones corresponden inicialmente al órgano judicial en el ejercicio de la función que constitucionalmente le corresponde. Ahora bien, este tribunal debe verificar que el órgano judicial ha argumentado suficientemente la relación entre su duda de constitucionalidad y el proceso que está pendiente ante él en garantía del carácter concreto de la cuestión de inconstitucionalidad (ATC 67/2023, de 21 de febrero, citando el ATC 139/2017, de 17 de octubre, FJ 2). Consecuentemente, el Tribunal Constitucional, en el ejercicio de sus facultades de control externo del juicio formulado por los órganos judiciales al plantear la cuestión, puede declarar su inadmisibilidad por resultar inconsistente o errada la argumentación judicial sobre la aplicabilidad y relevancia de la norma cuestionada (ATC 173/2020, de 15 de diciembre, FJ 2).b) Conforme a la anterior doctrina, hemos de concluir que en el presente caso los juicios de aplicabilidad y de relevancia no han sido correctamente formulados.Por lo que respecta, de un lado, al juicio de aplicabilidad, este solamente se exterioriza respecto de parte de los preceptos cuestionados y en unos términos que no justifican suficientemente que aquellos sean “aplicables al caso” (art. 163 CE) . En efecto, el auto de planteamiento comienza renunciado formalmente a exteriorizar el juicio de aplicabilidad, al limitarse a señalar, respecto de él, que “ninguna de las partes ha cuestionado, ni la demandante en su proposición hecha en conclusiones, ni el MF [Ministerio Fiscal] y DGA [Diputación General de Aragón] en su traslado, que sean aplicables al supuesto los preceptos cuestionados”. Sin embargo, lo cierto es que sí acaba identificando, al desarrollar las dudas de constitucionalidad, cuáles son los preceptos legales a su juicio aplicables al proceso a quo y de cuya constitucionalidad se duda, a saber, el art. 29 a) y el art. 29 a) 6 de la Ley 3/2020 (que, según hemos indicado, no fueron debidamente sometidos al trámite de audiencia previo al planteamiento de la cuestión). Y, respecto de ellos, lo único que razona el órgano judicial es que serían los aplicables por defecto a las entidades recurrentes en el proceso a quo si se anulasen las medidas impugnadas en dicho proceso. Resulta de ello que, conforme a la propia argumentación del órgano judicial, estamos ante normas que serían aplicables no para resolver el proceso a quo, sino, en su caso, como consecuencia de la resolución de este.Por otra parte, tampoco se ha cumplimentado debidamente el juicio de relevancia, en la medida en que este se formula en el auto de planteamiento en términos meramente hipotéticos y de futuro. El órgano judicial que promueve la cuestión indica que, siendo ya imposible, por el tiempo transcurrido, que la estimación del recurso contencioso-administrativo pueda servir para brindar tutela primaria (restitución) a los recurrentes en el proceso a quo, la relevancia “viene de los graves perjuicios sufridos por las empresas integradas en la asociación recurrente, así como por muchas otras que no lo estén y que resultaron igualmente afectadas, en cuanto una eventual estimación del recurso les abriría la puerta a reclamar la responsabilidad patrimonial por los perjuicios sufridos”. Es decir, parece sugerirse que la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 29 a) y 29 a) 6 de la Ley 3/2020, que son los concretamente aplicables según el planteamiento del órgano judicial, es relevante para el proceso a quo en tanto que su subsistencia determinaría la existencia de un deber jurídico de soportar los daños causados por la orden anulada, imposibilitando con ello la tutela secundaria (resarcimiento) de los afectados. Sin embargo, lo cierto es que los recurrentes en ese proceso no han instado la declaración de responsabilidad patrimonial de la administración y no puede el órgano judicial declararla de oficio, de manera que la eventual disputa sobre su procedencia solo podrá tener lugar, en su caso, en un procedimiento ulterior y distinto.En estas circunstancias, el Tribunal entiende que no queda garantizada la naturaleza de la cuestión de inconstitucionalidad como mecanismo de control concreto o incidental de la constitucionalidad de las leyes, lo que ha de determinar su inadmisión a trámite.

4. Carácter notoriamente infundado de la cuestiónPor último, la presente cuestión de inconstitucionalidad ha de ser considerada notoriamente infundada en el sentido que nuestra reiterada doctrina viene dando a este concepto, “que se traduce procesalmente en otorgar a este tribunal un margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, existiendo supuestos en los que un examen preliminar de las mismas permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique, necesariamente, que carezca de forma total y absoluta de fundamentación o que esta sea arbitraria” (por todos, ATC 89/2019, de 16 de julio, FJ 5, y los allí citados).De acuerdo con lo señalado en el fundamento jurídico anterior, el análisis sobre la viabilidad de la cuestión ha de referirse exclusivamente a las dudas de constitucionalidad suscitadas respecto de los arts. 29 a) y 29 a) 6 de la Ley 3/2020, que son los concretamente aplicables y relevantes según la lógica del auto de planteamiento. Al respecto, el órgano judicial promotor de la cuestión se limita a indicar la posible existencia de vulneración de los principios de legalidad, seguridad jurídica y publicidad de las normas (art. 9.3 CE) “según los razonamientos hechos”, esto es, según la argumentación contenida en el auto de planteamiento en relación con otros preceptos de la propia Ley 3/2020 y del Decreto-ley 4/2021.Como con mayor detalle se ha indicado en los antecedentes, el auto de planteamiento argumenta la vulneración de los meritados principios en relación con varios preceptos de la Ley 3/2020 con fundamento, en esencia, en el hecho de que tales preceptos (i) se integran por remisión a un “plan de desescalada” que no fue sometido a publicación oficial y a determinadas órdenes ministeriales adoptadas durante el estado de alarma y que ya habían dejado de estar vigentes en el momento de aprobarse la Ley 3/2020, elementos ambos que se considera que provocan incertidumbre sobre el contenido de las normas aplicables; (ii) tienen una vigencia temporal acotada por referencia a una circunstancia indefinida, incierta y ajena a la actuación de las autoridades de la Comunidad Autónoma de Aragón; y (iii) prevén un complejo entramado normativo a través del cual se restringen derechos de ciudadanos y empresas sin cobertura legal suficiente y con un uso anómalo del sistema de fuentes.El art. 29 de la Ley 3/2020 dispone que “[e]n el nivel de alerta 2, desplazando las previstas conforme al artículo anterior que colisionen con ellas, se aplicarán las siguientes normas”, refiriéndose el apartado a) a los establecimientos de hostelería y restauración (“[e]n los establecimientos de hostelería y restauración, el horario de funcionamiento no podrá exceder de las 23:00 horas, a excepción de los servicios de entrega de comida a domicilio”) y el apartado a) 6, por su parte, al ocio nocturno (“[q]ueda prohibida la actividad de ocio nocturno. Se permite la actividad de estos establecimientos para aquellas actividades de hostelería, como restauración o bar, que tengan autorizadas por su licencia municipal, en las mismas condiciones que los establecimientos que la tengan como actividad específica”).Como puede observarse, tanto el art. 29 a) como, específicamente, su apartado sexto, establecen dos medidas restrictivas de manera clara y sin remisión alguna a otras normas ni decisiones de los poderes públicos, además de estar incluidas en una norma con rango de ley que ha sido sometida a publicación oficial y resultando claro que se encontraban vigentes en el momento temporal relevante para el proceso a quo, sin que a estos efectos suscite reparos constitucionales la previsión legal de expiración de efectos de la ley en el momento futuro en el que el Gobierno de España declarase la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la covid-19. Por lo demás, las dudas de constitucionalidad planteadas respecto del art. 29 a) y 29 a) 6 de la Ley de las Cortes de Aragón 3/2020 carecen, por su formulación por remisión, del mínimo de concreción necesario para que este tribunal pueda pronunciarse sobre ellas, expresándose en abstracto en relación con el sistema normativo previsto en la ley. En este punto hemos de recordar lo que ya señalamos el ATC 60/2022, de 24 de marzo, FJ 3 a): “la cuestión de inconstitucionalidad no es cauce adecuado para la impugnación de un bloque o una parte del sistema normativo o del ordenamiento jurídico, […] sino únicamente un instrumento para el examen de la conformidad con la Constitución de una norma con rango de ley que sea aplicable al caso sometido al conocimiento del órgano judicial que la promueva y de cuya validez dependa el fallo que aquel haya de emitir [por todas, STC 109/2001, de 26 de abril, FJ 3 b)]”.En consecuencia, hemos de concluir que la cuestión, en los términos en los que ha sido formulada, es notoriamente infundada, “sin que ello signifique un juicio peyorativo sobre la duda de constitucionalidad trasladada por el órgano judicial” (entre otros ATC 8/2019, de 12 de febrero, FJ 2).

Fallo

Por lo expuesto, el PlenoACUERDAInadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.Madrid, a once de marzo de dos mil veinticinco.