Auto Contencioso-Administrativo Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 6971/2023 de 10 de abril del 2024

PRIMERO.- Requisitos formales de los escritos de preparación.

En primer lugar, desde un punto de vista formal, debe señalarse que los escritos de preparación han sido presentados en plazo ( artículo 89.1 LJCA) , contra sentencia susceptible de casación ( artículo 86 LJCA, apartados 1 y 2) y por quien está legitimado, al haber sido partes en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA) , habiéndose justificado tales extremos y los demás requisitos exigidos en el artículo 89.2 LJCA.

De otro lado, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la resolución de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar la necesidad de su debida observancia en el proceso de instancia, así como su relevancia en el sentido del fallo.

SEGUNDO.- Cuestión litigiosa y marco jurídico.

Dada la existencia de dos recursos se plantean dos cuestiones litigiosas de diferente contenido.

1. La primera cuestión es la planteada por parte de la representación de los expropiados y apunta a la interpretación al caso de autos otorgada por la sentencia a la disposición transitoria tercera, párrafo 2º, del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, aplicable en el momento al que referir la valoración. Dicho precepto dice así:

"2. Los terrenos que, a la entrada en vigor de aquélla, formen parte del suelo urbanizable incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido las condiciones para su desarrollo, se valorarán conforme a las reglas establecidas en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, tal y como quedaron redactadas por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, siempre y cuando en el momento a que deba entenderse referida la valoración no hayan vencido los plazos para la ejecución del planeamiento o, si han vencido, sea por causa imputable a la Administración o a terceros.

De no existir previsión expresa sobre plazos de ejecución en el planeamiento ni en la legislación de ordenación territorial y urbanística, se aplicará el de tres años contados desde la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo."

Señala el recurso que la sentencia recurrida hace una interpretación de dicha disposición según la cual para el suelo urbano sería indiferente a quien sea imputable el vencimiento de los plazos para la ejecución del planeamiento, pues esa previsión no se aplica, introduciendo una diferenciación entre el suelo urbanizable delimitado y el suelo urbano, ya que para el suelo urbanizable en relación con el vencimiento de los plazos habría que discernir si es imputable a la Administración o a terceros, pero para el suelo urbano no atendería a dicha circunstancia estando solo al puro vencimiento de los plazos establecidos en la disposición transitoria.

Dado que en el supuesto de autos, el suelo tiene calificación de urbano parque público, uso dotacional, que debiera de haberse obtenido por expropiación, lo que ha motivado la solicitud de expropiación por ministerio de la ley, considera que la demora en la ejecución del planeamiento es imputable al Ayuntamiento debiendo de tenerse en cuenta esa circunstancia en la aplicación de la disposición transitoria, circunstancia sobre la que considera debe pronunciarse esta Sala revistiendo interés casacional.

2. La segunda cuestión litigiosa es la planteada por el Ayuntamiento de El Genovés y va referida a la aplicación al caso de autos de la valoración del arbolado ubicado en la finca mediante DIRECCION000 de arbolado ornamental. Señala el recurso que las sentencias de esta Sala que se han pronunciado sobre la aplicación de esta norma de valoración no lo han hecho respecto de los supuestos en los que el suelo a expropiar se encuentre en situación de suelo rural.

En este punto la cuestión litigiosa versa sobre si en un suelo en situación rural es admisible la aplicación de una norma técnica de valoración de arbolado ornamental, que además es una norma de consenso científico, no formando parte del ordenamiento jurídico; o dicho valor ornamental debe ser integrado en el valor del suelo mediante la aplicación del factor de corrección establecido en el artículo 23 del TRLS de 2008. Según el recurso la aplicación de dicha norma técnica iría en contra del artículo 23.1.c) del TRLS2008 (actual art. 36.1.c del TRLSRU2015) y del artículo 36 de la Ley de Expropiación Forzosa.

TERCERO.- Verificación de la concurrencia de interés casacional objetivo en el recurso.

1. Respecto de la concurrencia de interés casacional, la Sección considera que ambas partes recurrentes han realizado el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, respecto a la concurrencia del interés casacional objetivo invocado en los escritos de preparación de los recursos, en relación en ambos casos con el artículo 88.3.a) de la LJCA, considerándose necesario un pronunciamiento de esta Sala en relación con ambas cuestiones planteadas

2. En cuanto a la aplicación de la disposición transitoria en relación con la valoración a efectuar se indica que la sentencia recurrida fija una interpretación que no está ratificada por la Jurisprudencia de esta Sala y que reviste indudable interés. Como se ha dicho la sentencia recurrida considera que el suelo a efectos valorativos está en situación de suelo rural, reconociendo la clasificación que hace el planeamiento del municipio como suelo urbano, parque público. Haciéndose eco de jurisprudencia de esta Sala reconoce que debe serle de aplicación la disposición transitoria tercera en su párrafo 2º del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008 (TRLS2008), aplicable en el momento al que referir la valoración, con la misma consideración que si fuera suelo urbanizable incluido en un ámbito delimitado para el que el planeamiento haya establecido las condiciones para su desarrollo, siguiendo el tenor literal de la disposición, tal como se afirma en la sentencia de esta Sala de 22 de septiembre de 2015 (recurso 2135/2013), en la que se dijo:

"En efecto, carecería de toda lógica, y el Derecho debe rechazar la interpretación contraria a ella, que el Legislador haya querido darle un trato privilegiado al suelo urbanizable que a la entrada en vigor de la nueva normativa estuviera sectorizado o "activado", en terminología de nuestra doctrina, -en puridad de principio ese tipo de suelo a que se refiere la transitoria debería valorarse como suelo rural, en el sistema del Texto Refundido-, en tanto que le negase ese régimen transitorio al suelo ya clasificado, al mismo momento, como urbano; cuando este tipo de suelo tiene mayor contenido o consolidación de derecho a la transformación urbanísticas que aquel. Es cierto que el precepto sólo se refiere al urbanizable sectorizado sin mención alguna al urbano, pero no es menos cierto que, como antes se ha dicho, la posibilidad del suelo urbano que no pueda ser considerado como urbanizado y valorarse como tal conforme a la nueva normativa, es algo anormal porque, insistimos, el suelo urbano es, en principio y como regla general, el que tiene los presupuestos del suelo urbanizado."

La cuestión suscitada sin embargo es la referida a que aún aplicando la sentencia recurrida dicha interpretación, sin embargo, considera que los plazos para el desarrollo urbanístico habrían ya transcurrido sin tener en cuenta el tenor de la misma disposición cuando se refiere a que si dichos plazos han transcurrido por causa imputable a la Administración, serían de aplicación los criterios valorativos de la anterior Ley 6/1998 de suelo y valoraciones. Según el recurso se introduce una diferenciación entre el suelo urbanizable delimitado y el suelo urbano que no estaría justificada, ya que para el suelo urbanizable en relación con el vencimiento de los plazos habría que discernir si es imputable a la Administración o a terceros, pero para el suelo urbano no atendería a dicha circunstancia estando solo al puro vencimiento de los plazos establecidos en la disposición transitoria.

Dado que en el supuesto de autos, el suelo tiene calificación de urbano parque público, uso dotacional, que debiera de haberse obtenido por expropiación, lo que ha motivado la solicitud de expropiación por ministerio de la ley, se considera que la demora en la ejecución del planeamiento es imputable al Ayuntamiento debiendo de tenerse en cuenta esa circunstancia en la aplicación de la disposición transitoria, circunstancia sobre la que considera debe pronunciarse esta Sala revistiendo interés casacional. Esta circunstancia es determinante en la mayoría de valoraciones expropiatorias que provengan de solicitudes de expropiación por ministerio de la ley o rogadas que suelen referirse a la calificación de suelos para dotaciones públicas que los Ayuntamientos tardan en obtener.

Debe señalarse que dicha disposición transitoria ha recibido diferentes redacciones, habiéndose sustituido la redacción objeto del recurso con la contenida en el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana del año 2015, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015 (TRLSRU2015). En este sentido esta Sección de Admisión ha puesto de manifiesto, en asuntos que versan sobre la aplicación de normas derogadas [por ejemplo en el ATS de 2 de noviembre de 2017 (RCA 2827/2017)], que la apreciación del interés casacional pasa por constatar que la resolución del litigio sigue presentando interés, bien porque la norma derogada ha sido sustituida por otra que presenta -en cuanto importa- el mismo o similar contenido; o porque a pesar de tal derogación la cuestión interpretativa del Derecho planteada resulta susceptible de seguir proyectándose sobre litigios futuros; o cuando el tema debatido en el proceso presenta en sí mismo una trascendencia social y/o económica de tal magnitud que hace preciso su esclarecimiento por este Tribunal Supremo. En el presente caso, se considera que concurre interés casacional dado que la cuestión interpretativa del Derecho planteada resulta susceptible de seguir proyectándose sobre litigios futuros derivados de valoraciones referidas a la vigencia de dicha disposición.

3. La segunda cuestión litigiosa es la planteada por el Ayuntamiento de El Genovés y va referida a la aplicación al caso de autos de la valoración del arbolado ubicado en la finca mediante DIRECCION000 de arbolado ornamental. Señala el recurso que las sentencias de esta Sala que se han pronunciado sobre la aplicación de esta norma de valoración no lo han hecho para los supuestos en los que el suelo a expropiar se encuentre en situación de suelo rural.

Diferentes sentencias de esta Sala se han pronunciado sobre la aplicación de la Norma Granada de arbolado ornamental, la cual es definida así por la sentencia recurrida: "La Norma Granada no es una normativa jurídica, sino un método técnico de valoración de árboles y arbustos de tipo ornamental elaborado por la AEPJP (Asociación española de Parques y Jardines Públicos) basado en el análisis de todos aquellos factores que pueden incidir en su valor, mediante la aplicación de fórmulas matemáticas."

A tal efecto se pueden reseñar las sentencias de 17 de octubre de 2013 (recurso 350/2011), 9 de julio de 2015 (recurso 3071/2013), 17 de noviembre de 2015 (recurso 536/2014), 7 de octubre de 2016 (recurso 1527/2015) y la de 27 de septiembre de 2016 (recurso 3069/2014), que resume jurisprudencia anterior.

La sentencia de 17 de octubre de 2013 (recurso 350/2011) concluye:

"Igual suerte le corresponde a la valoración del arbolado por la sencilla razón de que el perito se sujeta por indicación de la parte a un método inadecuado, como es la Norma Granada, prevista para valorar árboles ornamentales existentes en parques y jardines urbanos, circunstancias que no se corresponden con el arbolado existente en las fincas expropiadas."

La sentencia de 27 de septiembre de 2016 (recurso 3069/2014) resume la jurisprudencia existente y señala:

"En efecto, como ya hemos tenido ocasión de declarar, la denominada " DIRECCION000" para determinar la valoración del arbolado existente en una finca objeto de expropiación, no puede aplicarse con carácter general porque está prevista "para valorar árboles ornamentales existentes en parques y jardines urbanos " ( Sentencia de 17 de noviembre de 2015; recurso de casación 536/2014). Y en este sentido ya declaramos en nuestra sentencia de 24 de septiembre de 2013 (recurso de casación 4650/2013), en que precisamente, como en el presente se pedía la valoración de un arbolado por dicho método, que " esa regla,que el perito procesal rechaza y la Sala ratifica en la sentencia ni es admitida por la jurisprudencia ni es coherente con la misma finalidad de la valoración. En efecto, si la finalidad de la valoración es, como requiere la expropiación, la determinación del valor real de los bienes, es lo cierto que cuando el suelo debe valorarse como urbanizable, no es que el arbolado existente en los terrenos adquiera por esa sola condición un carácter ornamental, como se sostiene en el recurso, más bien todo lo contrario, porque en el proceso normal de transformación urbanística que esa clasificación del terreno comporta, la asignación de un derecho de edificación, que constituye la pretensión natural de todo propietario, hace exclusión del arbolado que resultaría, en principio, incompatible con su mantenimiento, siempre y cuando dicho arbolado no tuviera, en si mismo considerado, un valor añadido al meramente agrícola, como resulta en el caso de autos, en que no se asigna al arbolado ninguna condición especial; no otra cosa cabe concluir del informe pericial practicado en autos.

En ese mismo sentido debe señalarse que la jurisprudencia viene negando que cuando se trata de valorar árboles que no tengan esas condiciones especiales pueda ser de aplicación el mencionado , como, siguiendo los respectivos informes emitidos en los respectivos procesos, se declara en las sentencias de esta Sala y Sección de 7 de mayo de 2012 y 13 de mayo de 2013 ( recursos de casación 2147/2009 y 4969/2010), con abundante cita de otras anteriores -en especial en la segunda de las citadas-, siendo de destacar el razonamiento que se contienen en la primera de ellas en que se pone de manifiesto - que pone de manifiesto el informe pericial en el presente recurso- entre el resultado del valor del arbolado por el mencionado método y el de reposición, que sería el procedente, en su caso; concluyendo esta Sala en que < , condición que en modo alguno queda acreditado en el caso de autos, en el que ya el mismo informe pericial excluye que concurra en el arbolado existente en la finca de autos." Las consideraciones de la sentencia trascrita son plenamente aplicables al caso de autos porque nunca se afirma por los técnicos que el extenso arbolado existente en la finca de autos tuviera esa especial consideración ornamental ni cabe concluirlo, más bien todo lo contrario, de la tipología de árboles y de su falta de atención que cabe concluir de la misma motivación de la petición de expropiación. No obstante lo anterior y como complemento de lo razonado, debemos señalar las peculiaridades que concurren en supuestos como el presente en el que, por tener los terrenos la clasificación de suelo urbano consolidado y, a efectos expropiatorios, considerados como suelo urbanizado no edificado, como ya se dijo, pese a que en realidad se trata de terrenos a los que el planeamiento no ha asignado aprovechamiento ni ha adscrito a unidades de actuación, a los efectos de integrar las dotaciones públicas que constituyan las cargas que haya de distribuirse entre los propietarios afectados por el proceso urbanizador. De ahí que la solución que se da por el Legislador es considerar que tales terrenos han de considerarse como si de suelo urbano consolidado se tratase. Es decir, si en supuestos como el presente, en los que se parte de la ficción de que los terrenos ya están urbanizados, resulta una contradicción pretender incorporar al justiprecio la existencia de elementos que, pese a existir en la realidad, son contrarios a esa ficción. En suma, si en el caso de autos se asigna a los terrenos una categoría del suelo a efectos de su valoración --urbanizado-- que no se corresponde con su realidad, como es la existencia de un arbolado procedente de la situación básica de tales terrenos, es indudable que no puede valorarse ese arbolado que es contrario con aquella situación. Y el argumento es válido aun cuando precisamente haya sido esa situación originaria de los terrenos la que ha llevado al planificador a integrarlos en el suelo urbanizado. De lo razonado se deja constancia en el ya mencionado artículo 23 de la Ley del Suelo de 2007 y en los artículos 23 y 34 del Texto Refundido, que cuando se refieren al suelo rural sí hacen referencia al arbolado, como un elemento que ha de integrar el justiprecio con independencia del valor del suelo; especialidad que no se hace en el supuesto del suelo urbanizado porque dicho arbolado debe considerarse, en principio y salvo supuestos de especial consideración con su destino, contrario con la consideración del suelo como urbanizado."

De esta última sentencia se extrae la imposibilidad de valorar un arbolado con carácter ornamental cuando se asigna a los terrenos una categoría del suelo a efectos de su valoración -urbanizado- que no se corresponde con su realidad, como es la existencia de un arbolado procedente de la situación básica de tales terrenos, al ser contrario a aquella situación. En el caso de autos, se considera por la sentencia que se dan las circunstancias objetivas de valor ornamental de dicho arbolado, circunstancia de hecho ajena a la casación, y se le aplica dicha Norma de arbolado ornamental.

Sin embargo, el artículo 23 del TR2008 aplicable a la valoración señala que la "ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico" supone un factor de corrección del valor. La sentencia recurrida opta por no aplicar dicho factor de corrección al aceptar la valoración individualizada del arbolado por la Norma Granada, tal como señala en el FJ.9º in fine. El propio recurso preparado por los expropiados plantea también, en sentido contrario, esta circunstancia al señalar que procedería aplicar ese factor de localización, de acuerdo con los artículos 6.4 y 18.1 del Reglamento de valoraciones, que desarrollan el citado artículo 23, y la sentencia recurrida en su FJ.9º señala que dado que ese arbolado existente en la parcela se valora con independencia de los terrenos no puede a la vez ser tenido en cuenta en la valoración del suelo aplicándosele un factor de corrección, en virtud del artículo 6.4 del RD 1492/2011 que aprueba el Reglamento de valoraciones.

En este punto la cuestión a dilucidar versa sobre si en un suelo en situación rural es admisible la aplicación de una norma técnica de valoración de arbolado ornamental, que además es una norma de consenso científico que no forma parte del ordenamiento jurídico, para la valoración de arbolado de manera separada respecto del suelo o si dicho valor ornamental debe integrarse en el valor del suelo mediante la aplicación del factor de corrección establecido en el artículo 23 del TRLS de 2008 por la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico.

Reviste interés casacional completar la jurisprudencia existente sobre la aplicación de esta norma técnica y como debe considerarse el valor ornamental del arbolado en el caso de la expropiación de un suelo en situación rural.

CUARTO.- Admisión del recurso de casación. Normas objeto de interpretación.

1. Conforme a lo indicado anteriormente, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 de la misma norma, esta Sección de Admisión aprecia que este recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, respecto de las siguientes cuestiones:

Determinar: 1) Si tratándose de terrenos clasificados como suelo urbano delimitados y destinados a dotaciones públicos, pero en situación de suelo rural, al aplicarse la disposición transitoria tercera, párrafo 2º del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008, debe tenerse en cuenta y determinarse si el incumplimiento de los plazos para su desarrollo es imputable a la Administración; y 2) si en un suelo en situación rural es admisible la aplicación de una norma técnica de valoración de arbolado ornamental, en este caso DIRECCION000, o si dicho valor ornamental debe ser integrado en el valor del suelo mediante la aplicación del factor de corrección establecido en el artículo 23 del TRLS de 2008 por la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico.

2. Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son los artículos 23.1.c) y la disposición transitoria tercera, párrafo 2º del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008, y 36.1 de la Ley de Expropiación Forzosa y 36.1.c) del Texto Refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana de 2015.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

QUINTO.-Publicación en la página web del Tribunal Supremo.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

SEXTO.- Comunicación y remisión.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Quinta de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,